农村集体产权制度改革的物权法底

农村集体产权制度改革的物权法底

中共中央、国务院提出的《关于充分利用农村集体产权改革的意见》（以下简称《意见》）的一般要求之一是“坚持法律政策的基础”，其中“法律基础”最重要的是“法律依据”。《物权法》是我国法律体系中有关公私产权的“基本法律”,其“底线意义”毋庸置疑。在农村集体产权制度改革中,不论是基本范畴的厘定还是具体制度的设计,都应以《物权法》为底本和局囿。鉴此,就很有必要对近几年来相关政策文件中的一些表述做一检视,以便在正本清源的基础上保证政策向法律对接的有效性,从而减小改革成果向法律转化的阻力。一、产权与债权的含义严格说来,在我国法上,“产权”是一个不太正式的法律用语。既然相关的政策文件使用了“农村集体产权”一语,那就有必要在法律层面上厘清“产权”的法律含义。唯其如此,才能确定“农村集体产权”的具体所指和权利范围。“知识产权”和“工业产权”已经成为专有术语,这两个术语中的“产权”组分不具有独立意义,在此不予讨论。而统观我国大量的政策法律文件,“产权”一语主要使用于“房屋产权”在我国经济学界和法学界,就何为“产权”,迄无定见。有观点认为,产权即财产的所有权,一般指不动产所有权。我国某些规范性文件对产权也做了定义式规定,但其定义的内涵与外延并不一致。如根据国家国有资产管理局《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(国资法规发[1993]68号发布)第2条第2款的规定,产权“系指财产所有权以及与财产所有权有关的经营权、使用权等财产权”,但其同时明确做了排除性规定,即产权“不包括债权”。再如,国务院国有资产监督管理委员会、财政部《企业国有产权转让管理暂行办法》(2003年第3号令发布,已失效)第2条第3款规定:“本办法所称企业国有产权,是指国家对企业以各种形式投入形成的权益、国有及国有控股企业各种投资所形成的应享有的权益,以及依法认定为国家所有的其他权益。”依该规定,债权显然又属于产权。中文的“产权”与“财产权”都译自英文“propertyrights”,在此意义上,笔者认为,“产权”乃“财产权”之简称,只不过经济学界习用“产权”译法,法学界习用“财产权”译法而已,二者本质上并无区别。制度经济学(产权经济学)上使用的“产权”一词本就移用于英美法上的“财产权”一词,因而对“产权”的界定,笔者赞同“产权”即英美法上之“财产权”的观点。《意见》明确指出:“农村集体资产包括农民集体所有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产,用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产。这三类资产是农村集体经济组织成员的主要财产,是农业农村发展的重要物质基础。”据此表述,“农村集体产权”就是指“农村集体资产产权”,包括资源性资产产权、经营性资产产权和非经营性资产产权三类。我国《物权法》第58条对这三类资产产权的“所有权”做了如下规定:“集体所有的不动产和动产包括:《物权法》第5条规定:“物权的种类和内容,由法律规定。”这是我国法对“物权法定原则”的明确规定。据此,笔者认为,在农村集体产权制度改革中,凡是涉及农村集体物权的,就应当遵循物权法上有关物权种类和内容的相关规定,在《物权法》和作为《物权法》之特别法没有明文规定的情况下,若溢出法定的物权种类和物权的法定内容进行改革的制度设计,改革的正当性就有疑问了。二、集体经济组织的主体属性《物权法》第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定:……”第60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;“集体”与“集体经济组织”是我国物权法构造的两类不同主体,其主体属性至少具有以下五个方面的差别:其一,“集体”是一个具有意识形态属性的概念,在坚持“集体所有制”不动摇的前提下,其具有不可替代性。国家所有与集体所有是我国公有制的两驾马车。《宪法》第6条规定:“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制。”既然“公有制”是社会主义制度在经济领域的最高意识形态,那么我们就必须坚持国家所有和集体所有不动摇。因而在所有制意义上,“集体”是一个与“国家”(“全民”)其二,“集体经济组织”是集体所有制实现的主体形式,集体经济组织具有法人资格,是农村经济活动的主体。推进农村集体产权制度改革的目的之一,就是要探索农村集体所有制的有效实现形式,而“集体经济组织”就是集体所有制有效实现的主体形式。《宪法》第17条规定:“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权。”故集体经济组织是农民集体从事经济活动的主要主体形式,是我国广大农村市场的重要经济主体。《民法总则》第99条规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。”故农村集体经济组织的主体属性是“法人”,具有独立的民事主体地位,相对于抽象的“集体”而言,其拥有具象意义上的法律人格。其三,“集体”是农村集体资产所有权的归属主体,“集体经济组织”只是农村集体资产所有权的行权主体。这一判断是具有充分的物权法依据的。根据《物权法》第59条规定,农村集体资产产权的所有权主体是“本集体成员集体”,亦即“集体”为所有权主体。而根据《物权法》第60条规定,“集体经济组织”只是集体资产所有权的代行主体(“代表集体行使所有权”)。这就如同《物权法》第45条之规定,法律规定属于国家所有的财产,属于国家所有即全民所有,由国务院代表国家行使国有财产的所有权。据此规定,“国家”是国有财产的所有权主体,“国务院”只是国有财产的代行主体,而不能表述为国务院是国有财产的所有权主体。同其道理,上文提及的相关政策文件表述为“将集体资产的所有权确权到各级集体经济组织”,就有违《物权法》的规定,其混淆了“集体”与“集体经济组织”的不同法律属性,实属已经突破了“物权法底线”。其四,“集体”具有人合属性,“集体经济组织”具有资合属性,有“集体成员”而无“集体经济组织成员”。《宪法》表述集体所有制的用语是“劳动群众集体所有制”(《宪法》第6、8条等),这就意味着,所谓的“集体所有”是指“劳动群众集体所有”,《物权法》第59条将其表述为“集体成员集体所有”,从而在具体化宪法规定的意义上落实了“劳动群众”为“集体成员”。由此决定了,在农村集体产权制度改革中谈成员资格或者成员权的界定时,其所指应是“集体成员”而非“集体经济组织成员”。如此认识不仅具有上述的《宪法》和《物权法》依据,而且也符合“集体”与“集体经济组织”各自的主体属性。历史地看,我国现存农村集体的形成,正是由具有地缘关系的“村民”携带各自的私有财产(包括私有土地等资产)加入互助合作组织等而逐步衍生发展而来的,“人”(“成员”)在“集体”的形成中起到了根本作用。所以,“集体”具有人合属性,是一个“集体成员”的集合体。而“集体经济组织”则与之迥然有别,“集体经济组织”作为一个经济领域的经营主体,其首要属性在于经营性资产的聚集,而不在于人的集合,因而集体经济组织具有比较纯粹的资合属性。正如我们在谈论作为商事主体的“公司”时,只会谈论其“公司财产”,而不会论及其“公司成员”一样,所以也不存在“集体经济组织成员”的说法。其五,“集体”是“集体经济组织”的创生主体,“集体经济组织”是“集体”依法设立的集体资产经管主体。《意见》指出:“农村集体经济组织是集体资产管理的主体,是特殊的经济组织,可以称为经济合作社,也可以称为股份经济合作社。”据此表述,数十年来争论不休的一个问题或许可以尘埃落定了,即令人捉摸不定的、披着神秘面纱的“集体经济组织”终于露出了庐山真面目,它就是被称为“经济合作社”或者“股份经济合作社”的经济组织。综上所述,在农村集体产权制度改革中,就“集体”与“集体经济组织”二者间关系应坚持的“物权法底线”就是:“集体”不能由“集体经济组织”取代,集体资产的所有权主体是“集体”而不是“集体经济组织”,劳动群众的“成员”资格是指“集体成员”而非“集体经济组织成员”三、同时规定了“集体经济组织”的性质,但是,在其规定分《意见》中有如下两段表述:“有集体统一经营资产的村(组),特别是城中村、城郊村、经济发达村等,应建立健全农村集体经济组织,并在村党组织的领导和村民委员会的支持下,按照法律法规行使集体资产所有权。”“在基层党组织领导下,探索明晰农村集体经济组织与村民委员会的职能关系,有效承担集体经济经营管理事务和村民自治事务。有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离”。在未普遍建立健全集体经济组织的施政背景下,集体经济的经营管理事务和村民自治事务,基本上由村民委员会一力承担,集体经济组织与村民委员会的职能关系问题也不凸出。但伴随着农村集体产权制度改革的深入,当集体经济组织普遍建立健全时,这一问题就凸显出来了,上述政策文件已经未雨绸缪地提出了这一问题,业已为二者的职能关系改革指出了制度构建的方向。《物权法》共有三处提到“村民委员会”:一是第60条第1项,规定了村民委员会可以代表集体行使集体资产所有权;二是第62条,规定了村民委员会应当依法依约公布集体财产的状况;三是第63条,规定了集体成员对于村民委员会的侵权决定可以请求人民法院予以撤销。《物权法》共有六处提到“集体经济组织”,其中的三处与上述提到“村民委员会”的规定相一致,另有两处规定了集体经济组织代行村民小组集体资产所有权或者乡镇农民集体资产所有权(第60条第2、3项),还有一处是第124条第1款重复规定了《宪法》第8条第1款第1句规定,即“农村集体经济组织”实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。除最后一处规定(第124条1款)外,其他五处涉及的都是村民委员会和集体经济组织对集体资产产权的代行问题,并且二者对于相应的集体资产产权都有代行的权利(是选择性的“或者”关系)。由这些规定并不能看出它们在职能上的区分关系,二者之间似乎是一种互换性存在。当然,作此理解显然是不正确的。因为《民法总则》已经将农村集体经济组织法人和基层群众性自治组织法人(村民委员会法人和居民委员会法人)分别作了平行规定,二者同为特别法人,这就意味着二者是分别独立的法律主体,不能混同和互替。那么,在村民委员会和集体经济组织的关系问题上,物权法的底线是什么呢?笔者认为,这一底线虽然比较隐晦,但也并非不能划定。其底线就是,对于已经建立了集体经济组织的农民集体,应当由集体经济组织代行集体资产产权;对于尚未建立起集体经济组织的农民集体(包括村集体和村民小组集体),可以由村民委员会(村民小组)代行集体资产产权。在此意义上,村民委员会对集体资产产权的代行权具有“补位”性质。之所以做此理解,是有宪法依据的。《宪法》第8条第1款第1句规定:“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”这就意味着,在宪法的原初设计上,我国农村的资产经营,是交给了“农村集体经济组织”来实施的;所谓的“经营体制”,既不是“集体”的经营体制,也不是“村民委员会”的经营体制,而是指“集体经济组织”的经营体制。所以,农村集体经济组织的职能是经济性的,即“经营职能”。《宪法》第111条规定:“村民委员会是基层群众性自治组织。”由此规定可见,村民委员会的职能是自治性的,相较于“经营职能”而言,其职能就是非经济性的和非经营性的。那么,村民委员会的具体职能包括哪些呢?这从《宪法》第111条第2款的规定即可略见端晲:“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”由此规定不难看出,村民委员会的职能包括从事公共事务、公益事业、调解纠纷、维护治安、反映民情民意等,此类职能可笼统地称为“公共职能”。综上,我国宪法对集体经济组织和村民委员会已经分别做出了不同的职能定位,即二者各有分工,集体经济组织主要承担的是对集体资产产权的“经营职能”,村民委员会主要承担的是对集体非经营性事务的“公共职能”。因此,《物权法》的制度设计,实际上很好地承袭了宪法的规范意旨和思想,仅规定了村民委员会对集体经济组织在经营职能上的补位功能。由现阶段的农村集体产权改革政策来看,其指出的改革方向也是要通过建立健全农村集体经济组织,使集体经济组织和村民委员会在职能上各自回归正位,有效实现二者的职能分离,从而贯彻实现宪法的原初制度设计。在此意义上,现行的改革政策,不仅坚持了物权法底线,而且还坚持了宪法底线。中央政策已经提出:“有需要且条件许可的地方,可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离。”这就指明了改革方向,即实现“集体经济组织”的独立实体化,实现“集体经济组织”与“村民委员会”的职能分离,从而在壮大集体经济的基础上实现广大农村的良性自组织(自治)。政策表述中“有需要且条件许可的地方”的表述,只是体现了中央“稳步推进”的态度,不搞冒进和一刀切,但从改革的长远目标看,在广大农村普遍实现二者的职能分离已是大势所趋。从推进改革工作的角度讲,二者职能的成功分离,关键在于村民委员会向集体经济组织的“还权”与“让权”。对于已经建立起集体经济组织的村集体,即便集体经济组织尚未健全,村民委员会也应当向其“还权”,主动退出集体资产产权的经营管理领域,回归自身从事公共事务、公益事业的“公共职能”地位;对于新建立起集体经济组织的村集体,村民委员会则应主动“让权”,把原由其代行的集体资产经营管理职能让给集体经济组织行使。《村民委员会组织法》第8条第1款规定:“村民委员会应当尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权……”这一规定明确了村民委员会对集体经济组织的“尊重支持”职责,也明确了集体经济组织相对于村民委员会的“经济活动自主权”,其应成为今后农村集体产权制度改革的重要法律依据。当然,不论是集体经济组织还是村民委员会,从组织法的角度讲,二者都是村民会议(村民代表会议)的从属性组织体,都要服从与执行村民会议(村民代表会议)的决定和安排。根据《村民委员会组织法》的架构,村民会议是“集体成员”议事的最高权力机构四、“资权能”在企业股份中的同质性2013年十八届三中全会中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的要求,为贯彻落实该要求,2014年相关部门出台了《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》,2016年《意见》又提出了农村集体产权改革须遵循的“完善农民对集体资产股份权能”的基本原则。根据相关政策文件规定,在当前的农村集体产权制度改革中,要着力推进的是“经营性资产确权到户和股份合作制改革”,因此下文所述,非特别指出,都以集体资产中经营性资产产权的“股份权能”为准,不及于资源性资产和非经营性资产。“股份权能”是一个政策新词,在法律上有“股权”概念却无“股份权能”概念。“权能”是大陆法系民法特有的一个概念,其最初所指的是“所有权权能”,后扩及于一切民事权利,即一切权利都有权能问题。丹麦法哲学家阿尔夫·罗斯认为,权能乃是一种在法律上得到证立的,通过并依据对相关效果的宣示,从而创制法律规范(或者法律效果)的能力;就此而言,权能在本性上具有可能性、规范性、处分性、表示性。但在法律上,“股份权能”并不是一个规范用语,其准确含义应是指集体产权对“股份合作制集体经济组织”的“出资权能”。“出资权能”属于“处分权能”的范畴,而处分权能又是财产权的最核心权能,无处分权能的财产权只是一种残破的财产权。我国法已经将“财产权平等”确立为一项基本原则在股份合作制改革的背景下,我国集体所有权(集体资产所有权)的“股份权能”,与物权法规定的国家所有权和私人所有权之“所有权权能”中的“股份权能”(“出资权能”)是同质的吗?换种提问方式就是,集体经济组织的“股份”(“股权”)与一般的工商企业的“股份”(“股权”)是同质的吗?对此的回答都应当是否定的。由现行政策文件的表述来看,相对于一般工商企业的股份而言,集体经济组织股份至少具有以下七大特性:其一,集体经济组织股份取得的身份性。集体经济组织股份是由集体资产量化分割而形成的,“股民”(集体成员)对股份的取得并非基于出资行为,而是基于成员身份。有成员资格的,就可以成为股东;无成员资格的,就不能成为股东。正因如此,在集体产权制度改革中,集体成员身份的确认成为一个至为关键的问题。而一般工商企业的股份,是由投资人的出资转化而来的,股东资格并不具有身份性。股份取得的身份性,也正是集体经济组织人合性的体现;而一般工商企业股份的非身份限定性,也正是其资合性的体现。其二,集体经济组织股份份额的均等性。“份额的均等性”是指股份量化的“平均化”,即按集体成员的类型和人头数进行平均配置,如某类集体成员每人1股、某类集体成员每人0.5股等。均等性来自集体成员的平权性,包括两个方面:一是股份数量的等量化;二是股份权益的同等性。而一般工商企业的股份,数量的等量化和权益的同等性并非必须和必要,所以有大股东与小股东、优先股与劣后股等分类,这是一般工商企业股份制的常态。其三,集体经济组织股份分割的一次性。《意见》明确提出:“股权管理提倡实行不随人口增减变动而调整的方式。……提倡农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口,通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法,按章程获得集体资产份额和集体成员身份。”比照“增人不增地,减人不减地”的政策,该政策可以表述为“增人不增股,减人不减股”。这就意味着,当下正在进行的集体经济组织股份分割是一次性的,一旦量化分割完毕,就具有相当的稳定性和固定性,原则上不会进行二次分割或者频繁变动。而一般的工商企业,通过增资、减资、内外部的股权转让而实现股份变动,则属平常。其四,集体经济组织股份处置的受限性。《意见》指出:“探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序,现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围,可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。”这就意味着,集体经济组织股份的退出是具有封闭性的,此种封闭性就带来了股份处置的受限性。集体经济组织股份的处置仅限于两种方式,即“内部转让”和“本集体赎回”,不能向本集体之外的非集体成员转让。此种处置的有限性,不仅对基于法律行为的处分是如此,对非基于法律行为的处分同样如此。如为司法强制执行时,人民法院不得将集体经济组织股份对外为强制转让。而对于一般的工商企业股份而言,原则上不存在上述的处分限制。其五,集体经济组织股份的单一自益性。一般工商企业的股东,往往享有两种权利,即自益权与共益权。自益权的行权目的是为了股东自身的利益,而共益权的行权目的首先是“利他”(即有利于公司和公司全体股东),其次才兼顾“利己”(股东自身的利益)的目的。但由于集体经济组织的股份是“给定的”,即由集体资产量化后而被动配给的,因而该股份的取得往往只是集体成员实现“集体收益分配权”的一种形式,集体成员以“股东”身份而主动行使共益权的权利实际上已经被作为集体成员的“成员权”吸收,因而此种股份实质上仅具有单一的自益性而缺失了共益性。《意见》指出:“改革后农村集体经济组织要完善治理机制,制定组织章程,涉及成员利益的重大事项实行民主决策,防止少数人操控。”这就意味着,作为共益权之经营管理权,是通过“集体成员民主决策”的机制进行的,而不是如一般的工商企业,是通过“股东会议”的治理结构进行的。其六,集体经济组织股份无剩余索取性。“剩余索取权”是一般工商企业股东的自益权,但集体经济组织的股