行政吸引式乡政村治的困境与出路

行政吸引式乡政村治的困境与出路

一、村民自治的困境:行政吸纳政治自20世纪90年代以来，自治村民自治逐渐成为学术研究的热点，取得了许多有影响力的学术成果。梳理近20年有关村民自治研究的学术文献,我们可以发现两种不同的学术旨趣。自1990年以后,由于政治体制改革的停滞不前,村民自治制度受到学术界的追捧,被看作是中国民主政治发展的新的突破点村民自治为什么会失灵呢?国家政权建设理论因其所具有的国家权力下沉和基层社区权威的国家化这两个方面的内涵而成为主流的阐释框架。在这一阐释框架中,村民自治作为一种国家政权建设的形式,成为国家治理乡村社会的一种重要工具。因此,村民委员会并不是纯粹的自治组织,而是具有“准政权”的性质本文尝试从政治与行政的关系入手,具体运用“行政吸纳政治”这一理论分析工具来探讨村民自治的困境。自1887年美国著名政治家、行政学家威尔逊在其著名的《行政学研究》一文中提出政治与行政的两分法以来,政治与行政的关系成为学术研究最为基础的范畴和分析工具。著名的人类学和社会学家金耀基先生在分析香港的政治结构时,提出了“行政吸纳政治”的理论模型。根据这一理论模型,“行政”是指港英当局的政府管理体制,“政治”就是大众(尤其是精英)的民主参与。在金耀基先生看来,“行政吸纳政治”实际上是港英时期香港所特有的一种政治安排。在这种制度安排中,港英当局把香港社会的民主参与要求通过开放行政管理体制的方式吸纳掉。因此,香港政治的奥秘在于“精英吸纳”以及通过这种吸纳消除精英阶层的政治民主化诉求二、乡镇自治是美国“乡绅”自治的基础村庄是一种自然形成的社团形式,它是在家庭的基础上扩大而成的。亚里士多德指出:村坊是“为了适应更广大的生活需要而由若干家庭联合组成的初级形式”社会政治是国家政治的根基。在《论美国的民主》一书中,托克维尔从社会政治的路径探讨了美国式民主的政治大厦。在他看来,“政治生活始于乡镇”,乡镇自治正是美国政治的根基。“新英格兰的居民依恋他们的乡镇,因为乡镇是强大的和独立的;他们关心自己的乡镇,因为他们参加乡镇的管理;他们热爱自己的乡镇,因为他们不能不珍惜自己的命运。他们把自己的抱负和未来都投到乡镇上了,并使乡镇发生的每一件事情与自己联系起来。他们在力所能及的有限范围内,试着去管理社会,使自己习惯于自由赖以实现的组织形式,而没有这种组织形式,自由只有靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的好处,产生了遵守秩序的志趣,理解了权力和谐的优点,并对他们的义务的性质和权利范围终于形成明确的和切合实际的概念”自古以来,中国的乡村社会就是一个相对独立的社会系统,存在于帝国行政体系之外,实行乡绅自治。围绕乡村社会中的公共权力而展开的村庄政治由来已久。传统乡村生活中的许多活动———诸如祭祖、续谱、游行和纪念仪式等等,往往具有与现代政治类似的宣传、动员、组织、巩固权力和团体内聚等象征意义1.村庄政治的产生过程一般说来,村庄公共权力的产生主要有两种方式,一种是行政方式,另一种是政治方式。行政方式就是通过国家政权下沉,在乡村建立起权威性的行政权力机构,实施对乡村社会的管理。如人民公社时期的大队与生产队,就是国家政权下乡建立起来的村庄行政权力结构。这种村庄权力来源于上级权力机关的授予,代表上级权力机关管理村庄公共事务。政治方式则是指由村民通过民主选举的自下而上的方式产生村庄公共权力,建立村庄公共权力机构,其本质特征是民主。村民自治落实了我国宪法中一切权力属于人民的原则。人民主权是近代以来确立的基本政治原则,它强调一切公共权力来源于作为被统治者的人民,其重要的制度显示就是人民选举公职人员。因此,在村庄中,村民们通过选举的方式产生村庄公共权力的村庄选举,本身就是一个发生在村庄中的政治事件。1998年11月4日,第九届全国人大常委会第五次会议修订通过了新的《村民委员会组织法》,对村民自治的民主内涵进行了进一步完善,在民主选举的基础上,实现民主决策、民主管理和民主监督,使村民自治成为当代中国基层民主政治的一项基本制度安排。2.自我管理组织根据《村民委员会组织法》的规定,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。“所谓自治,就是自己的事自己去治”3.村庄政治的“生活即政治”村民委员会的主要任务就是负责管理本村公共事务,兴办公益事业,调解民间纠纷,协助维护公共秩序和社会治安,以及代表本村村民向政府提出意见、建议和要求,维护村民的合法权益。村民自治中的民主必须服务于村庄治理目标。特别是在市场经济条件下,村庄政治不能仅限于民主选举,尽管民主选举是村庄政治中的一件大事,但如果民主选举产生的村民委员会不能服务于村民经济社会发展的需要,这种民主又有什么用呢?事实上,在村庄政治场域中,如何使自己的生活日渐改善,如何能挣到更多的钱这些俗事,才是村民心目中最大的政治。在这种“生活即政治”的逻辑支配下,村民对于诸如“民主”、“选举”这些现代性构成可能是重视的,但也很可能是隔膜的。即使是重视,也更可能是基于宗族与经济利益的现实考虑,而非某种抽象的权利理念使然三、吸纳的表现:“控制”与“同化”在“乡政村治”的乡村基本制度安排下,以乡镇政府为代表的行政体系对以村民自治为内容的村庄政治的吸纳,主要表现为“控制”与“同化”。“控制”就是各级地方政府不受所谓村民自治制度的束缚,采取了多种多样的措施来控制村政,包括对村干部的控制和对村级财政的控制两方面。“同化”就是改变村民委员会的群众自治组织性质,把村民委员会变成自己的下属组织,实现村民委员会的行政化。1.在基层社会治理机制下,由乡镇组织实施选举和换届选举控制主要表现为对村干部的人事控制和对村级财政的控制两个方面。对村干部的人事控制,包括不按时组织和指导村委会换届选举,随意任免、撤换、停止、诫免村委会成员职务。村民委员会的选举和换届选举一般由乡镇政府来组织实施,在换届选举中,乡镇政府往往通过操纵选举,让自已中意的候选人当选。对于那些自己不中意的当选的村委会成员,则通过行政手段加以撤免。如湖北省潜江市自1999年9月28日到2002年5月1日,全市329位经选举产生的村委会主任中,有187位被乡镇组织及个人撤换(含免职、停职、降职、精简、改任他职等),占总数的57%。除此之外,还有432位村委会成员被撤换。接替他们职位的人均非村民选举产生。其中重要原因就是村委会干部“不听话”2.以基层政府机关的方式来指导管理村民委员会同化包括村干部的准公务员化管理和对村委会的准行政化管理两个方面。一是对村干部进行准公务员化管理。不少地方政府从财政中拿出一部分村干部补贴款。如广西壮族自治区给村干的补贴平均为每月1000元左右,南宁市按村的大小一般则为1600-2000元左右。二是对村民委员会的同化。乡镇政府把村委会在事实上变成自己的下属组织,导致村委会的准行政化、官僚化。乡镇政府是面对广大农村最基层的国家行政组织,常常面临数不胜数的行政任务,单就常规工作而言,除了传统的计划工作外,还有农业生产、森林防火、山林纠纷、抗旱抗灾等等。这些工作的完成离不开村民委员会的协作。尽管公社体制废除后的村民委员会从法理上属于村民自治组织,与乡镇政权的关系属于指导与被指导的关系,而不是命令-服从关系。但从国家行政管理的角度,作为行政村,仍然有义务服从上级组织的指示,协助上级完成政府任务。因此,乡镇政府为了完成行政任务和实施日常管理,都有很大的动力去吸纳村政,把村干部作为自己的下属干部,把村民委员会变成行政系统不可或缺的组成部分。3.村民自治在村庄政治中的体现及存在的问题塌陷对应的英文词是eclipse,原意是指日食,在这里引申为整体中的某个部分的崩溃现象。村庄政治塌陷主要表现在以下几个方面:(1)权利的塌陷。村庄政治是一种权利政治,村民的公民权构成村庄政治的基石。村民委员会的权力来源于村民的公民权,村民通过行使公民权,通过选举的方式,让予一部分权力,交由村民委员会。村民委员会行使的只是代理权,村民委员会是代表村民行使自治权的一种农民组织形式。因此,村民委员会的权利应当是有限的,应遵循权利保留原则,即凡是涉及村民基本权利的事项,必须由村民大会来决定,村民委员会不能决定涉及村民基本权利,更不能代替村民处分重大事项的权利。但是,由于村民委员会的准行政化,村民在村民自治制度的实施过程中实际上总处于一种极其被动的边缘化地位。村民们在选举过程以外很难参与到村庄的具体管理及决策中来(2)民主的塌陷。村庄政治是一种民主政治,这种发生在村庄范围内的田间地头的民主政治又被称为草根民主。草根民主的内涵主要表现在民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面。从实践上看,民主选举经过了十多年的发展和完善,已成为草根民主最为耀眼的事件。农民在村委会选举中还出现了许多制度创造,如发源于吉林省梨树县的“海选”、竞选演说、秘密划票间、“函投”、具有代议制性质的村民代表会议、村务公开等等。但是,民主决策、民主管理和民主监督却在实践中落实不好,不如民主选举普遍落到实处。即便就民主选举来看,由于原子化的村民缺乏集体行动的能力,再加上村委会作为正式的村庄权力安排得到了来自代表国家权力的乡镇政府的支持,使得村民对当选村干部的缺乏约束能力,导致有些村干部以权谋私、吃喝盛行、生活腐化、作风专横。(3)自治的塌陷。村庄政治是一种自治型政治。所谓自治,就是自己的事自己去办,多指社会单位的自我治理,尤其是建制化的、非官方参与的社会治理,其成员身份不是官方委派的官职。自治本身是民主政治的重要内容。与自治相对的是官治,是由官方实施的治理形式,其成员身份是官职体系中的一个正式职位四、强化村庄政治,把握村民自治的价值取向在当代中国这样一个高度行政化的社会,村民自治不仅是一个异数,相对于行政体系的等级、自上而下的授权、科层化而言,自治体系则体现了一种自由、平等、权利、契约的精神。只有从政治的角度来看待村民自治,才能真正把握村民自治的价值与意义。村庄政治是整个国家政治的基石。村庄政治的塌陷不仅仅影响村庄,从某种意义上影响到整个国家的政治发展。1.村庄政治的主体中共十七大报告明确指出:“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,扩大基层群众自治范围。”村庄政治以村庄为范围,以村民为主体,意味着在村庄范围内的村民、由村民自发组织的各种农民组织都应该是村庄政治的主体。因此,村民自治并不局限于村民委员会,还应该包括农村党组织和农民经济合作组织以及合法的农村民间组织。首先是农村党组织需要将自己纳入到村民自治的框架下获得和证明自己的先进性,并发挥其政治整合作用2.社区及社区功能。在社会生活中,社区只是一个社根据世界卫生组织的界定,社区(community)“是指一固定的地理区域范围内的社会团体,其成员有着共同的兴趣,彼此认识且互相来往,行使社会功能,创造社会规范,形成特有的价值体系和社会福利事业。每个成员均经由家庭、近邻、社区而融入更大的社区”。社区的形成具有四个方面的要素:一是因人聚集与互动,满足彼此需求的一定的人口;二是一定的地方或地理疆界;三是社区内居民由于生活所需彼此产生互动,特别是互赖与竞争关系;四是社区认同:社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通,并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系统,居民产生明确“归属感”及“社区情结”。因此,社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体。面对行政村范围过大,且不可避免地有行政化倾向的困境,需要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区,进行社区重建3.村民自治的产生机制村庄政治离不开权力,更离不开权利。村庄公共权力来源于村民的公民权,村民通过行使公民权,通过选举的方式,让予一部分权力,交由村民委员会,管理村庄公共事务。可见,村民的公民权是村庄政治的逻辑起点。但是在实践中,村民在制度的实施过程中实际上总是处于一种极其被动的边缘化地位。村民除了选举过程以外很难参与到村庄的具体管理及决策中来,更谈