珠三角社会转型与城市化发展研究

珠三角社会转型与城市化发展研究

1以社会为中心的发展思路正在形成改革开放的30年是经济的飞速增长的30年。目前，珠江三角洲是广东乃至全国最活跃、最潜力的经济地区之一。2010年珠三角区域的GDP为37673.26亿元,占全省GDP的81.9%,占全国GDP的9.5%;人均GDP(按常住人口计算)为6.71万元,折合为1万美元,是全省平均水平的1.5倍,全国平均水平的2.2倍,达到上中等收入国家水平,即将进入高等收入国家水平珠三角改革开放三十年的发展,主要采用经济发展的方式解决社会问题。但是目前通过经济发展解决社会问题的方式已面临瓶颈,珠三角城市被一系列的社会问题所困扰,农民工福利、土地征用补偿及环境污染等社会问题已经直接影响到珠三角未来的经济发展。经济发展后居民对社会福利的诉求明显增加,珠三角急需转变发展思路,确立社会自身的主体地位,实现经济、社会的协调发展,促进以人为核心的城市化。本文从珠三角的发展历程、经济发展过程中的社会民生问题、目前社会发展的新趋势及新型城市化路径选择四方面着手,从社会转型的角度进一步观察珠三角的发展历史和趋势,希望对区域的城市发展提供有益的参考。2武健期1994—珠三角经济与城镇发展历程自20世纪80年代设立珠三角经济区以来,珠三角经济区范围经历了数次调整,目前包括广州、深圳、珠海、佛山、惠州、江门、东莞、中山及肇庆9个城市,土地面积达5.47万平方公里。回顾珠三角改革开放三十年的发展历程,珠三角城镇化已经走过3个发展阶段,目前正步入新的发展阶段。(1)1979年~1985年,政策优势推动特区城市并带动珠三角的发展,为我国改革开放探索一个新的途径。1979年十一届三中全会的召开,标志着我国进入以经济建设为核心的新的发展时期。但由于起步阶段的体制改革与经济开发主要集中在少数几个经济特区,这一阶段珠三角经济发展呈现明显的不均衡状态。深圳和珠海两个特区的经济发展速度高于珠三角的整体发展速度,而且深圳的发展速度远高于其他城市。这期间,珠三角累计实际利用外资13.6亿美元,占同期全省实际利用外资总额的74%,其中,深圳实际利用外资达5.4亿美元,占整个珠三角实际利用外资总额的40%。这一时期经济资源首先在特区集中,改革开放仍然处于试点探索阶段。深圳和珠海两个经济特区的成功发展,为我国的对外开放打开了一条新的道路,同时也成为我国城市快速发展的榜样。(2)1986年~1992年,以出口加工产业为主导推动城镇化快速发展。20世纪80年代末期,香港制造业向珠三角大、中、小城市和乡镇大规模转移,全面推进了珠三角的城镇化进程。1984年12月26日,广东省委、省政府向中央报送《关于珠三角经济开发区的初步意见》,表明了广东省已经开始由窗口试点、门户对接向区域开放转化。受到廉价劳动力和土地的吸引,香港大部分劳动密集型的出口加工业大规模转移到珠三角各地,以“三来一补”为主要形式的外源型工业的迅速扩展,加之农村经济改革、乡镇企业的发展,极大地促进了珠三角的城镇化进程。珠三角城镇人口迅速增加,城镇结构和布局发生了根本变化。1993年城镇总人口为877.6万,城镇化水平为42.7%,比全省平均水平高出14个百分点,较全国平均水平高出22个百分点,仅次于辽中南、京津唐城市群,排在第三位,高于长三角。(3)1993年~2008年,经济多元化与城镇平稳发展。1993年后,外资迅速成为拉动珠三角经济增长与城镇化的重要动力,FDI占GDP的比重最高曾接近60%,其地位一直维持到21世纪初期。外资来源多元化、投资规模扩大、投资行业升级是这一时期区域利用外资的主要特点。电子及通讯设备制造、电气机械及器材制造、金属制造业等比重快速上升,而传统的纺织、食品、服装及玩具业大幅度下降。随着中国加入世界贸易组织,珠三角作为世界工厂的地位不断巩固,城镇密度高达100个/万平方公里,城镇间平均距离不到10km,许多城镇的建成区几乎连成一片,初步形成了大都市连绵带的雏形(图1)。3农村基层社会民生问题依托劳动密集型产业的高速经济增长与城市化进程,为珠三角积累了大量的财富,也为全国农村剩余劳动力释放提供了大量就业岗位,但同时出现的还有一系列社会、民生及环境问题,而这些问题在整个珠三角经济社会转型过程中已逐步显现并转换为各类社会冲突。这些问题主要包括两个方面:一是资源粗放利用及资源争夺带来的社会问题;二是分配与民生服务失衡带来的社会问题。3.1珠三角的建设用地规模与环境质量(1)人口结构未富先老。按学界标准,65岁以上的老人数量占总人口的比重达到7%以上即进入老年型社会(2)土地资源枯竭与收益分配不公。珠三角土地资源日趋枯竭。到2007年,深圳和东莞等城市的建设用地已经占其总面积的40%。珠三角自2005年起已经暂停批准占用耕地作为宅基地,各市均纷纷指出未来十年将面临无地可用的局面,如深圳截至2009年底剩余可开发建设用地仅142km围绕土地溢价以及租金剩余(3)环境恶化影响社会民生。伴随着快速城市化与高速经济增长,珠三角环境自20世纪90年代起开始快速恶化,进入21世纪后已经达到了非常严重的地步。珠三角地区各个城市均不同程度地面临着“垃圾围城”的困境。近年来围绕这一问题的社会矛盾与社会冲突逐步涌现,包括番禺垃圾焚烧厂选址纠纷、广州金沙洲社区反垃圾中转站纷争、狮山大学城与焚烧厂之争及高明反污泥垃圾焚烧酿生散步事件等。3.2分配与人民生活不平衡带来的社会问题(1)农民很难分享他们的发展成果2010年,珠三角非(本地)户籍流动人口规模已经达到2587万(2)保障及住房保障改革开放以来,伴随经济发展与城市化进程推进,珠三角各地的公共服务体系建设力度不断加大,但目前供需矛盾仍然十分突出,尤其是在珠三角生活的5000多万农民工的义务教育、基本医疗、社会保障及住房保障的缺口还十分巨大。在义务教育方面,2007年珠三角地区义务教育阶段非户籍务工人员子女共有136.11万人,大部分农民要么缴纳(相对其收入)高昂的择校费入读公办学校(1000元~5000元),要么就读民办或农民工子弟学校(表1)。在基本医疗方面,农民工对于公立医疗服务的使用远远不如本地居民。由于缺乏医疗保险,城市医疗对于流动人口来说相当昂贵,因此他们患病时或拖延或回农村地区接受治疗,往往延误治疗期。因农民工居住环境相对较差、流行疾病传播迅速及长时间高强度的工作而导致的工伤,对农民工的健康造成相当大的威胁(表2)。4珠江三角洲发展的新趋势近十年来,伴随经济发展模式及城市化模式的转型,珠三角地区经济、社会及城乡建设等各方面逐渐呈现出新的趋势。4.1工业发展：工业转型和空间重建4.2珠三角城市社会民生项目建设的现状政府治理从过去强调经济发展转向经济与社会均衡发展的思路,关注社会民生的建设项目增多。改革开放三十年经济的快速发展,居民的收入水平上升,对社会福利的需求也日益增加,珠三角城市从绿道建设、河涌治理、大事件改善城市品质、乡村建设等方面积极探索政府引导下的社会民生项目建设模式。截至2011年底,珠三角累计建设省立绿道2372km,为恢复岭南传统水乡风貌,从2012年起,广东省将开展珠三角河涌整治与生态修复试点工作同时,积极优化城乡生活环境。广州第16届亚运会投入的资金共计174.78亿元4.3地方政策助推推动性住房建设珠三角地区正在逐步加强城乡居民最低生活保障制度建设。自2005年以来,先后出台十多份重要的低保政策文件,涵盖了最低保障金额标准、资金管理等方面,推进了城乡最低生活保障制度的完善。同时,珠三角地区参与最低生活保障的人数也在不断增加,低保覆盖面更加宽广(图4)。2005年~2008年,珠三角城乡最低生活保障受惠人数增长了26.7%,其中,佛山、东莞和惠州增长最为明显,分别达到49.8%、66%和71.7%。从2008年开始,珠三角各地方政府相继出台地方政策措施,推进本地区保障性住房建设工程,珠三角各市保障性住房建设明显加快。2011年,珠三角9个城市开工建设保障性住房24.5万套,基本完成当年保障性住房建设任务。商品房与保障性住房体系协调互补发展是我国居民住宅体系健康发展的必然趋势,广东省在“十二五”规划中提出2015年保障性住房建设目标为180万套(约束性),珠三角地区保障性住房体系建设将会更加健全。随着经济社会深入发展,向外来务工人员提供城市福利、合理分配有限的城市公共资源、解决外来务工人员本地落户等问题,正成为珠三角各地最为紧迫的任务。2010年6月,广东省人民政府出台《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见(试行)》,对于全省外来务工人员入户城镇的指标体系、配套政策、优惠政策等给出指导性内容。随后,广州、深圳、东莞、惠州及珠海等珠三角城市均出台针对外来务工人员积分入户的政策、细则。在整个广东省,积分入户的外来务工人员数量已近30万4.4社会结构：不同收入水平的多样性进程加快(1)珠三角城市最低工资标准现状2005年后,珠三角地区9个城市普遍上调企业职工最低工资标准。在2001年~2011年的10年间,珠三角9个城市普遍上调了4次最低工资标准。2001年后,珠三角9个城市最低工资额年均增长率普遍达到9%以上(图5),其中,各市2005年~2011年的增长率达到11%以上。经过多次最低工资标准的上调,珠三角成为全国企业职工最低工资额最高的地区。(2)中产阶级的繁荣20世纪90年代后,伴随市场经济体制取向的各项体制改革,我国与西方相似的中产阶层浮出水面5珠三角城市化路径选择面对目前珠三角社会转型过程中一系列的社会、环境及民生问题,把握珠三角社会与城市发展转型趋势,新型城市化是珠三角的出路,本文提出四大新型城市化发展路径。5.1市化的问题以常住人口为基准建设社会保障体系,解决珠三角半城市化的问题。推动外来人口福利均等化,以常住人口为基准建设社会保障体系,通过全覆盖的社会保障体系,建立城市化和经济发展的共享机制,加大城市化的覆盖面。(1)以珠江三角洲地区改革发展规划纲要2008-2010为指导，逐步实施教育、医疗、社会保障和社会保障体系。所有人民都可以学习、工作、疾病、老人和生活，促进人类的全面发展，实现人民幸福健康和社会协调进步(2)引入新的社会与市场融资模式根据《中国发展报告2010》的有关数据,按将一位农民工纳入社会福利与保障体系的最低成本为10万元计算,珠三角要解决目前2500万农民工的社会福利和保障问题,需要近2.5万亿元,而珠三角非本地户籍劳动人口仍按每年200万的速度递增,如此庞大的资金需求必然对原有福利分配体系造成较大冲击,必须引入新的社会与市场融资模式。(3)缺少配套设施在城市规模上,农民工子女与老人的城市化将加快珠三角地区城市规模的扩张,同时公共配套设施的空间需求将大大增加,目前的老龄化趋势亦对已经缺乏的老年服务设施产生更大的压力。保障房将成为城市空间扩张的主要动力,考虑到未来农民工住房条件的改善及其家属的城市化需要,解决目前2500万农民工的住房需求,按人均15m5.2提供完整的社区体系,确保社会空间分化城市化单元从以产业工业区为主体走向以社区为主体,城市化从以生产为主体走向生产生活均衡发展。珠三角改革开放三十年的发展以开发区、房地产等生产主导的城市化转向以完整社区和保障房为主体、回归人的尺度的新型城市化。以完整社区为单元推动社会空间再结构化。人是城市的核心,社区是人最基本的生活场所,社区规划与建设的出发点是基层居民的切身利益。这里所指的社区内涵非常丰富,不仅包括住房问题,还包括服务、治安、卫生、教育、对内对外交通、娱乐及文化公园等多方面因素,既包括硬件又包括软件,应是一个“完整社区”根据社区的不同类型,建立具有基层组织结构的城市化模式。对城市社区而言,首先,应该保证社区有可承受的住房供给,促进社区居民收入、文化、身份的多样性,防止社会空间的过度分化;其次,通过完整的基础性公共服务体系,保证与居民日常生活密切联系的常规配备,具体包括托儿所、幼儿园、中小学、社区医院、社区文化中心、文化室、体育活动场地、警务室、社区服务中心、居委会、邮政所和肉菜市场等;再次,社区政策性住房与公共服务的供给应该是针对社区所有常住居民而不仅仅是户籍居民,保证社区服务供给的“完整性”;最后,把社区建设与基层民主结合,城市社区的管理和服务优先考虑退休干部与社区党员,把他们作为管理骨干,将外来人口吸收进入组织管理层,发动社区内所有群众对社区进行共管共建。对乡村社区而言,首先,保证乡村公共服务设施均等化,以镇为单位建设养老院、中学,以村为单位建设老人服务点、托儿所、幼儿园、小学和青少年文化娱乐设施,重点照顾农村社区的老年人和留守儿童,加强对老年人和留守儿童的关怀,提高社区的服务质量;其次,推进乡村社区的组织建设改革,以发展与项目带动乡村基层民主建设,发动村民参与村建设大事,出钱、出力、出想法,共同建设宜居新农村,实现农村建设的“自己事情自己办”和“共享、共管、共议、共建”。5.3城市现代化与城市化需要从投资环境建设走向生活环境建设,从投资环境建设走向生活环境建设,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境建设走向生活环境建设转变,从投资环境以往珠三角的城市化呈现产业主导的特征,强调投资环境的建设,随着社会发展的转型,城市化需要从投资环境建设走向生活环境建设;珠三角城市发展以吸引投资为目的,人的生活改善处于从属地位,需要转向以人的需求为目的的城市环境建设。(1)提高土地节约集约利用水平,保证土地持续有序供给随着珠三角土地资源日益枯竭,土地将从支撑珠三角快速经济增长与城市化的资源变为珠三角进一步发展的主要制约,因此《珠三角地区改革发展规划纲要(2008—2020)》把保护耕地与节约土地资源提到非常重要的地位。珠三角在未来数十年的城市化进程中,一方面要加大力度切实保护耕地,节约用地,保证土地持续有序地供应;另一方面要加大“三旧”改造力度,提高土地利用效益,从增量空间扩展的城市化转向空间存量调整优化的城市化道路。(2)加强环境保护,减少污染目前珠三角超过80%的人口居住在城镇地区,因此城市饮用水源保护、城市水环境净化与空气污染治理显得尤为重要。应加强省界水质监督监测和入河排污口监督管理。加强水环境管理,着力加强粤港澳合作,共同改善珠三角整体水质,减少整体水污染量,提升污水处理水平。加强饮用水源地建设和保护,确保饮用水安全。建立和健全大气复合型污染监测和防治体系,着力解决大气灰霾问题。积极治理农业面源污染,重点控制禽畜、水产养殖污染。加强固体废物处理处置,有效控制并加强治理持久性有机污染物、重金属等对土壤的污染,改善耕地质量,确保农业生产安全。(3)加强自然保护,维持生态完整优化区域生态安全格局,构筑以珠江水系、沿海重要绿化带和北部连绵山体为主要框架的区域生态安全体系。保护重要与敏感生态功能区,加强自然保护区和湿地保护工程建设,修复河口和近岸海域生态系统,加强沿海防护林、红树林工程和沿江防护林工程建设,加强森林经营,提高森林质量和功能,维持生态系统结构的完整性。加强珠江流域水源涵养林建设和保护,综合治理水土流失。推进城市景观林、城区公共绿地、环城绿带建设,促进城乡绿化一体化,加快建成沿公路和铁路的绿化带,维护农田保护区、农田林网等绿色开敞空间,形成网络化的区域生态廊道。5.4从工业城市到创新城市：在智能城市的指导下，我们探索了城乡发展的新模式(1)新型城乡发展模式运用最新的技术和发明,用于推动产业的转型和城市管理,建设创新城市,通过交通和信息传送等新技术的应用,探索新型城乡发展模式。充分利用交通管理领域的新技术,发展低碳、绿色的交通模式,采用物