社会保障基金管理亟需完善

社会保障基金管理亟需完善

作为国家社会保障战略的储备，社会保障基金不仅是人们的“保障”，也是社会保障制度运作的物质基础和核心内容。党和国家对此给予了高度重视。十六大报告中指出要“多渠道筹集和积累社会保障基金”,十七大进一步提出了“采取多种方式充实社会保障基金,加强基金监管,实现保值增值”的要求。然而,近年来,社会保障基金却屡屡遭到挤占挪用。2006年11月,国家审计署审计了29个省、直辖市、计划单列市,查出了71.4亿元的社会保障违规资金。同时,多起涉案金额巨大的社保案逐渐浮出水面,尤其是2006年涉嫌挪用34.5亿元的上海社保基金一案,更是轰动全国,成为舆论焦点。可见,社会保障基金的有效管理和安全稳定运行显得迫在眉睫。一、相关概念的定义(一)养老保险基金t社会保障基金是国家为实施各项社会保障计划、项目,通过法定程序而预先建立起来的,用以保障社会成员在遭遇社会经济风险事故时所需的、专款专用的资金。(P61)按其用途来说,社会保障基金分为社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚基金四大方面,而又以涵盖“五险”(即养老、医疗、失业、工伤和生育保险)的社会保险为重,一般维持在66%以上。(P1)在这“五险”中,医疗保险实行现收现付制,余额较少;失业保险占的份额也很小,因此,在讨论基金管理时,严格意义上的社会保障基金就是指养老保险基金。而养老保险又分成三个支柱,第一支柱是强制性的,第二支柱是企业年金,第三支柱是商业保险。后两个支柱属于半私人或私人性质,遵循的是完全的市场原则,所以这里主要指第一支柱。(二)“三化”—“社会保障基金管理”的界定从广义上说,社会保障基金管理是通过特定的组织机构和制度安排,对各项社会保障基金筹集、使用、投资运营进行全面规划和系统管理和监督,以实现社会保障政策目标的管理系统总称。(P20)就严格意义而言,社会保障基金管理是指对第一支柱的养老保险基金的管理。其内容包括基金管理体制,基金的筹集、使用和投资运营、会计与财务管理以及监控管理。本文采取的是后者的概念。二、问题分析近年来,我国社会保障基金在运行和管理中存在着一些亟待改进的问题,主要表现在:(一)基金压力加大源原则上有国有股减持划入的资金及股权资产、财政拨入的资金、经国务院批准的以其它方式筹集的资金及其投资收益形成的由中央政府集中的资金,但从运作的实际情况看,国有股减持由于其复杂性现已暂停,所以基金的来源主要是依靠财政拨款,给国家财政造成巨大的压力。同时,其来源的不稳定,也延缓了基金规模的扩大,使资产难以合理配置,从而影响了基金的投资运营。(二)债券投资比例不合理,导致表面上保值困难根据《全国社保基金投资管理暂行办法》的规定,社保基金投资只有两个途径:一是银行存款,一是购买国债,且有严格的投资比例限制。这样,社会保障基金由于受到银行存款利率与全国通货膨胀率的影响,保值尚且困难,更别说增值了。而国债虽然高于银行存款利率,但往往发行不够,难以购买,且也容易受到通货膨胀率的影响,同样面临贬值风险。由此可见,基金的安全性与效益性的矛盾是实现增值的主要矛盾。(三)基金管理不力,支付标准不统一实现收支平衡是社会保障基金能够有效运行的保证。然而,近年来,企业拖欠职工养老基金的现象严重,基金征缴困难,监管不力。但同时,许多地区支付标准不统一,且出现了挪用、呆账、冒领等现象,造成了收不抵支的局面。而且,由于近年来人口老龄化的加剧和工资水平的不断提高,导致养老金积累难以满足高工资水平下的养老金支付,加剧了养老保险支付危机。(四)社会保障法律体系不健全这是影响社会保障基金管理效率的一个重要制约因素。迄今为止,大部分社会保障法规都是由政府各部门制定,我国尚未形成统一的、系统的、完整的社会保障法律体系,这就造成标准差异较大,矛盾较多;还导致以政代法,政法不分。同时,法制建设滞后使得社会保障基金的筹集、管理、营运、支付等各环节的监管不力,也往往无章可循,使社会保障基金的管理和营运处于极不安全的状态。(五)社会保障基金收益收益高在我国目前对社会保障基金的监管模式中,政府部门权力过大,既是“运动员”又是“裁判员”的体系导致了制衡的失效和监督机制的缺失,同时也导致基金被挤占挪用现象严重。与此同时,虽然目前我国社会保障基金已经纳入财政专户,实行收支两条线管理,但是,在社会保障基金的收支管理上仍存在不少问题。例如,在收入方面,目前即使是一些实行了由税务机构统一征收的省份,社会保险经办机构仍然还保留着收入过渡账户,使社会保障基金不能足额及时缴入财政。在支出方面,分级拨付的支出方式造成拨款环节增多,而又由于缺乏监督约束机制,导致了基金被截留、挤占、挪用和腐败的现象十分突出。(六)省级统筹目前社保基金的管理层级太低,主要是以2200多个县市级为主,即使是东北三省等试点也没有实现真正意义上的省级统筹。而在实际参与社会保障基金管理的机构中,除了劳动和社会保障部之外,还有人事、民政、金融、卫生、计生、财政、全国总工会等部门。这种分散管理、多元管理的局面,不仅导致基金分散、管理容易失控,而且也造成制度不统一、管理成本过高,资金缺乏监督而被各部门挪用、浪费严重。三、对策与批评针对以上种种问题,笔者认为解决措施或对策主要有以下几方面:(一)设立专门的财政预算其一,将社会保障基金纳入财政预算管理,实现真正意义上的基金收支两条线管理,即在收入方面由税务部门将征缴到的社会保险费收入直接缴入国库,建立专门的财政预算,保证专款专用;在支出方面由财政部门按照预算规定从国库划入指定的商业银行,并按社会化的发放方式向指定的受益人支付社会保障金。其二,扩大社会保障覆盖面,将外资企业、私营企业等皆纳入保障范围,就能在更大范围内筹集基金。其三,通过社会的力量筹集基金,而不能仅靠国家、企业和个人三方的力量。例如通过减持国有股、发行社会保障彩票、社会捐献等方式筹资,这样更能从多方面应对由于老龄化、失业严重造成的基金缺口。(二)修订社会保障基金投资管理办法当务之急就是将社会保障基金管理纳入法制化轨道,加强对基金运营情况的监督。目前,我国的《社会保障法》尚未出台,因此,应及时修订《全国社会保障基金投资管理暂行办法》。修订的内容主要包括基金的筹集、发放、营运、监督和违规处罚等各个方面。同时,应尽快把改革中已经确认的各项准则以法律形式固定下来,明确各部门职责权限,确保基金管理有法可依,有章可循。(三)统筹基金与账户投资相结合的投资策略在投资运营时,确保基金的安全性、流动性、盈利性和公益性是必须遵循的原则。由前述存在问题可知,“统账合一”即统一将基金存入银行或购买国债的方式显然难以确保基金的保值增值,因此,为了能更好地分散投资风险,实现较高的投资收益率,以解决上述诸多问题,最有效的途径就是对统账基金进行分类投资与监管。统筹与账户二者的性质与规则均不一样,为了确保高效率,投资策略也应有所区别。统筹基金是社会公共的,具有“税”的性;而账户资金是私人的,是私有财产。据此,采取不同做法:1.固定收益投资和国家投资相结合的信托基金它以现收现付制为主,积累较少,并且主要强调安全性和流动性。因此,可将其交予与政府相对独立的非营利性的信托委员会进行投资,主要投资于以固定收益投资为主的对象和国家重点开发项目,这样能确保基金的增值性和安全性。2.明确铁路运输基金管理的职责和方法考虑到其以完全积累为主,账户规模较大且具有长期性,且更强调收益性与安全性的平衡,笔者认为,应借鉴国际经验将其交给专业的信托公司进行投资管理。“信托”即是信任委托,它指委托人、受托人、受益人三方之间围绕着信托财产的管理处分而产生的一种财产权利、义务和责任关系。在此,委托人是指民政部、劳动部的社会保障职能部门,受托人即信托公司,而受益人就是投保的个人。我国于2007年1月制定的《信托公司集合资金信托计划管理办法》可以作为参照标准。首先,利用专业的信托公司投资基金可以理顺社会保障体系中各方当事人之间权、责、利的关系,提高社会保障体制的运行效率。其次,信托公司云集了众多投资理财专家,通过他们专业化、技术化的管理,能较好地实现市场经济条件下基金保值增值的目标。再次,信托公司可以将闲散基金聚集起来,从而实现规模化、多元化和市场化经营。同时,可以降低管理成本和交易成本。最后,利用信托公司能形成有效的监督约束机制,克服行政化倾向,防止基金被挤占、挪用。作为受托人的信托投资机构是独立的市场主体,不受劳动保障职能部门的监管。由中国银行业监督管理委员会根据《中华人民共和国银行业监督管理法》行使委托人的权利与义务,监督受托人对基金的管理与运用,从而保证基金运作效率。此外,必须明确的有三点:一是建立个人账户基金专户,实行统账基金应分别征收,分别存储,分别管理;二是应由信托公司承担基金保值增值的责任;三是在选择信托公司时应引入市