论我国身份证件使用制度的完善

论我国身份证件使用制度的完善

一、法律规范体系不完善近年来，基于户籍和身份信息的“大数据应用”已成为公共安全机构打击非法犯罪活动、维护社会秩序的重要手段。有效地提高了公共安全机构在公共安全管理和刑事调查等领域的工作效率。然而,由于法律概念的不确定以及法律规范体系本身的漏洞,我国现有法律规范体系对于公民在“住宿”“出行”活动中使用身份证件的规定不够明确,致使全国各地的具体操作规则存在差异性,加之旅馆、交通等行业主管部门未能充分落实基础信息的采集工作,导致部分行为人躲避管控、规避打击的现象不断出现,手段也多种多样。这一状况不仅变相架空了实名登记制度,而且难以与当前的治安与反恐任务要求相适应。因此,为了弥补身份证件使用的制度漏洞,真正发挥实名登记制度的实际效果,实现社会治安的有效防控,围绕“住宿”“出行”活动中身份证件使用制度的专门研究亟待展开。二、权利行使的地域差异目前,“住宿”“出行”活动中身份证件使用的现有法律规定不够清晰,具体操作规则存在地域差异。就私权利的行使而言,这可能会给当事人的工作、生活带来诸多不便;而就公权力的运作而言,身份证件使用法律制度的漏洞将导致实名登记的制度要求在实践中难以真正实现,极大制约了公安机关对重点人员的管控效率。(一)在“旅行”活动中使用居民身份证证明身份根据《居民身份证法》第13条“公民从事有关活动,需要证明身份的,有权使用居民身份证证明身份,有关单位及其工作人员不得拒绝”的规定,在“住宿”“出行”活动中使用居民身份证证明身份,当然属于公民从事有关活动时享有的证明身份的权利。但根据“法无授权不可为”的行政法治精神,并不能以此反推出在住宿、出行活动中使用居民身份证证明身份是公民的义务。正如,在《居民身份证法》第14条、第15条所规定的公民应当出示身份证的6种具体情形中(二)各地公安机关对“旅行”和“出行”的相关规定不统一,缺乏可操作性1992年公安部会同民政部、司法部等十部门以规范性文件的形式下发了《关于进一步加强居民身份证使用、核查工作的通知》(以下简称《通知》),明确了必须核查公民本人居民身份证的22种具体情形,其中包括了“搭乘民航飞机”和“投宿旅店”。但后来陆续出台或修订的《居民身份证法》《旅馆业治安管理办法》《民用航空安全保卫条例》《铁路安全管理条例》等有关“住宿”“出行”活动的专门行政法规实质上否定了《通知》的大部分内容。在“住宿”“出行”活动中,自然也不能按照《通知》的要求,将居民身份证作为必须核查的证件。因此,各地公安机关针对公民在“住宿”“出行”活动中使用身份证件而出台的一系列具体操作规则不统一,可用于住宿登记的有效证件存在差异性。另外,实践中可用于购买飞机票、火车票的有效证件范围也较为宽泛。详见表1、表2的梳理:(三)类证件,尤其是相关人员不难看出,在“住宿”“出行”活动中,扩大可以使用的身份证件范围能够方便公民的生产生活。但是,这同样容易架空我国在“住宿”“出行”领域延伸出的实名登记制度,难以满足行政(治安)管理的要求。一方面,从旅馆、机场、火车站工作人员的角度来看,各类证件样式不一,特别是对一些相对少见的证件,难以辨别其真伪,使得实名登记的首道关口形同虚设。另一方面,从有意躲避监管的重点人员角度来看,像“学生证”“军官证”等证件,防伪技术差、极容易伪造,为其躲避监管提供了可乘之机。更为紧迫的是,当前受国际恐怖主义新一轮活跃期的影响,我国所面临的治安及反恐形势出现了新的变化。以“10·28”北京天安门暴恐事件、“3·1”昆明火车站暴恐事件、“5·6”广州火车站暴恐事件为拐点,暴恐活动呈现出由边疆敏感地区蔓延到大中城市的趋势,出入境港口、车站机场等人员聚集场所、旅馆住宿业的风险防范形势日益严峻。在这种社会治安防范的大背景下,虽然“出行”和“住宿”等活动能够为私权领域的活动所涵括,但为实现维护公共安全与社会稳定的政府行政管理目的,采取有效措施切实保障实名登记制度落到实处,已经刻不容缓。三、理论框架与制度完善路径身份证件使用法律制度的完善需要首先形成理论框架,即澄清制度的功能定位、基本原则、实施条件以及制度内部的权利冲突等问题,在此基础上方能铺设具体完善路径。(一)身份证件的功能欲完善身份证件使用法律制度,核心在于澄清该制度的功能定位。在此基础上,明确身份证件使用的基本原则。“身份证件”,顾名思义是能够证明公民身份的证件。据考证,我国人口登记制度肇始于商朝,即所谓的“登人”或“登众”。两汉时期,在秦朝什伍制度的基础上,出现了著名的“编户齐名”制度。时至宋代,政府开始推行“丁帐”、“形势版簿”等户帖登记和管理办法。明清时期,政府进一步在全国范围内推行“户帖”制和“黄册”法。到了民国时期,政府制定并推行了《户籍法》。综合当前我国的相关法律规定,身份证件大致可以划分三类从上述身份证件的种类来看,相较于我国历史上的身份证件制度,当前的身份证件在种类上有了进一步细分,特别是在特定领域设计了大量具有特殊用途的身份证件。那么,在具体的社会生活中,如何使用这些证件,政府部门能否对证件使用规则作出硬性规定,应当基于身份证件的不同功能来分析。一方面,对“私权领域”的民事活动,身份证件主要是为了实现信用载体的功能。在该领域应当尊重民事活动当事人的意思自治,允许当事人协商身份证件的使用规则,公权力不宜过多介入。另一方面,对属于“公权领域”的政府管理活动,在《居民身份证法》确立了居民身份证在各类身份证件中权威地位的前提下具体到公民的“住宿”“出行”活动领域,该类活动从表面上看系属于私权领域的民事活动,但是《旅馆业治安管理办法》《民用航空安全保卫条例》《铁路安全管理条例》中规定的“实名登记”,实质上是公权力介入下为实现社会管理目标的具体制度措施。因此,在该类活动中可以构建一套“以使用居民身份证为原则,以使用其他证件为例外”的身份证件使用制度,明确公民一般应当使用居民身份证证明身份,并排除用于专门领域的专门证件的普遍使用,这也符合长期以来“公权领域”身份证件法律制度的特殊功能定位。(二)居民身份证的作用我国自20世纪80年代起就开始推行居民身份证制度。2004年1月1日,《中华人民共和国身份证法》正式实施,使得居民身份证的制作、发放和使用的规则上升到了法律层面。居民身份证因而也成为以政府权威性为背书的专用于证明个人身份的证件。居民身份证也具有了其他证件不具备的法律性质,包括:申领的强制性、制作的法定性、使用的权利性、查验的权力性、个人信息保护的责任性等。一是居民身份证覆盖面广。按照《居民身份证法》的规定,办理身份证是16周岁以上我国公民的法定义务,并且不满16周岁的公民亦可以按需申领居民身份证。十多年来,全国发放的第二代居民身份证已超过14亿张,二是居民身份证记载的区分身份的信息较为全面。居民身份证记载了姓名、年龄、住址、民族等相关信息,并且随着《居民身份证法》修正案的实施,指纹采集工作也已经全面铺开,这是其他专用证件所不可比拟的。三是科技发展带来应用的契机。随着生物识别、互联网、大数据等相关技术的发展,居民身份证的防伪性能大幅提升,居民身份证的功能也更具扩展性,可以实现与相关数据库的对接。上述优势可以有效破解相关行业从业人员对证件真伪辨别能力不足的问题,可以有效堵塞不法人员易于伪造证件的制度漏洞,切实提高“住宿”“出行”活动中实名登记制度的可行性、操作性,确保制度的有效落地。(三)身份证件使用法律制度的完善在居民身份证印制及使用过程中,绝对不能忽视个人信息保护乃至公民隐私权保护等问题。事实上,当前公民个人信息在生产生活的不同领域中遭致泄露已经成为一个公共问题,身份证件使用法律制度中涉及的个人信息保护问题同样得到了法学界的特别关注。譬如,在2011年修订《居民身份证法》的过程中,针对新增设的采集指纹生物信息的条款,曾一度引起了学界的热议和不少学者的担忧。现代社会尊重个人人格权利的保护,隐私权是其中重要的组成部分。然而,在“住宿”“出行”活动中要求公民使用居民身份证证明身份,与国家对个人信息乃至隐私权的保护并不冲突。政府出于社会管理的目的,势必需要对个人信息在合理的程度上予以掌握。其界限在于政府对于个人信息的掌控是否出于正当的目的,以及程度上是否属于合理的范围。居民身份证件表面仅记录了用以区分身份的姓名、年龄、性别、民族和住址等有限的个人信息,不应认为其不当收集了过多的个人信息。此外,在旅店住宿,机票、火车票购买中验证身份信息,并非为了追踪普通民众的行踪,而是适应社会安全风险防范的迫切需要。与此同时,应注意区分收集信息与使用信息的区别。允许政府收集一定的个人信息,不意味着允许政府任意滥用其取得的个人信息。在信息保护方面,《居民身份证法》第19条也规定了,相关单位的工作人员泄露居民身份证记载的公民个人信息,应依法予以处罚。当然,我国现有关于个人信息保护的法律规定较为单薄,围绕个人信息保护的相关立法工作仍需快马加鞭。令人欣喜的是,2017年3月15日由全国人民代表大会通过的《民法总则》第111条已经将个人信息保护上升至法定权利层面,明确了个人信息的所有权归属公民个人,一旦发生个人信息泄露的情况,受害人可以通过侵权主张向违法者寻求赔偿。另外据悉,个人信息保护的专门立法也正在酝酿之中。综合来看,政府部门欲实现社会管理和风险防控的整体目标,在“住宿”“出行”活动中要求公民使用居民身份证证明身份,只要确保其个人信息不被泄露,便具有正当性。随着大数据、生物信息技术的完善,居民身份证未来的应用,将更多地利用其中的不可复制信息。例如,其中采集的指纹信息是数字化的指纹特征点,并不能还原成指纹图像,总之,身份证件使用法律制度在“住宿”“出行”活动领域的良好实施,需要立足于当前社会现状,加快相关立法进程,弥补法律制度的既有漏洞,建立统一、明确的身份识别模式,探索构建“以使用居民身份证为原则,以使用其他证件为例外”的身份证件使用制度。从制度流变上看,这符合身份证件制度及居民身份证制度的功能定位;从技术发展上看,也具有较强的操作性和可行性;从私权保护上看,与个人信息乃至隐私权的保护并不冲突。四、身份证件使用法律制度的理论框架前述提及,我国《旅馆业治安管理办法》《民用航空安全保卫条例》《铁路安全管理条例》等有关“住宿”“出行”活动的专门行政法规中有关公民在住宿、购买机票、购买火车票时应当凭有效身份证件进行实名登记的规定实质上可以理解为国家、政府在法律层面对公民提出的实名登记的制度要求。然而,身份证件使用法律制度在“有效身份证件及其类型”上的含混所产生的制度漏洞导致实名登记在实践中难以得到有效实施,无法满足行政(治安)管理的要求。基于上述问题,在身份证件使用法律制度的理论框架之下,应当着力于解决制度运作过程中暴露的实际问题,即“住宿”“出行”等活动领域中实名登记的问题。在全面依法治国的背景下,落实相关领域的“实名登记”制度,应当从实践和制度层面分别着手。在国家法律、法规修改完善之前,可以通过机制上的创新,在实践层面先行填补制度上的漏洞。(一)规范“满足管理需要”的办理方式,提升人民群众的认同在当前的制度框架中,在我国公民住宿登记、购买飞机票、购买火车票等活动中,应当兼顾三个原则,即“符合法律规定”“满足管理需要”“兼顾便民利民”,进而分别确定身份证件使用的具体规则。就“符合法律规定”而言,法律、行政法规并未明确要求公民必须使用身份证进行住宿登记、购买飞机票、购买火车票。因此,各地对身份证件范围的认定具有一定的自主权,但在未来应当进一步限缩这一权力,并通过修缮制度漏洞最终予以统一。就“满足管理需要”而言,为了充分应对当前的治安与反恐形势,应当避免出现违法犯罪人员利用非居民身份证的其他证件躲避管控、规避打击的管控漏洞。鉴于近年来陆续出现在逃人员通过若干“有效身份证件”入住宾馆、乘坐飞机、搭乘火车的现象,有必要限缩居民身份证以外其他证件的使用范围。在“符合法律规定”“满足管理需要”的前提下,应当尽可能做到便民利民,最大程度提升人民群众的认同感,实现制度本身的可接受性。具体而言可采取以下措施:一是居民身份证是国家法定的证明公民身份的证件,原则上应利用居民身份证进行住宿登记、购买飞机票、购买火车票。二是对于没有居民身份证的华侨,可允许使用护照进行住宿登记、购买飞机票、购买火车票。对不具有华侨身份的中国公民,不得使用护照进行住宿登记、购买飞机票(出境的除外)、购买火车票(出境的除外)。三是“港澳通行证”“大陆居民往来台湾通行证”仅可按照证件记载的内容,购买相对应的火车票或飞机票。四是对没有居民身份证的军人使用“军官证”的,应当要求其同时提供团级以上部队出具的“未办理居民身份证”的证明。五是对能够通过技术手段予以监管的其他证件(例如:社保卡、驾驶证等),在完善相关技术措施的前提下可列入“有效证件”之中,以方便群众生产生活。六是对于其他证件(例如:我国使领馆签发的护照),不得用作住宿登记、购买飞机票、购买火车票的身份证明。(二)进一步规范护照使用,为居民身份证拓展发挥现行宣传鉴于《居民身份证法》的规定,公民需要用居民身份证证明身份的情形,应当由法律、行政法规规定。为此,需要在国家层面制定相关的法律法规,明确在入住宾馆、乘坐飞机、搭乘火车时应当出示居民身份证来证明身份。具体完善建议如下:一是在《居民身份证法》中进一步扩大居民身份证的发放范围和使用范围。一方面,对于定居国外的中国公民(华侨),可以予以发放“公民身份证”,以解决护照使用中的相关问题。二是进一步规范居民身份证信息使用过程中的保密举措,包括技术手段的升级以及法律制度的完善。在技术层面,应充分利用生物信息验证的优势,减少使用姓名、住址等直观的具体信息。在法律层面,2011年修订的