关于公车改革的几点思考

关于公车改革的几点思考

2014年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》。部门级普通工作人员和其他干部应使用统一的车辆，并根据行政级别支付交通补贴。两个文件明确了公车改革的时间表和路线图:中央和国家机关应力争在2014年底前基本完成,地方党政机关则要在2015年底前完成。随后河北省及各地市按照中央规定,结合自身实际,起草了各自《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》及《机关公务用车制度改革实施方案》,此项改革开始启动。应该说,体制内各级公务员对改革本身并无异议,都能理解车改是国家层面的重要决策,对公车拍卖及发放交通补贴的政策是积极支持的。但时至今日,公车改革在中央及省级进展比较顺利,而设区市级和县区级因情况复杂进展相对缓慢。究其原因,笔者认为主要是由于行政编制与事业编制人员相关待遇不能有效平衡所致,因而解决两者之间待遇平衡问题成为彻底完成公车制度改革需要解决的主要难点所在。一、车改的积极意义、主要内容和未决问题公务用车制度改革是为了加快建立新型公务用车制度、有效降低行政成本,建立健全公务出行便捷合理、交通费用节约可控、车辆管理规范透明、监管问责科学有效的新型公务用车制度。公务用车制度改革的主要着力点是取消一般公务用车,普通公务出行方式由公务人员自行选择,交通工具实行社会化提供并适度补贴交通费用,从严配备、定向保障公务用车,对纳入改革范围的人员和车辆做到应改尽改。参改单位对核定取消的公务用车,除调拨到机关公务用车服务平台和参改单位按规定予以保留的车辆外,其他公车先一律按照程序封存上缴,尔后由公共资源交易中心等相关部门公开招标确定评估和拍卖机构,通过公开拍卖或互联网电子竞价等方式公开规范处置,防止甩卖和贱卖现象,车辆处置收入扣除有关税费后全部上缴国库,从而避免国有资产流失。参改人员限定为参改单位在编在岗的公务员,同一单位既有参公编制人员又有非参公事业编制人员的,属于参公编制人员纳入此次改革范围,而非参公事业编制人员待非参公事业单位车改办法出台后再按规定执行。二、基层公务用车改革遭遇瓶颈的政策难点分析(一)公务员与事业单位人员身份异同比较。我国实行公务员制度,将依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员纳入公开招录、严格管理轨道,是我国改革开放以来国家机关工作人员管理制度改革的一项重大举措,对于保障公务员素质、强化公务员责任意识、提高公共部门工作效率具有重要的积极意义,无疑是国家人事制度改革的一个巨大进步。公务员制度实行8年之后的2014年,国务院颁布实施了《事业单位人事管理条例》,就国办事业单位人事管理做出制度规范。其中第三章第八、九条明确规定了事业单位新聘用工作人员的招聘及程序,其程序和要求与公务员考试选聘制度相类似。经过多年实践,公开招聘已经成为事业单位选人用人的一项基本制度。事实上,大部分全额事业编制人员除未纳入国家行政编制外,不仅完全符合公务员范围限定的另外两个条件,而且本质上都属于国家公职人员。(二)国家机关单位和事业单位的职能性质与经费筹措方式异同。国家机关是依法进行国家政务管理、组织经济建设和文化建设、维护社会公共秩序的单位,主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关、检察机关以及实行预算管理的其他机关、政党组织等。事业单位是指由政府利用国有资产设立的,从事教育、科技、文化、卫生等公共服务活动的社会组织,是受国家行政机关领导、不以盈利为目的、所需经费由公共财政供给或通过依法自行收取服务费用解决的法人实体,分为全额拨款事业单位、差额拨款事业单位和自收自支事业单位,参公事业单位则是承担一定行政职能、参照公务员管理的特殊事业单位。(三)高层与基层公共部门人事结构的异同。中央和省级公共部门的职能以管理为主,工作人员构成中公务员及参公人员居多。而设区市级和县区级公共部门担负的职能以直接向社会公众和市场经济组织提供各种公共服务为主,加之上级对其行政编制控制更严,因而其工作人员构成与前者相比显著不同:维持政府正常运转的恰恰是全额事业编制人员居多、公务员及参公人员少之又少。在设区市级、县区级党政机关工作人员中,既有干部、也有工人,而具有干部身份的人员只有一部分列为行政编制,其他则列为事业编制。例如党史研究室(党委)、史志办(政府)、电教中心(组织部)、人才交流中心(人社局)、财政支付中心(财政局)等都是党政机关的下属事业单位,其工作人员编制都是事业性的。即使党委组织部、政府办、财政局、人社局这样党政机关的工作人员具有公务员身份的比例也不高,相当一部分人虽具有干部身份但也列为事业编制,即属于事业编、行政岗;而且这些党政机关工作人员内部、甚至党政机关与纯事业单位之间的人员轮岗交流已成惯例,一般工作人员调配使用并不受编制限制,混编、混岗现象普遍存在。以上情况在河北省张家口市本级和桥东区本级2014年财政决算数据里得到反映,从其“一斑”可窥知市县级党政机关与事业单位人员构成之“全豹”。张家口市本级:2014年末财政实际供养118个行政单位和193个事业单位在职人员共计2.07万人,其中行政编制人员(含参公人员及行政工人)0.76万人,事业编制人员1.31万人,比例约为1∶1.72。若剔除行政编制、事业编制相对集中的公安局、检察院、法院、司法局、教育系统(含教育局)、卫生系统(含卫生局)等部门,其余97个行政单位和155个事业单位的0.86万人中行政编制和事业编制人员分别为0.41万人和0.45万人,比例约为1∶1.1。桥东区本级:2014年末财政实际供养48个行政单位和48个事业单位在职人员共计4489人,其中行政编制人员(含参公人员及行政编制的工人)996人、事业编制人员3493人,比例约为1∶3.5。若剔除行政编制、事业编制相对集中的公安局、检察院、法院、司法局、教育系统(含教育局)、卫生系统(含卫生局)等部门,其余42个行政单位和15个事业单位2485人,其中行政编制人员837人、事业编制人员1648人,比例约为1∶1.97。张家口市及其桥东区可视为全国基层公共部门人事结构的一个缩影。正是这些行政编与事业编相互混杂的公职人员每天在单位奔波忙碌,完成着各级领导交办的大事小情,维持着基层公共部门的正常运转。(四)行政单位和事业单位公务用车补贴及其他福利待遇差异。公务用车制度改革理应对基层情况进行充分调查研究,统筹考虑、兼顾各方地设计具体方案,以利改革顺畅推行、政策执行到位。然而,由于各级公务用车改革方案未能顾及基层公共部门人员构成的复杂情况,同时没有对党政机关与事业单位公务用车改革做出统一安排,致使同一职级的事业编制公职人员享受的公车补贴差距很大。自行政编制公务员实行公车补贴以来,同属于科级、处级的公务员与事业编制的公职人员相比,每月收入多出上千元,一年相差一两万元,相当于整个工资总额的百分之三四十,而且何时兑现事业编制公职人员公车补贴至今难以预期,使占比很大的事业编制公职人员产生很大的不公感。不独公车改革,其他许多涉及福利待遇的政策都有类似情况。国家自2006年第四次工资制度改革后,在很多相关政策的制定上,一直延续着先公务员、后事业人员的惯例。有些时候甚至针对公务员的政策标准已经制定实施了好几年,而事业人员的政策标准却迟迟不能出台。如一次性抚恤金发放标准的制定。国家机关在2007年依据民发[2007]64号文件规定调整一次性抚恤金标准后(自2004年10月1日起执行),事业单位2008年也依据人社部发[2008]42号文件规定做出了相应调整,标准一致;但是国家机关在2011年依据民发[2011]192号文件规定再次调整一次性抚恤金标准后(自2011年8月1日起执行),事业单位仅针对离休干部在2014年依据组通字[2014]33号文件规定调整了一次性抚恤金标准(自2011年8月1日起执行),而事业单位其他人员一次性抚恤金标准调整却至今迟迟没有消息。结果导致国家机关与事业单位一次性抚恤金发放标准差异巨大。例如,国家机关工作人员与其他公职人员抚恤金发放标准的差异:因公牺牲的,为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍,以2014年全国城镇居民人均可支配收入28844元计算,两者相差20×28844=57.69万元;病故的,为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的2倍加本人生前20个月基本工资或基本退休费,以2015年8月张家口市桥东区事业单位离退休人员基本离退休费平均数1729元计算,两者相差2×28844+20×1729=9.23万元。国家在2006年第四次工资制度改革后曾多次强调:工资制度改革以后,在提高国家机关工作人员福利待遇的同时要同步调整教育系统及其他事业单位工作人员的福利待遇,做到对应级别相当人员的福利待遇水平基本一致。《事业单位人事管理条例》第七章第三十三、三十四条也明确规定:事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应;事业单位工作人员享受国家规定的福利待遇。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求“改革机关事业单位工资和津贴补贴制度”,“推进机关事业单位养老保险制度改革”。为什么在“改革工资和津贴补贴制度”,“推进养老保险制度改革”方面的原则性政策规定一致,而在具体的福利待遇政策制定和执行上,事业单位人员却要比公务员相差很长时间呢?有数据显示,现在我国公务员总数约700多万,但其中有360多万是供职于公安、狱警、法警、海警、海关、辑私、国家安全等部门的警察,如果再从中剔除税务、工商、法院、检察院等部门执法人员,地方一般行政部门的公务员为数并不多,而我国现有事业编制人员约3100多万,比例约为1:9。国家机关与事业单位收入分配制度及福利待遇政策的不均等、不同步,甚至同一单位内部不同编制性质的人员福利待遇政策都不一致,而且物质待遇差距相当大,势必会挫伤事业编制广大在职人员的工作热情和积极性,进而引发不必要的内部矛盾。三、解决办法建议解决公车改革在基层贯彻执行面临的政策瓶颈,克服相关的困境与矛盾,其办法和路径并不复杂。比如,在政策规定上,允许机关单位内全额事业编制工作人员自行选择参照公务员管理,执行机关单位包括公车补贴在内的工资福利及职务职级晋升制度;对不选择参照公务员管理的事业编制工作人员,则按各级职称对应的行政级别享受对应行政级别人员同一标准的公车补贴及其他福利待遇。与此同时,也应当按照同一逻辑,解决好事业单位公职人员与机关单位人员在包括公车补贴在内的福利待遇平衡问题。就当前统筹解决公车改革补贴问题而言,可以采取以下具体措施:(一)将对公职人员交通补贴发放政策的决定权下放给地方政府,参照公务员补贴政策执行,不再层层报送审批,并且全额事业单位与机关单位同步执行。(二)将交通补贴按级别逐步纳入行政事业单位津补贴范畴,计入工资总额,退休时无论何种级别公职人员一律予以取消。(三)今后在制定出台公务员收入分配、福利待遇政策的同时,按照物质待遇大体平衡的思路同步制定出台事业单位公职人员相关政策。