浅论抽象行政行为的受案范围

浅论抽象行政行为的受案范围

内容提要：行政诉讼受案范围是行政诉讼制度中的一项重要内容，它关系到公民的诉讼能否得以实现，对公民权利的保障具有举足轻重的意义。我国《行政诉讼法》自1989年颁布以来，抽象行政行为就被排除其受案范围，随着权利意识观念的增强，扩大行政诉讼受案范围，将抽象行政行为纳入其中已是形势所趋。

关键词：扩大行政诉讼受案范围抽象行政行为

EnlargetheJurisdictionofAdministrativeAction

Abstract:Thejurisdictionofjudicialreviewisoneofkeyelementsinthesystemofadministrativeproceedings,whichismagnificentforcitizenstorealizeandprotecttheirclaims.Sincetheissueof"AdministrativeProceedingsAct"in1989,administrativelegislationhasbeenprecludedfromjudicialreview.Withtheincreasingsenseofcivilrights,itistimeforjudicialreviewonadministrativelegislationinChina.

Keywords:Enlarge,Administrativeproceedings,Jurisdiction,Administrativelegislation

《行政诉讼法》颁布实施已走过了十六个年头，对推动我国民主法制建设功不可没，一定程度上有效地控制了政府机关的法外特权。但随着我国政治、经济、社会生活不断发展变化和对法治水平要求的不断上升提高，特别是在经济全球化浪潮推动下，产生于计划经济时代的《行政诉讼法》，已难以适应时代发展的需要，其修改和完善势在必行。自九届全国人大五次会议，应松年教授适时提出了关于修改《行政诉讼法》的议案后，这一呼声即从学术讨论层面上升到了立法层面。据报道，目前行政诉讼法修改建议搞已经提供给全国人大法工委，目前还处于收集各方面意见的汇总阶段，这样，《行政诉讼法》列入全国人大常务委员会立法计划将指日可待。

鉴于行政诉讼制度自运行以来在司法实践中暴露出来的各种问题，大多数学者们指出，应当将本次《行政诉讼法》的修改定位于：精细化和完善化，即对之进行全方位的修改，且着重强调在受案范围、原告资格、执行制度等方面。取消以具体行政行为为标准，代之以行政行为标准界定行政诉讼的受案范围，以行政行为侵犯公民合法权益或违反法律规定为接受法院审查的条件成为最大亮点。

抽象行政行为是相对于具体行政行为而言的，以其对象是否特定为标准划分。所谓抽象行政行为，是指以不特定的人或事为管理对象，制定具有普遍约束力的规范性文件的行为。如制定行政法规和行政规章的行为。其最大特点是不可诉性。［1］抽象行政行为与具体行政行为的区别其实只是一些学理上的概念，由于人们对其理解存在差异，无法形成统一的意见。抽象行政行为也是随着社会关系的复杂化，在行政机关管理方式的转变过程中逐渐形成的。从功能上来说与一般行政行为并无本质区别，对相对人的权利义务都能产生影响。有些抽象行政行为只是一种间接的管理行为，有些抽象行政行为与具体行政行为也难以截然分开。因此。笼统把抽象行政行为排除在行政诉讼受案范围是不科学的。

一、抽象行政行为受案范围的可行性

我国〈宪法〉第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家机关工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这说明，当公民认为行政机关存在违法失职行为，就有向法院提出申诉控告权。立法既然承认行政机关的具体行政行为的违法性，也就不能回避对行政机关的其他行政行为的合法性提出质疑。在《行政诉讼法》制定之初，全国人大常务委员会副委员长、法制工作委员会主任王汉斌同志在七届全国人大第二次会议上作的《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉的说明》中指出：“在确立人民法院受案范围这一问题上，考虑我国目前的实际情况，行政法还不完备，人民法院行政审判庭还不够健全，行政诉讼规定“民可告官"有观念更新问题，有不习惯、不适应的问题，也有承受力的问题，因此对受案范围现在还不宜规定太宽，而应逐渐扩大，以利于行政诉讼制度的推行。"［2］可见，行政诉讼的受案范围是有其扩大的空间的。将抽象行政行为纳入法院审查范围也符合司法最终救济原则。

行政诉讼就其产生根源来说，是西方文化传统的内生现象，其包含西方社会对人与国家、人与社会关系的理解。行政诉讼之于我国则完全是一种“文化舶来品”。从国外的一般考察来看，对抽象行政行为的司法审查在西方国家是普遍的做法。许多国家在确立行政诉讼受案范围只是以一定原则为指导，而少有确立绝对统一的受案范围标准，在难以决定纠纷由哪种诉讼途径解决时，往往通过权限争议法院解决。完全排除抽象行政行为的受案范围也算是我国行政诉讼特色之一。英美法系从实用主义的立场出发，不对行政行为作较为具体分类，坚持只要是公民的权利受到了行政行为的影响都能通过司法途径获得救济。美国《联邦程序法》规定，司法审查的对象是行政行为，即：行政机关制定一个法规，作出一个裁决，给予拒绝、停止修改、取消一个许可证、或科处一个制裁，给予或拒绝一个救济行为，都在行政行为范围内。［3］在英国，司法权对行政权的审查就是以实质标准---越权无效原则来确定。［4］法国的行政审判权限标准几经变迁，但主要以公共权力和公务为标准。日本高等法院的行政诉讼受案范围，包括关于请求都道府县对条例的制定、修改或者废除和签署，确立具有特色的信赖保护原则。［5］

二、抽象行政行为受案范围的必要性

权力分立理论要求立法、行政、司法各司其职。我国宪法规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。行政、司法机关对于立法机关处于从属地位。这样，在我国司法机关对立法机关的监督是无法律依据的。那么，司法机关与行政机关的关系应该怎样呢？这取决于行政诉讼目的的确立。《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”这一诉讼目的，不仅在于维护具体个体的合法权益，而且还有巩固和保全国家政体的意义。这种诉讼目的决定了司法机关在行政诉讼中与行政机关是维护与监督的关系。在我国，很多具体行政行为是直接依据抽象行政行为作出的，在抽象行政行为违法的状态下，把它作为依据而不被审查，其危害性是很大的，也无法真正实现保护权益的目的。我国行政执法的法律渊源十分庞杂，除了全国人大及其常务委员会制定的法律外，还有国务院及其各部委制定的行政法规、行政规章、行政解释以及地方人大及政府制定的地方性法规等其他规范性法律文件。从依法治国的基本要求来讲，要切实保障法制的统一性和权威性，就必须建立法规审查机制，这不仅有利于维护全国人大及其常务委员会和地方人大及其常务委员会的立法权威，而且还可以从制度上抑制地方各自为政的局面和部门的保护主义。行政机关制定的法规，特别是规章及其效力以下的规范性文件与上位阶法律冲突抵触屡制不止、同一案件在不同区域审判得出的结果会迥然相异的现象，也证明现行制度对抽象行政行为合法性监督的疲软。我国目前对抽象行政行为的监督机制设计重点在于人大监督和行政机关的自我监督。由于人大的会期短，难以履行宪法和法律监督的职责，人大常委会由于其人员组成实际状况，缺乏专门的违法审查机构和具体操作程序，也难以胜任这一职责；行政机关的监督是系统内的监督，同一性质的权力无法克服潜在的自我保护意识，也不可能是彻底和有效的。上级行政机关有权改变或撤销下级行政机关制定的不适当的决定、命令。若发生法律规范冲突则交全国人大或国务院来裁决或解释。显然在这一过程中，诉讼当事人等不起，也与司法公正、效率的价值取向背道而驰。相对来说，法院具有专业性、经常性和超然性的优势。而且法院在行政诉讼中对具体行政行为进行合法性审查的同时，不可避免地要涉及到具体行政行为法律依据的合法性审查。大量行政执法依据是行政机关自己制定的，行政机关习惯于通过颁发红头文件的方式执法，这无异于行政机关自己为自己设定标准，来判断具体行政行为是否符合它自己对自己的要求，合法性的准则往往是掌握在行政机关手中，而不是司法机关手中。这样，抽象行政行为不仅不是司法审查受案监督的对象，还成为具体行政行为是否合法的“法”。［6］

把抽象行政行为排除法院审查的受案范围，也因我国诉讼法的任务倾向于救济性质和对我国法院体制弊端以及法官队伍素质状况的担忧有关。现代行政法理论认为，行政法精神在于阻止行政机关的非法行为，控制其权力的滥用，故行政法更多地被理解为控权法。行政诉讼制度作为调整公权和私权关系的一项重要法律制度，应将预防功能作为其发展方向。将抽象行政行为纳入行政诉讼范围，既有利于当事人实现事前诉讼，以免事后无法救济，同时也符合诉讼经济原则。《行政诉讼法》第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照国务院部、委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定、发布的规章以及省、自治区、直辖市和省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府根据法律和国务院的行政法规制定、发布的规章”。这一规定赋予法院在行政诉讼个案审查中对规章进行附带性审查。“参照”表明法院可以适用也可不予适用，不适用的标准是规章与法规或法律相抵触。如果法院有权对违法规章作出合法与否的评判，这就可避免以同一违法法规再提起行政诉讼的可能性。既能促进行政机关依法行政，节约司法资源，又能减轻当事人的诉累。正如有学者指出：“法院对具体行政行为的合法性审查只能维护提起诉讼的相对人，而法院对抽象行政行为的合法性审查，可以保护所有可能或已经受到抽象行政行为侵害的相对人。”［7］近年来，司法体制的逐步改进，以及司法人员遴选制度的规范化，司法人员素质有了较大的提高，涌现出像宋鱼水等一批优秀杰出的法官。虽然还不能说法官已完全具备应对越来越复杂、专业的行政案件，但不能因为救济制度还存在缺陷，就剥夺公民享有被救济的权利。

三、抽象行政行为受案审查建议性机制

有学者把抽象行政行为划分效力等级，认为对规章以下效力层级的规范性文件可提起行政诉讼。［8］笔者对此观点不能苟同。这一观点在实际操作上也有阻力。比如一个具有规章制定权限的行政机关，当然也可以制定低层级效力的规范性文件，这样，这一行政机关的抽象行政行为是否纳入法院审查范围就只是行政机关的选择问题。建立法规审查机制，是将法律规范层级以下的所有行政规范性文件纳入法院审查范围。我国行政执法领域中，法律意识淡漠，长官意识严重，“黑头不如红头，红头不如口头”的现象仍然存在。如何保证行政执法依据的合宪性和合法性，需将行政机关执法行政行为全面纳入法院的审查范围，以保证其能够符合良法的基本要求。

那么，法院对行政机关的抽象行政行为的审查怎样启动呢？是不是所有人都有权提出审查？虽然我们不同意那种认为对抽象行政行为的审查，会使行政案件数量大增，造成滥诉，法院无力承受，同时政府会因审查诉讼的不断烦扰而无法工作和行使职能的观点。正如施瓦茨所说：“只有疯子才会认为法院拥有复审权是因为行政诉讼具有无穷的乐趣。……司法复审诉讼费钱费时，很少有人为了复审而要求复审的，也很少有纯粹为了使政府蒙受不必要的折腾而要求复审。”［9］以救济权利还是单独审查法律问题为标准划分行政诉讼和人大监督的关系。公民可以抽象行政行为侵犯自己权益为由提起诉讼，而不可单独提起对于抽象行政行为的法律审查。［10］同时，把抽象行政行为纳入法院受案范围，亦非指法院对抽象行政行为拥有完全的撤销权和变更权。为防止司法对行政的干预，法院对抽象行政行为的审查宜限于确认权，即对抽象行政行为合法与否予以确认。对不同效力层级的抽象行政行为的审查，低级法院受理后可根据法律效力等级的高低移送有权法院处理。法院对抽象行政行为的审查也并不排斥其他方式对抽象行政行为的监督，实现对抽象行政行为的监督，通过各种途径并无优劣之分，但对于救济公民权利通过司法程序却具有较大优越性。

参考文献

［1］罗豪才：《行政法学》［M］北京大学出版社2001年版第81页

［2］张尚：《行政法学》［M］北京大学出版社2001年版第293页

［3］曾繁正：《美国行政法》［M］红旗出版社1998年版第90页

［4］王名杨：《英国行政法》［M］中国政法大学出版社1987年版第150页

［5］王名杨：《外国行政诉讼制度》［M］人民法院出版社