《日本海洋基本法》与日本的海洋政策

《日本海洋基本法》与日本的海洋政策

日本颁布了《基本法》（以下简称《基本法》）和《海上结构安全水域示范法》（以下简称《安全水域示范法》）。《促进海底资源开发的法律》和《促进特殊经济地区天然资源勘探和海调科学法》（以下简称《资源勘探和科学调查法》）也由162年的国民议会通过。此外，还有许多关于海洋环境的法律。近两年来,日本方面的国内海洋立法频率加快,立法成果层出不穷,充分显示了日本加大国内海洋政策立法力度、全面建立海洋战略法律保障体系的决心。“知己知彼方能百战不殆”,对以《基本法》为核心的日本海洋相关法律进行剖析,进而为我国应对举措提供相关建议是当务之急。1《基本法》及其相关海洋法的内容分析主要包括纵观日本《基本法》及其相关法律,以下几点重要制度必须引起重视:1.1制定海洋基本法其一,专属经济区在《基本法》中的再一次收稿日期:2007年9月6日确定必然引发争议区摩擦和纠纷的升级。日本于1996年《专属经济区和大陆架法》规定200海里专属经济区后,《海洋基本法》再一次明确要根据“海洋特性”开发专属经济区,并防止对日本专属经济区等拥有自主权水域的权利侵害。日本坚持根据“中间线”原则划定其国专属经济区的界限,此次又在《基本法》中再次强调,足见日本要求建立专属经济区、以国内立法形式抢占海洋资源和划拨海洋国土的决心。其二,以领导者姿态挺进国际海洋事务——日本海洋外交的强势姿态以立法形式得以固定。日本《基本法》第七条(海洋的国际协调)中认为以推进海洋政策和海洋国际秩序的形成和发展为目标,日本国有责任担负起领导性职责,并以此为宗旨在国际性协调下经营、利用海洋,明确应采取必要措施积极推进其参与和主导策划联合国海洋法公约,确保本国参与其他相关涉海国际合作的基本战略。该条款将日本政府推行海洋强势外交、积极参与国际事务的战略上升为国家意志,以立法形式明确日本的海洋战略构想,表明日本以强势姿态进入国际舞台的态度,这必然会引起周边各国的高度警戒。其三,构建海上安全体系以保障日本实现抢夺资源、扩疆争利和夺岛圈海的战略野心。日本《基本法》通过专属经济区开发和安全保障制度、海上运输安全制度、远海孤岛保护制度、日本籍船员培养和安全保障制度等一系列重要制度的规定,构建起完整的海上安全保障体系:明确要根据“海洋特性”开发专属经济区,并防止对日本专属经济区等拥有自主权水域的权利侵害;认为国家需采取必要的措施确保海洋资源的开发利用、保证海上治安、海上运输安全及维持海上秩序;为保障海上运输安全,认为日本应采取诸如设置国际海上运输网络据点、海港等必要措施,确立本国的船舶安全及船员培养制度;为占据具有重要战略地位的远海孤岛,特规定了应采取必要措施及配备设施用以保护孤岛的海岸、海上交通安全及海洋资源的开发利用以及海洋周边的自然环境和居民生活等。其四,《海洋基本法》强化海洋管理机构设置,形成高层协调和集中管理机制,加强国家对海洋的有效控制。首先是海洋政策总部的设立,一改分权式管理模式为统筹管理格局。《海洋基本法》出台后,此前分化到日本外务省、经产省、国土交通省等多个部门的海洋主管职能,将统一至单一机构;其次是由最高行政级别领导担任部长一职,升格日本海洋行政管理级别;三是从诸多方面保障海洋综合性管理工作的顺利开展。《基本法》规定政府必须采取法制、财政和金融等措施保障海洋相关政策的顺利推行。统筹式格局的优势在于应对与中、韩、俄在海洋资源开发争端时,其反应速度和应对力度可以大大提高,并具有了权威性。这无疑增加了日本控制海洋的力量,在海洋政策上有了统一的声音,并提升为国家意志。其五,振兴海洋产业,实施综合性海洋资源开发利用战略。《基本法》确立了日本资源开发利用的基本战略,规定政府需采取必要措施建立完整的机制体制以保护和管理海洋资源,提高渔场生产力,以及开发利用海底石油、天然气、锰矿、钴矿等资源;并规定应采取措施促进先进技术的研究开发、确保技术先进性及加强对人才的培养,振兴海洋产业,提高国际竞争力。其六,实施海洋综合管理。《基本法》对海洋综合管理做出规定,认为海洋管理与海洋资源、海洋环境、海上交通、海洋安全等诸多问题具有密切联系,有必要对海洋事务进行综合讨论研究,对海洋的开发利用、保护等实行统一管理。关于沿海地区的海洋管理问题,认为必须要意识到自然社会条件是一个整体,对于沿海地区和内陆地区等活动的管制,需采取综合措施,进行适当的综合性管理。1.2中日东海争端的相关问题日本《海上构筑物安全水域设定法》应该是《专属经济区和大陆架法》的操作性法规,纵观其立法背景可以看出是单方面针对在东海开发油田的中国,为日资企业在东海海域争夺石油天然气提供法律上的支持,为日资企业随时可以在日单方面提出的“中间线”日方一侧开采石油天然气资源创造条件。该法的“安全水域”分别从国际法依据、设定程序、设定内容和范围、禁止进入的严格规范条款、禁止进入的例外情况和责任条款进行详细规定。有分析人士指出,该法对“海洋建筑物”的定义、“安全地带”的地位、国土交通大臣的授权等规定条款已明显超出了《联合国海洋法公约》规定的沿海国管辖权的范围。这部法的出台实施,会产生两方面效果:对日本企业在其所谓“中间线”一端开采石油提供强制力保障:如有企业在日本EEZ内进行试挖,遭到中国的阻止时,日本海上保安厅可据此法将之排除;另一方面对中国石油开采企业而言,如在有争议的专属经济区进行开采活动,将面临违反日本国内法而遭到处置的风险。1.3海底资源开发的政策环境《海底资源开发推进法》(以下简称《资源开发推进法》)是实现《基本法》关于“推进海洋资源的开发利用”基本政策的细化规定。《资源开发推进法》通过设置海底资源开发推进本部,确立财政支持制度,确保开发企事业的作业安全等制度,全面有效地推动海底资源开发的实施。可以预见《资源开发推进法》的实施将会进一步推动日本在其所谓专属经济区及大陆架的资源攫取活动。1.4海洋科学调查的申请权和限制关大陆架和专属经济区的单方面专属权利主张法律化,势必造成对我国正常海洋科考的围堵局面根据该法,外国人的每一项海洋科学调查均须提前6个月提出申请并须得到主管大臣的许可,否则不得擅自或委托他人在专属经济区等进行海洋科学调查。对违反者将处以5年以下徒刑或1000万日元以下罚金,或二者并处。该法针对性明显,根据该法,日本今后可对其他国家的海上资源勘探和科学调查行为进行拦截和驱赶,严重阻碍我国海上资源勘探和科学考察活动。2根据最近的立法信息分析和日本未来海上政策的发展趋势2.1中日东海油田开发合作的法律意义《基本法》确立的一系列重要海洋制度虽只是原则性规定,但其主导思想确立了日本将来海洋政策的基本走向。其一,《基本法》确立了专属经济区开发和安全保障制度,在《基本法》出台的同时日本还颁布了《海上构筑物安全水域设定法》。从其出台时间背景和主要内容看,《海上构筑物安全水域设定法》是《基本法》关于上述条款的细化和操作性规则,通过安全水域的设定禁止性规定为日资企业在东海海域争夺石油天然气提供法律上的支持,为日资企业随时都可以在日单方面提出的“中间线”日方一侧开采石油天然气资源创造条件,目的直指与中国的东海油田开发之争。其二,《基本法》确立日本海洋管理机构的设置和管理体制的改革思路,预计根据《基本法》,今后日本政府将有义务提出完备的法律体系与财政措施方案以保障新的管理体制和管理机构的有效运转。其三,一系列海上安全保障细化规则将会陆续出台。《基本法》对海上运输安全、海上治安等做了原则性规定。鉴于日本对海上安全的重视,有关海上安全通道管理、船舶安全和船员管理、远海孤岛保护等操作性规则将会陆续出台,从而构建起完整的日本海上安全保障体系。其四,日本海洋管理机构将会根据《基本法》制定有关海洋综合管理的计划规划,以实现基于自然条件和社会条件统一性、海陆统一前提的综合管理模式。其五,有关海洋资源调查勘探、远洋科学考察和海洋科学研究的相关促进措施将会陆续出台。2.2日本海洋战略的稳定性生态保护、综合管理、国际参与等显示日本实现“海洋强国”的远大抱负其一,日本海洋未来将实行统筹管理。日本《基本法》旨在改变目前相关省厅间各自为政的局面,在管理海洋专属经济区、保护海洋环境、开发大陆架和海底资源等领域实施综合有效的政策。可以预见,今后日本的海洋行政管理局面将会得到较为彻底的改变,高层协调和统筹管理机制将取代原有的分散式管理模式,增加了日本海洋战略决策层的权威和力度。在强有力的政府支撑和领导下,日本未来海洋战略会有实质性的突破和发展。其二,日本将会全面开展海上疆土扩张、海外资源开采、海上通道占领等强硬攻势,实现“海上强国”战略野心。其三,基于生态系统的海洋综合管理、全球海洋环境保护和生物多样性保护参与、海陆一体化管理、远洋科学考察等代表国际先进海洋管理理念和方法将会借助《基本法》得以推行,日本在海洋政策制定上效仿加拿大的先进经验并结合本国国情,可预计未来日本海洋发展的良好趋势。对日本有关海洋立法进行分析,我们可以看出日本针对海域划界和海上资源开采十分重视,各法的规定实质上为日本进一步采取实际占领行动提供国内法借口,并通过国内舆论造势等手段达到“明修栈道,暗渡陈仓