宋初县级行政独立性的建构

宋初县级行政独立性的建构

唐末五代地方行政组织往往在节市的控制下担任县将，并担任县法官的职务，“更多地滥用职权”。有关宋初面对中唐以来“外重内轻”割据而整顿地方县级行政的研究，中外学术界有日野开三郎、刘子健、郑学檬等诸位先生。日野开三郎指出，在节度所遣镇的侵蚀、剥夺之下，唐末以来五代时期（907—960年）县的区域缩小、县官的权力急剧下降；实际上，北宋初年在地方藩镇势力未全部扫除的特定历史情景下，在总结延续五代时期做法的基础上，实施“略不降屈”一、古代地方行政独立性渐失的表现作为中国古代地方行政管理体制中超稳定建制的县，始于战国时期（前475—221年）。商鞅（约前390—338年）“集小乡、邑、聚为县”，在秦国改封邑制为郡县制，共设三十一县，分置令、丞。县级地方政权在中国历代地方行政管理体制中的重要性，也被几千年的历史所证实。就宋代县级政权来说，其在整个王朝行政体制中的地位，可以说是与皇帝分土而治。就宋代来说，路级机构设监司，州设守臣，而“令付以一县”，实施着与天子“分土而治”的职责，如此，县级令长必须“择人而治”。纵观中国古代地方行政管理体制发展历程,前后有两次历史阶段性的飞跃。其一是秦始皇强力实施“郡县制”这一地方行政管理体制,最终确立起中央集权统一王朝。其二是宋代推行“路州县”三级行政体制,最终消除地方藩镇势力公开分裂割据的风险,巩固了中央集权大一统国家。隋代和唐代前期再次形成“轻重相维”的态势,并且在接受汉末教训后,隋炀帝将州改为郡，这意味着全国的州刺史均被降级为郡守。郡守下设置通守，作为佐贰官。置都尉，将郡守的军事权剥夺。这样的话，郡守的行政权、军事权都遭到削弱，而中央集权则愈益强化。然而，中唐安史之乱（755—763年）使得李唐王朝再一次将诸多权力下移至节度藩镇,从治世而入乱世,部分节度使上比汉末的州牧，得以拥兵自重、形成割据。公元907年朱温篡唐，历史进入了五代时期,中国历史上全面分裂的局面再一次出现。从安史之乱到公元960年赵宋重新统一,这一混乱割据的局面前后达两个世纪。因此,由秦汉至五代，可以看成是由统一到分裂以及由治而乱的两个循环，从“轻重相维”到“内重外轻”的两次反复过程。然而，唐中期以来，混乱形势使统治者往往无暇于县治。迫于县级行政独立性渐失带来的地方县治的诸多问题，从五代开始，一旦局势稳定，便将眼光投向统治区域内的县。五代君臣之间围绕着处理好向上与州、向下与镇将的关系，对关乎王朝统治稳定基础的县，时常给予特别的关注。诸如，“婚田争讼、赋税丁徭，合是令佐之职”，“州府不得差监镇军将下县。”二、朝县级行政独立性建构的努力五代武人政治，无力从根本上改变君弱臣强的局面；然而，出于中央集权的需要，五代各王朝进行了县级行政独立性的建构尝试，主要从规范州县行政、约束武人干政的角度来规范县级官员的选任、职责与管理，最终为北宋初年形成“内重外轻”的中央集权格局奠定了一定的基础。1.建立州刺史权利导向制度五代时期，州县官直接由节度使任命，造成使府僚佐兼州县之职。由节度使保荐的军校、镇将，出任刺史、县令后，凭籍武力、为所欲为，造成地方政治腐败不堪。史载这些出身武夫悍卒、“不知书”的郡守，往往任人唯亲，代为署理一州之政，往往成为地方行政大害。首先，归还州刺史的兵权。为了改变长期以来各藩镇倚兵自重而刺史无兵权的现状，促使节度藩镇还兵权于州刺史，以加强朝廷中央对地方各州的有效控制。如，针对河北魏博镇各州刺史为督邮掌控，导致州牧“同于闲冗”的局面，后梁开平四年（910年）有诏，“俾循通制，宜塞异端，并宜依河南诸州例，刺史得以专达”，其次，收刺史县令的任免权。五代各王朝采取了各种措施，将人事任免权收归中央，严格掌控地方刺史和县令的选授。后唐同光二年（924年），在中书门下的奏请下，州县官满三考，即“关申送吏部”，按照相关格式进行除授。其三，规范录事参军的监察职责。录事参军在州府中具有特殊地位，其职责“付事勾稽、省署钞目、纠正非违、监守符印”，为专门纠察六曹的纲纪之司，又为“纠曹”。2.整治县级干部作风五代县级官制大致上沿袭唐制，县令为县之首长，县尉、县丞、主簿为县之佐官。县的主要问题，是县令所用非人和职权削弱问题。五代时期常因所用非人或考核不严，致使县令及其佐贰成为败坏地方政治的力量。一些时期，县令的委任多为“诛求刻剥，猥琐万状”，龌龊无能之辈，天下之邑多不治，为了整顿县政，首先重政绩考核。如后梁时，因为县令选用不严，引起中央忧虑。针对选用县令不求才实、姑徇私情的情况，为了纠偏县级吏治败坏，诏令提出“验为政之否臧，必有可观”，其次，严格注拟、除授、任职制度。如后唐天成元年（926年）中书奏请县令与州录事参军的除授，令给事中引对：“如是指授者，准旧例，委三铨尚书、侍郎各自引对。”其三，重典治赃。后晋鉴于县令犯赃者不能及时发现，于天福五年（940年）重申准唐大中二年（860年）敕令，县令如有犯赃，“州府不举者连坐”。3.明代武术人操纵政治的效果在前述恢复中央和州刺史联系的同时，采取措施理顺州县两级政权之间长期混乱的统属关系，以建立明晰的上下级行政关系。如，后周显德五年（958年）规定：“婚田争讼，赋税丁徭”，是令佐的职责，“擒奸捕盗，庇护部民”，则是军镇之职；并且严禁州府差遣“军将下县。”虽然五代各政权都致力于改善对地方的控制能力，力图规范州县之间的关系；然而，长期以来武人操纵政治的局面，决定了这一改变只能是渐进的。与此同时，这一武人干政的局面在后周时期虽然有了一定程度的改观，到了北宋乾德年间（963—968年）太祖设县尉以架空镇将、任文官知县事，地方政治面貌才最终为之一新。三、天雄军朝官的任赵宋立国以后，针对县级行政组织长期以来遗存的受方镇控制的历史问题，采取“略不降屈”的策略进行整顿，以重构县级行政权威。略不降屈，源自《宋史·周渭传》中的记载：天雄军（今河北大名）节度使符彦卿，自后周显德元年（954年）初任，“久镇大名，专恣不法，属邑颇不治”，乾德元年（963年）六月，特命大理正奚屿等以朝官的身份任所属四县的知县，担任县官的差遣。不久，周渭任天雄军节镇属下的永济（今河北定陶）知县，“彦卿郊迎，渭揖于马上，就馆始于相见，略不降屈”，后捕获犯人，“按诛之，不以送府”，改变了县官完全听命于节度使的陈规，最终恢复州县之间正常的隶属关系。1.增设都部署、都监、监押分离，实现了统兵权归位唐末五代方镇的存在，在军事方面控制州县，发挥着强大的统制力，严重削弱了中央政府的权力。造成“县畏州，州畏（观察）使”的局面，是为观察使干政地方。宋代，为了将州县从藩镇手中转入中央直接控制下，实施了两方面的举措。一方面，设县尉以架空镇将。如前文所述，五代地方节镇多委任亲随为县的镇将，镇将得以在一县之内行使县尉的职责，进而达到干预县令日常施政的目的。并且县尉直接向节度使负责，致使县令之职形同虚设。这些情况，皆说明了节度使管辖之下县官的困境。宋朝建立后，为了打击节度使的势力，区别不同情况，在全国各地分别创设了都部署路、兵马都辖、提举兵甲司等三种不同的形式的统兵机构，以统辖一路兵权。这样，路、州、县三级，确立了由都部署、都监、监押组成的一个全新的不同于唐代的地方统兵体制。在新的体制中，都监、监押就以诸使的对立面出现于历史舞台，充当着监临节度使、刺史兵马的职责，以后又渐次取而代之，最终夺取了统兵权，实现统兵权归于中央的目的。与此同时，建隆三年（962年）中书门下在每县置一县尉，“在主簿以下，俸禄与簿同”另一方面，分司制衡代替节度使的权力。赵宋立国后，在地方行政制度方面实施一些重要变革性举措。首先，实施地方行政组织间互相牵制。如在路一级施行事权分散、区划交叉、中心分离，破解唐中期以来节镇这样单一的权力机构和权力中心，使其失去割据一方的组织基础。在此互相牵制的组织原则下，宋代每一级行政区只是中央官员的分治区。其二，为了削弱地方分权的人事基础，路州县的职官均由中央朝官担任。最终，地方分权的根基不复存在，而中央集权得到高度强化。虽然造成宋代州县官员权力过小、路级官员权力分散等地方行政弊端，受到时人极力批评，但终宋未有改变。同时，两宋时期地方无权也带来地方实力的减弱，特别是面对外敌入侵时，弊端尽显。如陈亮（1143—1194年）所言：“郡县空虚，而本末具弱”；2.以官官知县，以官职分授“知县”名称，在唐末五代时已经出现。据南宋赵彦卫《云麓漫钞》云：“唐制，县令阙，佐官摄令曰知县事”；又云：“唐末始有知县之称。练湖碑南唐时立，云知丹阳镇县公事。”首先，改县令为知县。宋立国之初，首先在首都开封、陪都河南府的四个附郭县开封、浚仪、河南、洛阳县，一改原有的县令制度，而改为知县制度，其次，行文官知县事。如前文派遣常参官知县事，简称知县，以知县的新职代替不起作用的县令。更主要是在藩镇势力未全部扫除之时，又赋予知县以“略不降屈”的政策原则，去抵制顶头上司节度使，以便最终摆脱其控制。这种方法，成了前揭北宋初年令人瞩目的政治事件。在实践中，切实发挥了整顿、统一县级行政体制的积极作用，颇具成效。对此，南宋时期的吕中评论到，“以朝官知县”是对方镇“渐收其权”的重要措施。实际上，宋朝开国伊始，收节度使所领诸州归中央的举措，在地方上形成州县二级制，传统中国第三个以二级制为开端的新循环行将出现。而且对于官员来说，朝廷派遣中央官员担任县级政区的知县以代替原来的县令。知县制度的设置，表明唐朝后期已现端倪的官、职、差遣分离的制度，被贯彻于地方行政体制中。其三，实行官职差遣分授制度。在唐五代使职差遣制度发展的基础上，建立的官职差遣分授制度,对解决北宋初年复杂的政治形势和强化中央集权均发挥了积极作用。四、增设县尉，收藩镇权宋初随着统治区域的扩大，在广泛团结统治阶层稳定建国初期政治局势的同时，在“略不降屈”策略下，施行设县尉以分权制衡、行文官知县事以分授官职差遣等两大举措。最终，在县一级职官管理上完成定县等编制、配员额、明职责等，赋予县级行政应有的时代内涵和权威性，宋初县级行政独立性得以确立起来。首先，定县等编制。建隆元年（960年）由户部实施。依据所辖各道版籍数，“升降天下县望”，定天下县为望、紧、上、中、中下五等，共计望县五十、紧县六十七、上县八十九、中县一百十五、中下县一百一十，合计县四百三十一。其次，配员额。宋初统一战争带来统治区域快速扩大，诸道县级官员配备不及，至开宝四年（971年）“阙八百余员”。其三，明职责。县级令佐行政体制下，县令、县丞、主簿和县尉，分厅治事，进行职责分工，一定程度上限制了主官县令的权利，这利于中央政权在县级机构内部形成权力制衡，加强对县级地方行政机构的控制，进而达到加强中央集权的目的。与此同时，在职务上县级令佐存在隶属关系。县令掌总治民政，县丞掌“贰令之职”，或云“协赞其长治一邑之政”，主簿和县尉负责佐理县务，前者掌稽考簿书，后者负责追捕盗贼，“其余县事并令通管”，综上所述，地方节度使、镇将割据势力，经过唐末藩镇兼并战争和五代时期的打击，到了五代末期，在不同程度上为中央所控制乃至消灭。其对赵宋统治者加强中央集权统治、进行县级行政独立性的建构，具有重要的启迪开创之功。赵宋王朝在五代移易方镇等项措施的基础上，遵依“略不降屈”的策略，对地方行政核心的县级行政组织及其职能,进行了大规模的整顿、改组与重构。为此，设县尉以收藩镇权，行分司制衡以代替节度使的权力；广泛实施文官知县制度，行官、职、差遣相分离，剥夺方镇对于州县兵刑钱谷的支配权，使节度成为“无所掌”的虚衔。对县本身，定县等编