魏晋南北朝监察体制的形成与发展

魏晋南北朝监察体制的形成与发展

中国历史上监督制度的形成和发展对中国不同历史时期的政治制度产生了重大影响。一般来说,监察制度应当具有制衡、治官、监督、检查、弹劾、惩戒之效能,古人把它概括为“彰善我国的监察制度形成于秦汉,发展于魏晋南北朝。魏晋南北朝时期的国家政权,一般都是依靠士族势力的支撑建立起来的,但士族分割势力又始终是皇权的威胁力量,因此统治者为了防止皇权旁落,如同不断加强相权控制一样,也进一步加强了对监察机构的控制。这样,魏晋南北朝也成为监察制度的重要发展时期。魏晋南北朝统治者为加强监察制度,主要采取了以下三个方面的措施:一、加强对御史中丞、司隶校尉、丞相司直的监察在秦和西汉时,御史府长官御史大夫一身二任,为副丞相,从属丞相,因此受相权的制约。东汉以后,御史台以中丞为台官,御史台逐步从行政系统中分离出来,但尚隶属于少府,魏晋统治者为加强监察机构的地位,重新调整了监察位置,把御史台从少府中分离出来,成为由皇帝直接掌握下的独立监察机关。御史台脱离少府,是我国古代封建监察体制的重大变革。如果说秦汉的监察机构还带有一点国家行政机关尾巴的话,那么至魏晋则构成了一个超然于行政之外的新的监察体制。这种监察体制垂直于皇帝的直接领导。监察官可不受行政干扰,成为宰相以下的行政系统的强有力的制约系统。随着御史台的独立建置,中央监察体系也渐趋统一,御史台成为全国主体性的中央监察机关。两汉中央监察机构具有多元制的特点。御史中丞、司隶校尉、丞相司直同为中央监察官员,三者各成一系统,互不统属,各自为政。这种体制固然能达到对全国各类官吏实行监督,使得天下百官无不处于严密监督之下,包括监察官员亦互相监督,但由于缺乏统一领导,监察权分散,互相牵制,相互“撞车”,使各部门的监察职能得不到正确发挥。针对这种弊端,魏晋南北朝统治者实行了以御史台为中心的中央监察体制。首先克服了御史中丞和司隶校尉的职权冲突。在汉代,司隶校尉与御史中丞虽属重叠的中央监察官员,但其监察职权尚有掌行马内外之分。司隶主要是监察京师及京畿地区百官,即“掌行马外”。中丞主要是监察禁内中央百官,即“掌行马内”。到了魏晋之际,虽然“晋承汉制”,但是,司隶与中丞的监察职权已无行马内外之分,而是“更奏百官,自皇太子以下无所不纠”了。两者并驾齐驱,职掌基本相同,这样造成事权混乱,于是至东晋,罢司隶校尉,变其职为扬州刺史,其监察权则归御史台,从而使中央监察机构初步统一。南朝与晋同。东晋南朝废司隶校尉,体现了监察权不断从分散走向·统一的必然过程,它为唐代御史台总监察之职拉开了序幕。至于汉时的丞相司直,随着尚书取代丞相,丞相司直自然被废除,继之而起的尚书左丞虽有监察权,但其地位和职权比汉时丞相司直差得多。因此中丞始终是魏晋南北朝时期的真正中央监察官员,负有监察全国百官之职。监察机构的独立和监察权的相对集中,使御史只对皇帝一人负责,在皇帝指挥下,御史有充分独立的监察权,改变了汉代那种监察权力分散的状况。这是魏晋南北朝时期监察制度的一大进步。二、政治理念的增强监察权力的有无和大小,以及权力实现的程度,是监察工作能否顺利进行的关键之一。没有一定的权力,所有职责的实现和任务的完成,都只能是一句空话,为了发挥监察的作用,魏晋统治者不断提高御史的地位和扩大御史的职权。首先,盛张御史中丞声威,以震慑百僚。汉代台官声威已很显赫,势可灸人。《汉官仪》说:“凡三公、列卿、将、大夫、五营校尉,行复道中,遇御史中丞、侍御史,皆避车,豫相回避,台官过后,乃得去。”至东汉,光武帝特诏御史中丞与司隶校尉朝会时独坐,与尚书令相比肩。汉代中丞权势虽十分显赫,但实际地位比尚书丞郎似仍略低一筹。《宋书·百官志》载:“汉东京御史中丞遇尚书丞郎,则中丞止车执版揖,而丞郎坐车举手礼之而已。”到了南北朝,御史官威仪更盛,不仅废除了中丞遇尚书丞郎止车执版揖之礼,而且来了个中丞专道加棒打。即御史中丞外出,百官都要“停驻”或“回避”,否则以棒驱之。梁代,依据法令,只有尚书令、皇太子、扬州刺史、丹阳令、健康令可与中丞分道。后三者因并是京畿土地之主,或检校非违,或赴救水火,事应神速,不宜稽驻。至于别的官吏,自然是坐车的下车、坐马的下马,遇着中丞都要避车。南梁中丞上殿,还专给“威仪十人,其八人武冠绛透视南北朝时御史中丞之权威,可谓声势威震,气派非凡。那种仪仗威势虽有过分之处,造成“台使之害”,但它对于强化监察制度,提高监察官员的威严,达到震肃百僚的目的,还是具有一定的客观作用的。其次,打破了御史中丞不纠三公的限制。汉习“有司不宜省察公辅”。晋初仍规定不得纠尚书。但这禁区至晋惠帝时就被打破了。当时傅咸为司隶校尉,上书提出疑问:既然“按令御史中丞督司百僚。皇太子以下,其在行马内,有违法宪者皆弹纠之。”然而“得纠皇太子而不得纠尚书,臣之暗塞,既所未譬”。最后公开认为,“皇子在行马内而得纠之,尚书在行马内而不得纠,无有此理。”再次,允许“风闻弹人”。“风闻弹人”也谓“风闻奏事”,即据传闻,无须获真凭实据就可立案弹奏,且不重证词和自讼。这显然也加大了御史的威权,为监察机关的正常活动提供了必要的法律保护。梁武帝时曾授权御史可以风闻奏事。北齐沈约任御史中丞,奏弹王源,在奏章中就用了“风闻东海王源……”的文字。风闻奏事势必产生捕风捉影,中伤污蔑的弊端。但是封建统治者允许风闻奏事,是为了使监察机关放开手脚,大胆地广泛行使弹劾权,也是为了保护诉主的权益不受侵犯。因此,这一制度被唐、宋统治者所沿用。最后,变革侍御史组织规模和性能。秦汉时侍御史分五曹办公。《晋书·职官志》云:“一曰令曹,掌律令;二曰印曹,掌刻印;三曰供曹,掌斋祠;四曰尉马曹,掌厩马;五曰乘曹,掌护驾。”这五曹大部分属于宫廷侍从性质。到两晋,侍御史已扩至十三曹。《晋书·职官志》云有“吏曹、课第曹、直事曹、印曹、中都督曹、外都督曹、媒曹、符节曹、水曹、中垒曹、营军曹、法曹、算曹。”曹类别的激增,一方面表明御史台机构的扩大,御史职权的拓展;另一方面反映了御史深入部门监督的趋势,监察的触角伸向财政、人事、军事、司法等各个中央统治权三、以分道出巡推进“宽宥”制度秦汉时期,我国地方监察先后实行监御史、丞相史、刺史等制度。西汉武帝时建立刺史制,标志着我国古代地方监察制度的形成。但是,东汉后州的性质发生变化,由监察区变为一级行政区,刺史也由监察官变为地方行政长官州牧。由此中央对地方的监察发生了断裂,地方一度处于失监状态。如何弥补东汉以来中央对地方监察的断裂层呢?魏晋南北朝统治者采取了遣使出巡的方式,并努力把这种方式制度化。泰始四年,晋武帝特地诏令:“郡国守相,三载一巡行属县,……录囚徒,理冤枉,详察政刑得失,知百姓所患苦……。若长吏在官公廉,虑不及私,正色直节,不饰名誉者,及身行贪秽,谄黩求容,公节不立,而私门日富者,并谨察之。扬清激浊,举善弹违,此朕所以垂拱总纲,责成于良二千石也。”至南朝,遣使出巡成为制度。宋武帝永初元年、文帝永嘉三年,孝武帝元嘉三十年,明帝泰始元年,后废帝泰豫元年,都曾“遣大使巡行四方”。齐、梁、陈基本亦如之。大使出使前,皇帝明确下诏:“旌贤举善,问所疾苦。其有狱讼亏滥,政刑乖愆,伤化扰治,未允民听者,皆具以事闻。”遣使出巡更是北魏中央监察地方的主要方式。据《魏书》记载,从道武帝天兴元年至孝文帝太和十四年,中央先后派遣出巡的使者有十五次。孝文帝改革后,遣使实行分道出巡。太和八年分东西道大使,正始三年又增畿内大使。这种分道出巡是我国古代地方监察系统的重要发展,为唐代建立分道巡行制度开了历史先河。它在按察不法官吏、打击贪污腐败、整顿地方吏治方面发挥了一定的作用。如《魏书·安同传》:永兴三年,安同“与肥如侯贺护持节循察并、定二州及诸山居杂胡、丁零。宣诏抚慰,问其疾苦,纠举守宰不法,同至并州,表曰:‘窃见并州所部守宰,多不奉法,又刺吏擅用御府综观魏晋南北朝监察制度的变革,可以看到它比秦汉在强度、深度和广度三方面均显出了优越性。秦汉时期,作为监察体制主体的御史台尚留有政府部门的尾巴,地位不尽超然,体制多元化,行事颇有框框,活动偏于朝中,机能属于收缩类型。魏晋南北朝监察制度以彻底脱离行政系统的姿态增强了监察的法威,监察权集中于御史台,使监察制度严密化,以伸入部门监督的措施深化了监察的效能,以拓宽职掌的途径扩展了监察的范围,使超然与深入结合,具有了更大的独立性、法制性,也就带有了更多的进取功能。监察在整个国家组织中的地位提高了。但在实际政治生活中,魏晋南北朝的监察制度却没有达到预期的程度和效果。这种反差现象的出现,究其原因,最根本的是当时最高统治者实行“宽宥”政策,优容世族。在专制制度下的最高监察权归于皇帝,监察官虽有权对违法官吏贵族提出弹劾,但弹劾必须请皇帝批准,无论监察官何等刚正,无论弹劾多么有理,只要皇帝不予批准就毫无作用。魏晋南北朝时期,多数国家政权是依靠门阀世族势力的支持建立起来的。由此决定那些最高统治者一方面不得不对世家大族实行必要的让步,以换取他们的拥戴和支持;另一方面,又不得不加强对他们的控制,防止潜越行为的出现和其它威胁皇权的事件发生,这就使得这时期的监察制度同时存在着皇帝对世族优容,不敢支持正义,打击邪恶势力。这种情况几乎历朝都有。孙权时,担任校事(监察官)的吕壹,始备受宠信,权力极大,因而遭到世家大族的强烈反对,以至发展到太常潘睿“大请百僚”,决定在朝会之际亲手杀死吕壹。矛盾已发展到你死我活、无法调和的程度。在世家大族如此强烈的反对下,孙权不得不作出让步,杀死吕壹,取消校事一职,并“引咎责躬”,才使矛盾得到缓和。校事的取消,结果是“贪污在位”,吏治败坏。孙权死后,“民力困穷”,政局动荡不安,最后无法避免覆灭的命运。与孙吴政权一样,在刘蜀政权中,刘备在位及诸葛亮主持朝政期间,都不得不对世族势力采取宽容政策以换取他们的支持。即便是以持法严明著称的诸葛亮,对世族违法行为也不敢随意惩治。如益州部郡从事房曾以监察官身份“行部”,闻西晋和东晋时期,世族大族的势力发展到极盛阶段。本来就依靠世家大族的力量最后取代曹氏政权的西晋王朝的最高统治者司马氏,更不得不对世族作出让步。太康三年,外戚、中护军加散骑常侍羊琇“恃宠骄侈,数犯法”,司隶校尉刘毅劾奏其“罪当死”。而晋武帝却不愿处罚羊琇,派齐王司马攸“私和请琇于毅”,替羊琇说情。后来虽在刘毅及其都官从事程卫的坚持下,不得