国家治理视角下国土空间规划体系演变与央地关系重构

国家治理视角下国土空间规划体系演变与央地关系重构

国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标。土壤资源管理是促进国家治理体系和治理能力现代化的重要因素。空间规划是建立土壤改良和治理体系的主要内容。推进国家治理体系和国土空间治理体系现代化,必须实现中央地方政府的清晰分工与有效协同。我国国土空间规划体系的发展变化,内生于国家治理体系与央地关系的演变中,其未来的改革趋势,也必须符合于国家治理体系现代化建设与央地关系改革的总体方向。本文将着重从国家治理视角出发,梳理我国国土空间规划体系发展历程中的央地关系演变对制度演进逻辑的内在影响,并结合2014年以来国土空间治理领域的改革探索,对我国国土空间规划体系中的央地事权关系做出展望。1代化水平的测定《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出:“到2025年,形成以国土空间规划为基础,以统一用途管制为手段的国土空间开发保护制度”“到2035年,全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平”。因而,新时代的国土空间规划体系重构应立足于国家治理视角,建立贯穿中央意志、落实基层治理、面向人民群众的国土空间规划体系,实现国土空间治理体系与治理能力的现代化。我国国土空间治理体系的不完善,主要体现在多种空间规划、各类要素的用途管制制度之间的冲突等。上述各类制度的冲突,从表面上看是横向各部门“多头治理、九龙治水”导致的矛盾,但深层次的原因是央地事权关系未能理顺而造成的一系列纵向博弈结果。因而,“建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系”“明确各级国土空间总体规划编制重点”是国土空间规划体系改革的重要任务,理顺央地事权、推进央地协同、充分发挥央地在国土空间治理中的两个“积极性”则是关键所在。2通过发展土壤规划体系，中心区域关系得到了发展2.1经济时期1949-1977年：城市规划是实施中央计划的工具计划经济时期,我国的央地关系呈现较为严格的科层制结构2.2以区域尺度为导向的区域空间治理改革开放的过程被视作中央向地方政府“行政分权”与此同时,中央政府也开始探索针对国土空间的开发秩序进行引导管制的政策工具。一方面,探索区域尺度上的空间治理模式,譬如从1980年代开始探索编制的各级国土规划与各类区域规划,但由于缺乏实施保障制度,对地方的实际约束力不强;另一方面,探索加强针对建设用地的调控,诸如1984年颁布《城市规划条例》,随后在1990年正式实施“一书两证”制度,1986年颁布《土地管理法》,随后确立了“统一分级限额审批”的土地管理模式。2.3通过转移支付促进区域均衡发展1994年的分税制改革是央地关系改变的重大分水岭,通过财政资金的“一上一下”,中央政府利用转移支付进行二次分配、调控区域均衡发展的权限大大增强在上述逻辑下,有关空间规划逐渐成为地方政府在中央政府的责任框架内争夺更多的土地发展权和资源要素配置、参与地区间横向竞争的重要制度工具2.4高效协调和优化中央与地方的关系进入新世纪,资源环境约束日趋紧张、经济发展与国家生态安全、粮食安全的冲突日益加剧,我国国土空间治理领域的央地关系进入了调整期。一方面,以中央政府为主导,自上而下地探索基于技术理性与专业优势的“条线型”精细化治理模式,各部门逐步建立健全各要素的专项规划与用途管制制度,并借助日益成熟的信息化监测考核技术手段,对地方政府建立了专业化、标准化、定量化的国土空间治理管控体系。另一方面,通过专项“戴帽”资金的下发,实质性地参与到地方的国土空间治理过程中,“项目制”成为中央向地方提供资源与要素配置的主导方式。而地方政府也在职能转变、考评方式转变与“项目制”资源配置模式等引导下,积极寻求与中央政府在“条线型”治理中的对位,有学者将这一阶段中央政府治理模式称为基于现代化治理工具与专业理性主义的“技术治理”模式这种自上而下的技术化“条线型”治理模式,忽视了地方因地制宜的变通需求与多要素统合联动的需要,在实施落地过程中产生了种种问题。同时,各部门基于自身的管理逻辑与需求制定的各类专项规划与用途管制制度,彼此间底图底数不统一、制度成熟度各异,导致其传导至地方时,出现“九龙治水”乱象,各类规划管制制度的有效性被大大削弱。2.5新时代国土空间规划体系的重构面对上一阶段中央多部门在国土空间治理探索过程中出现的种种问题,自2014年以来,在生态文明体制改革的背景与国家治理体系与治理能力现代化的要求下,中央与地方政府在空间规划体系改革方面开展了广泛的探索与试验,试图通过横向的机构改革与纵向的事权划分改革,重构新时代的国土空间规划体系。目前,横向机构改革已经基本完成,纵向的央地事权划分改革仍在探索推进。3土地利用规划体系中的中央与地方关系协调趋势3.1以现代意识引领为指导,发挥中央和地方两个作用在国家治理体系与治理能力现代化的进程中,从“泛化治理”向“分化治理”转变是必然趋势中央地方关系的改革,体现中央整体向地方放权的思路,强调中央的战略引领作用和地方的主体责任,强调央地政府事权的差异性与聚焦性。譬如,党的十九大提出:通过机构改革,赋予省级以下政府更多自主权;十九届三中全会明确:要理顺中央和地方职责关系,更好发挥中央和地方两个积极性。政府与市场关系的改革,要求“国家权力向社会回归”“深化、细化政府职能边界,明确政府有所为有所不为”3.2央地政府:将资源要素上升到各个环节在国家治理体系现代化与央地事权关系改革的进程中,国土空间规划领域对央地事权关系的调整主要体现为以下两方面。中央政府:强调战略指引、底线管控、局部聚焦。其中,“战略引领”,是指国家层面的国土空间规划,以确保国家重大决策部署与重要战略在国土空间层面的落实为核心任务,指引全国国土空间的结构性布局与纲领性目标的实现。“底线管控”,是指中央政府在国土空间开发保护中,需承担维护国土空间生态安全、粮食安全、文化安全、战略资源安全等责任,以底线综合管控的形式,对山水林田湖草等要素划定统筹性的刚性管控线,进行垂直管控,使核心资源要素在高层级空间规划中有效统筹,变九龙治水为五指成拳。“局部聚焦”,是指在整体放权的趋势下,中央政府将更聚焦于重点领域(如生态环境保护修复、重大基础设施建设)与重要区域(如国家公园、长江经济带、渤海湾)的治理事权。地方政府:关注要素配置、增质提效、权益协调。其中,“要素配置”,是指地方政府作为国土空间开发保护制度的责任主体,其规划与管制侧重实施性,需要在落实上级政策和规划的基础上,对本区域内的要素进行有机组织与合理配置。“增质提效”,是指地方政府作为直接面向社会治理与人民群众的具体主体,需以全面提升人民生活品质与城市综合竞争力为目标,不断发挥地方政府在治理中的灵活性与创新性,追求空间治理中的效率效果。“权益协调”,是指地方政府作为具体分配土地发展权的实施主体,需以协调社会权益个体的利益关系为重点,