我国城镇化与农业现代化互促共进的制约因素分析

我国城镇化与农业现代化互促共进的制约因素分析

一、实现农业现代化和城镇化的良性互动目前，我国城市化的快速发展与农业现代化的缓慢发展之间存在着非协调发展的矛盾，城镇居民的收入、教育、医疗、就业、公共投资和社会保障之间的差距已成为一个极其严重的社会问题。“十二五”时期将是我国经济转型、建设现代化社会的关键时期,也是我国努力缩小城乡差距、统筹城乡发展的重要时期,统筹城乡发展已成为我国“十二五”期间急需解决的最重要课题之一。经济发展规律和经验教训表明:城镇化带动农业现代化,而农业现代化又有效解决工业化和城镇化进程中带来的一系列问题。主要表现在:农业剩余是城镇化的首要基础条件,为城镇的发展提供农产品剩余和资金支持,农村剩余劳动力向城市转移,为城镇化提供大量劳动力并扩大城市商品市场需求;而城镇化是农业剩余劳动力的蓄水池,能够为农业现代化提供物质技术装备条件和资金积累,是农业产业化经营的有力依托等。只有通过有效载体,使农业现代化和城镇化二者互动协调发展,才能达到互促共进的良好效果,才能有效地缩小城乡差别和工农差别,最终实现城乡统筹发展。发展经济学理论表明,“传统的”农业和“现代的”城市的同时存在是大多数发展中国家在一定发展阶段中的普遍现象,城乡“二元结构”问题是实现城乡协调发展急需突破的发展障碍。从改革开放至今,我国的经济社会取得了较大发展,但二元的城乡关系越来越严重困扰我国的可持续发展。目前,我国统筹城乡发展的力度不断加大,新型城镇化、新农村建设和农业现代化都在加速推进,部分沿海发达地区已进入城乡融合发展的新阶段。但是,由于二元结构与制度以及城乡分治等多方面的原因,城镇化进程中也存在着一些明显的偏差,没有很好地坚持以人为本的原则,不能很好地带动农业农村的现代化,存在着“要地不要人、见物不见人、建城不建乡、重工不重农”等问题,城镇化与农业现代化的互动不足、协调性不高。农业劳动力虽然已经大量转移,但在城镇就业不稳定,不能转化为在城镇安居乐业的市民,导致农地流转滞后于农业劳动力的转移,农业规模经营进程不快、现代化进程严重受阻。因此,实现城镇化与农业现代化的良性互动,对于加快我国现代化进程具有十分重要的现实与全局意义。本文在分析影响城镇化与农业现代化协动发展障碍性因素的基础上,尝试构建促进二者良性互促共进的长效机制,并围绕破除上述障碍性因素和构建城镇化与农业现代化互促共进的长效机制,提出相应的政策建议。二、城乡发展与农业现代化的不协调发展城乡分割、限制城乡生产要素自由流动的城乡二元制度对我国农业和农村经济发展形成了极为严重的桎梏,也是造成城镇化和农业现代化分割发展的最大制度性障碍。当前,城乡居民在发展机会和社会福利方面仍然严重不平等、城乡土地增值收益严重失衡、国家财政资源配置严重向城市倾斜、城乡产业发展各自为阵等问题依然存在。具体来讲,影响城镇化与农业现代化协动发展的障碍性因素主要包括:1.城乡二元户籍与社保制度阻碍了劳动力的合理流动经济发展的过程,也是一个社会空间组织的转化过程,这种转化过程的一个主要方面是大量的人口通过空间的流动从农村转向城市。但我国起源于20世纪50年代末期并延续至今的城乡分割的户籍制度,它限制农村人口向城镇自由迁徙,把中国切成泾渭分明的两大块:现代化的城市与贫穷落后的乡村并存。近年来,我国从改变二元经济结构转变的体制、改善农村劳动力转移环境出发,推进城乡二元户籍制度改革取得了明显进展,但并没有从根本上解决问题。当前,农村劳动力虽然可以自由流入城市,但是依附在户籍制度背后的就业、教育、养老、保险、医疗、住房等多项差异化的基本公共服务没有发生根本改变,进城的农村人口只是向城市流动,而不是真正的迁徙。大量具有稳定收入来源的农外就业农民无法实现身份转换,城镇生活成本高昂,不得不为保留一条退路而继续持有在农村承包的土地,造成农民工不能市民化,农村土地流转落后于劳动力流转,城镇发展对农业现代化的带动作用不明显。2.城乡二元土地制度阻碍了现代农业的发展土地制度实质上是一种可选择的经济制度安排,它不仅提供人们相互行为的博弈框架,而且构建了城乡之间的经济秩序,约束着人们的选择集。土地资源的合理配置与利用在城乡关系、工农关系中具有基础性的地位作用。我国土地按所有制分为归国家所有的城市土地和归农民集体所有的农村土地。城市国有土地使用权可自由公开交易,但农村集体土地却限于耕种或村庄内公共建设,不能抵押和买卖。农地转为非农建设用地的唯一合法途径就是:必须完成从土地集体所有制向国家所有制的转变。城乡二元土地制度和非规范化的管理体制造成农业用地转为城镇非农建设用地的增值收益绝大部分流向城镇,未能有效改善农业农村建设。因此,我国城镇化的快速推进没有与农业资本投入的增加以及土地产出率的提高密切联系起来,农业现代化严重滞后于城镇化进程。3.城乡分割的规划体制阻碍了农业农村规划建设19世纪末,英国社会改革家E·霍华德在他的著作《明日,一条通向真正改革的和平道路》中提出了在城镇化进程中,应将农村、农业发展纳入城镇发展之中,对城镇和农村进行统一规划,进而实现城乡的融合发展。但是,我国的城乡规划法律制度多年来可以用“一法一条例”来概括,即:1989年通过的《城市规划法》和1993年国务院发布的《村庄建设和集镇规划建设管理条例》等。虽然近年我国为了统筹城乡发展颁布了《城乡规划法》,但是受多种因素的影响,我国已经形成了就城市论城市、就乡村论乡村的规划制定与实施模式,农业、农村发展并没有完全纳入统一规划中,造成城乡基础设施差异大、各种功能布局不合理、设施衔接与共享性差等突出问题。与城市规划和工业园区建设规划相比,标准农业园区建设规划和农业基础设施建设规划明显滞后,农业在发展中对水、电、气、路等的需求长期得不到满足。4.城乡分割的产业阻碍了三次产业的协动发展统筹城乡产业发展,实现城乡产业一体化,是城乡从对立到融合思想在当代的最新理论诠释。培育非农产业,加强城乡三次产业的合理分工与合作,在城乡间形成“产加销、贸工农”产业链是促进城乡产业一体化发展的最有效手段。但是,我国大多数地区实行城乡分离的产业模式,农产品生产、流通与加工没有形成有机联系,一方面是农业生产领域难以分享农产品加工的增值收益,另一方面是城镇农产品加工业的发展缺乏相应的适度规模,农产品基地而难以做大、做强。而且产业的发展也长期集中在城镇,农业的多功能性没有得到完全意义上的开发,休闲旅游产业链条在城乡间没有形成有效的对接,休闲旅游产业在我国绝大多数农村依然有“春风不度玉门关”之叹。整体来看,我国城镇二三产业和农业的发展依然是各自为阵,不能起到相辅相成的作用,直接影响到城镇化与农业现代化的协调推进和健康发展。三、要以社会生产力发展为目的,要有为手段的社会生产力的发展发达国家的历史经验表明,城镇化和农业现代化的同步推进是一项系统工程,是城乡统筹发展的重要手段,是社会生产力发展到一定阶段的产物。当前,我国处于工业化与城镇化加速发展的阶段,也是加快实现农业现代化的关键时期,必须抓住这一历史机遇,进行改革创新,破除城乡二元制度障碍,找出城镇化与农业现代化互促共进的关键结合点,着力构建二者良性协动发展的长效机制。1.建立良性互动机制农业现代化的推进能够释放出更多的农村劳动力向城镇集聚,促进城镇化;城镇化的推进能有效地吸纳农村的富余劳动力,二者的协动能够促进城乡经济社会的健康发展。但是由于农业比较效益较低,城镇化可能过度吸纳农村优质农业劳动者,从而降低农村劳动力的素质,减缓农业现代化的步伐,这在经济发达的长三角地区已经有了明显的迹象。因此,必须建立农村劳动力减量提质与城镇发展的良性互动机制。首先,发挥市场对劳动力资源的调节功能和配置作用,让农村劳动力同城市劳动力一样平等参与就业竞争,加快农村富余劳动力向城市转移。其次,消除农民工市民化的体制机制障碍,为进城农民工提供同当地市民一样的社会保障、劳动保障、医疗保险、子女教育等方面的基本公共服务,从根本上消除城乡二元户籍制度和二元社会保障制度的分割作用,使进城农民工能够在城市安居乐业。再次,在城镇化推进的同时,对农民进行分类培训,不但使转移出去的农村剩余劳动力素质与城镇的发展相适应,也要使留在农村的农业劳动力能掌握现代农业科技的应用成果,保障农业现代化与城镇化的同步推进。2.建立良性互动机制由于城乡土地的二元属性,在城镇化过程中,土地的流转补偿标准与补偿方式在城乡间存在严重分歧,农民往往不愿为城市建设出让农地,土地的增值收益也没有留在农业,双方处于一种双输的发展状态。因此,必须使农业保持增长的同时为城镇化的推进贡献适当建设用地,而城镇化带来的土地增值能够推动农业现代化,建立起农村土地增值、配置与城镇发展的良性互动机制。首先,在加强对基本农田保护的同时,农业的发展要顺应城镇化的需要,加强物质装备,提高土地的集约利用水平,将增长转移到依靠农业效益的提高而不是土地投入的增加上来,保证农业可持续发展的同时能够为城镇化的推进贡献适量农地。其次,规范被占农地的补偿标准和补偿方式,按照城乡统一的市场规则来优化农业用地转城镇非农建设用地的配置,从增加失地农民的财富和促进农业可持续发展的原则出发,将农业用地转城镇非农建设用地增值收益的半数以上留给农民、留在农村和农业,加快发展现代农业,使农业现代化和城镇化二者处于良性互动的状态。3.建立城乡基础设施均衡配置的长在统筹城乡的大背景下,将城市基础设施建设向农村延伸,加强农业、农村基础设施建设,促进城乡基础设施均衡配置就显得异常重要,这既是推进农业现代化的客观要求,也是保障城镇化持续推进的现实基础。构建城乡基础设施均衡配置的良性互动机制的重点是扩大农村公共产品的有效供给,推动房屋建设、公路建设、供水、供电、供气、污水处理等基础设施向镇村延伸迈出实质性步伐,并与城市有关设施统筹考虑实现城乡共建、城乡联网、城乡共享。将乡村地区基础设施建设纳入城镇发展规划,优化现代化基础设施网络结构,为农业现代化和城镇化创造良好的基础环境。同时,加强农业、农村公共基础设施建设的支持力度,规范并探索农村公共产品转移支付制度,逐步把农村、农业公共服务领域作为政府实施宏观调控政策和投资的重点,确保农业基础设施与城镇基础设施的有效对接。4.加大农业生产、加工、流通和农业产品的安全力度城镇化的推进必然要求更多、更安全、更安心的农产品,而农业现代化的推进也将大力提高农产品的供给能力,需要更加广阔的市场。农产品生产与城镇农产品需求的有效对接能够促进农业现代化,同时也能保障城镇农产品需求安全,使城镇化健康推进。因此,一方面农业生产要顺应城镇农产品消费升级的变化,大力发展现代农业提高农产品的供给能力,丰富城镇居民的菜篮子,满足城镇居民不断增长的消费需求;在农业生产过程中减少化肥、农药、激素等有害物质的使用量,优化农业的生产环境,提高农产品质量的安全性能。另一方面,加强对农产品加工、流通的监管,加大农产品生产和加工的科普教育宣传,增加农产品生产、加工、流通各个环节的透明度,使消费者能够安心食用农产品。同时,根据市场和天气变化有计划、有预见性地组织农产品生产,加大对农产品投机行为的打击力度,加强农产品产销的有效对接,减少农产品价格大幅波动给人民生活和社会经济带来的不利影响。5.建立良性互动机制,加速农业现代化进程,带动各行业发展,促进社会各行业发展,推进农业现代化进程,带动两、三产业协调发展,促进两、三产业的发展,促进两农业作为基础产业,其发展能为二三产业的发展提供物质支撑,满足城镇二三产业发展对初级农产品和休闲旅游资源的需求;而城镇农产品加工业和旅游业发展的吸纳和辐射作用能够进一步带动农村相关产业的发展并加快农业的现代化进程。因此,建立城乡产业互动合作的良性互动机制能够促进城乡产业的协调发展。城镇大力发展二、三产业时,要结合当地农业的发展实际,依托当地的农业资源,因地制宜地发展农产品加工、物流、休闲观光、餐饮旅游等产业,保障相关产业的持续发展并增强产业的市场竞争力。农业的发展也一定要充分结合城镇二、三产业的发展,利用城镇相关产业的发展延长农业的产业链,分享农产品价值增值,带动农村经济发展,促进农民就业,加快农业现代化步伐。即城镇化与农业现代化的同步推进一定要找到产业的结合点,使城乡产业的发展能够相互促进,协动发展。四、加大城乡间农业社会保障制度的推进在统筹城乡发展的大背景下,必须破除城乡二元藩篱,加大以城带乡、以工促农的力度,围绕城镇化与农业现代化良性互动长效机制的构建,提供全面的政策支撑。首先,要用法律手段加强对农业的保护,保障城镇化与农业现代化的协调持续发展。制定土地保护法规,严格农业用