第一章第五章

社会保障理论（第三版）面向21世纪课程教材高等学校劳动与社会保障专业主干课程教材李珍主编中国劳动社会保障出版社上篇基础理论篇第一章社会保障制度概论

第二章中国社会保障制度概论

第三章现代政府与社会保障制度

第四章社会保障与资源配置理论

第五章公共财政与社会保障制度

第六章西方社会保障思想史的演变

概览下篇应用理论篇第七章老年收入保障制度的理论与实践

第八章医疗保障的理论与实践

第九章失业保险的理论与实践

第十章社会救助制度的理论与实践

第十一章社会福利制度的理论与实践

第十二章住房保障的理论与实践

第五章公共财政与社会保障制度第五章12公共财政与社会保障的相互关系社会保障支出水平与结构3社会保障预算第一节公共财政与社会保障的相互关系一公共财政制度是社会保障制度运行的经济基础二社会保障支出的一般规律三

设计精良的社会保障制度有利于减轻财政负担

从资金分配看，社会保障资金是政府财政公共支出的重要组成部分；从分配制度看，政府财政主要是通过转移支付制度向社会保障制度分配资金；从管理体制看，政府财政主要是通过社会保障预算制度来管理社会保障制度。所谓公共财政，政府将一部分社会资源集中起来，形成财政收入，然后通过财政支出活动，由政府提供公共物品或服务，引导社会资金流向，弥补市场缺陷，从而优化全社会的资源配置的财政管理体制。社会保障有再分配功能，它的再分配功能就是通过公共财政的收入和支出来实现的。社会保障制度的收入和支出是政府财政公共收入和支出的重要组成部分，财政直接或间接为社会保障制度提供资金；社会保障支出在财政支出中所占的比重呈现出不断上升的趋势，表明社会保障支出在财政支出中的地位越来越重要。一、公共财政制度是社会保障制度运行的经济基础新型农村合作医疗、新型农村养老保险、城镇居民医疗保险、城镇居民养老保险；社会救助、社会福利资金；机关事业单位社会保障；城镇职工基本养老保险转制成本。企业所缴纳的社会保险供款直接财政支出间接财政支出我国社会保障项目财政支持情况二、社会保障支出的一般规律

社会保障支出（卫生支出除外）占GDP百分比公共卫生支出占GDP百分比总的社会保障支出占GDP百分比

GDP加权简单平均人口加权GDP加权

简单平均人口加权GDP加权简单平均人口加权低收入国家2.12.02.3—

4.13.9中等收入国家—10.16.7高收入国家12.712.96.619.518.419.4总计（138）国家19801985199019952000200520062007瑞典2729303228292827丹麦2523252926272726德国2223222727272625法国2126252828292928美国1313131514161616日本1011111417191819英国1719172019212021希腊1016161719212121OECD国家1617181919202019第一，随着经济的发展，人均收入的提高，财政能力的增强，社会保障支出水平会提高，不仅是绝对数量的提高，在GDP中的占比水平也会提高。第二，随着市场经济的成熟，政府从经济领域退出，越来越多地通过公共财政的收入和支出介入社会经济生活，提供教育、医疗服务和社会保障等公共产品或有益品。其中，社会保障已经成为最大的收支项目。第三，社会保障支出具有刚性。第四，社会保障支出受经济发展水平的制约。表5-1最近年份全球按收入水平分类的社会保障支出（%）表5-21980～2007年典型国家政府社会性支出占GDP的比重（%）三、设计精良的社会保障制度有利于减轻财政负担社会保障制度的参量社会保障的覆盖面、保障对象、保障水平、给付条件等制度因素都会影响社会保障制度的收支，并影响财政的收支水平，甚至于影响到财政支出的绩效。不同的参量组合对财政支出的影响是不同的，所能照顾的社会保障制度的目标也是不同的，社会保障支出的绩效也是不同的。设计精良的社会保障制度是要尽可能同时追求实现社会保障制度的主要目标时减轻财政负担。社会保障制度的管理体制在管理方面，社会保障收支要有章可循，减少收支过程的“漏出”，有利于减轻财政的负担。实施社会保障制度的一切环节，从资金来源、支出方向到保障标准、收支程序，大都有明确的法律规定。社会保障制度的合理安排，不仅可以解决社会保障问题，而且可以促进经济发展，进而增加财政收入。财政收支水平第二节

社会保障支出水平与结构一社会保障支出水平二社会保障支出结构三

社会保障支出效益

财政支出按使用目标可分为经济性支出、社会性支出和维持性支出三大类，其中社会性支出主要包括文化教育、医疗卫生保健和社会保障转移支付。从世界范围来看，各国公共支出结构的变化与经济发展密切相关，随着经济的发展，公共支出由经济性支出向社会性支出转变，社会性支出占公共支出的比重呈急剧上升趋势，特别是以社会保障为主要内容的转移支付制度是公共支出结构变化的最重要因素。一、社会保障支出水平（一）社会保障支出水平的概念质与量统一量：“高”、“低”在微观层次上，是指社会保障支出占工资总额的比重；在中观层次上，是指社会保障支出占财政支出的比重；在宏观层次上，是指社会保障支出占GDP的比重。质：“适度”“不适度”（二）社会保障支出水平的衡量社会保障支出水平的计算公式：S=QHS：社会保障支出占GDP的比重；Q：社会保障支出占工资收入总额的比重；H：工资收入总额占GDP的比重养老金支出占工资收入总额比重的计算公式O=OaCOa：老年人口占总人口的比重；C：养老金的工资替代率社会保障支出占工资收入总额比重的计算公式Q=O+Z+E+J+MO：养老金支出占工资收入总额的比重Z：失业金支出占工资收入总额的比重E：医疗保险支出占工资收入总额的比重J：工伤保险、生育保险占工资收入总额的比重M：社会救济、社会福利支出占工资收入总额的比重失业金支出占工资收入总额比重的计算公式Z=αDFα：失业金年获得系数；D：自然失业率或现实失业率F：劳动人口占总人口的比重S=（OaC+αDF+E+J+M）H（三）社会保障水平的“适度”性社会保障水平介于上限与下限之间才是“适度”的，其适度模型为：Smin＜S＜Smax

不足-社会保障支出水平的下限应该介于受保障人口相对应阶层的平均收入水平和贫困线之间。-不足的后果：老年人和贫困者的基本生活得不到保障，影响社会的安定和发展；医疗保障不足，人口身体素质降低，影响国民身体素质的提高；教育包括再就业培训受到影响，制约民族文化素质的提高和科技发展。适度-由于受社会保障的实际需求和筹资水平的限制，社会保障支出水平是有一定限度的。-社会保障水平在适度范围内运行，有利于国民经济的发展：保障大多数人的最低经济要求和社会需求，使社会保持相对稳定，为国民经济发展创造有利环境；适当调节社会需求，推迟或抑制消费，避免高经济增长与通货膨胀并存，推动经济发展；提高人民生活质量，提高人的素质，促进社会文明发展；促进第三产业的发展。超度-社保支出上限应该与社保资金筹集能力和水平相适应；本质上说，主要取决于国民经济的发展水平。-“超度”客观原因是失业率增高、人口老龄化加重、医疗费用膨胀等；主观原因是政策及认识上的误区。-“超度”的后果：不断加大财政赤字，进而影响国民经济的良性运行；社会保障和津贴标准高，提高了企业产品成本，进而影响国家对外经济竞争能力，同时也影响私人企业的再投资；劳动者中滋长了依赖、懒惰情绪，影响了经济效益；资金外溢，科技人才外流；形成了一些不利的政治后果。二、社会保障支出结构世界各国社保支出面向劳动者的社会保障面向全体社会成员的社会保障面向低收入者的社会保障世界各国社会保障支出结构分为三部分支出项目社会保险社会救助与福利M合计养老O医疗E失业Z工伤、生育J分项支出/工资收入33.3918.3121.581.51.5分项支出/总支出Q95.7052.4534.394.564.304.30表5-3世界各国社会保障分项支出上限比重

％1、“分项支出/工资收入”数据来源于世界各国社保支出上限标准。2、“分项支出/总支出”由“分项支出/工资收入”数据除以Qmax计算得出。（一）社会保障支出结构的划分社会保障支出占工资收入总额比重的最大限度（Qmax=34.89％）中，养老保险支出所占比例最大，其次是医疗保险支出比重，再次是失业保险支出比重。（二）不同国家的社会保障支出结构国

家社会保险社会救助与福利社会保障总支出合计老年残疾遗属医疗卫生积极劳动市场计划失业合计家庭津贴住房其他美

国0.7-0.516.1德

国22.6英

国20.4瑞

典22.90.50.627.4智

利0.3-0.80.8--10.7新加坡1.531.250.28--3.17-2.380.794.7国家社会保险社会救助与福利合计老年残疾遗属医疗卫生积极劳动市场计划失业合计家庭津贴住房其他美

国92.5545.3444.720.621.867.454.35-3.11德

国89.6850.4030.952.785.5610.327.142.380.79英

国76.4740.6933.331.470.9823.5315.696.860.98瑞

典83.5852.9224.094.012.5516.4212.411.822.19智

利92.5255.1434.582.80-7.487.48--新加坡32.4726.505.97--67.53-50.7516.78表5-42007年各国社会保障分项支出占GDP的比重

％表5-52007年各国社会保障分项支出占社会保障总支出的比重%在保障型、福利型和储蓄型三种模式中各选取两个典型国家（保障型选取美国和德国、福利型选取英国和瑞典、储蓄型选取新加坡和智利）进行比较。

不同社会保障项目在社会保障体系中的地位不同;

不同保障类型国家的社会保障支出的侧重点不同.表明：三、社会保障支出效益（一）各国再分配政策对贫困的影响通过分析政府进行再分配之前和再分配之后的贫困变化情况，我们可以得出各国社会保障支出给付效果。国家税收和转移支付之前税收和转移支付之后再分配降低贫困比例（%）贫困率（%）排位（由好到坏）初次分配结果贫困率（%）排位（由好到坏）再分配结果美国22.21很好11.34糟糕49.10德国29.44糟糕4.22较好85.71英国27.53较差5.93较差78.55瑞典23.62较好3.91很好83.47表5-6可获得最近年份各国再分配政策对贫困的影响贫困标准：收入低于总收入中位数的40%为贫困人口。

我们发现再分配效果最佳的是德国，贫困率下降了85.71%；其次是瑞典其再分配使贫困率下降了83.47%；最糟糕的是美国，贫困率仅仅下降了49.10%。（二）社会保障支出效益的国别差异再分配主要采取税收和转移支付两种手段进行，而各国转移支付主要以社会保障支出体现。从表5-6我们可以至少看出两点：福利型社会保障模式对缓解社会贫困起到了较好的作用。福利型模式通过各种社会保险和社会救助政策使低收入阶层得到一定的补偿，短期内解决了贫困人口的生活问题，长期内改变了社会结构。同时，这个模式的运行需要政府的大量财力支持，而政府财力主要来自税收，高累进税率制度具有很大的再分配性，致使社会贫富差距缩小。福利型模式不仅具有收入与财富的再分配性，而且具有权利与地位的再分配性，使社会更趋于公平。保障型社会保障模式也能较好解决贫困问题。保障型社会保障制度只要运行得好，同样能够有效缓解社会贫困。栏5-1

20世纪70年代英国的福利危机

英国“福利国家”在第二次世界大战以后经历了20多年的发展，曾对其经济发展起过一定的积极作用，但它也有消极影响，尤其是从1973年～1975年的世界经济危机以后，这种消极影响更加突出，使英国“福利国家”陷入危机。

财政陷入困境失业现象严重行政低效率、结构不合理社会危机第三节

社会保障预算一社会保障预算的制度内涵二社会保障预算的收支管理三

中国社会保障预算制度的现状及未来

大多数西方国家的社会保障收支都是有章可循，实施社会保障制度的一切细节，从资金来源、支出方向，到保障标准、收支程序，都有明确的法律规定。社会保障预算是政府实现社会保障目标、管理社会保障制度的重要手段。（一）社会保障预算的概念及分类一、社会保障预算的制度内涵社会保障预算是政府为了实现社会保障目标，根据有关法律、法规编制的、反映社会保障收支规模、结构及变化的计划。社会保障预算制度是政府实现社会保障目标的一种较好的管理手段，是政府根据有关法律和法规、通过一定立法审批程序制定的计划，所以是一种具有法律论据和法律强制性的计划，它能保证社会保障收入和支出的相对稳定性。基金预算模式独立于国家预算之外的以基金形式反映社会保障收支状况的一种社会保障预算模式。美国的社会养老保险（老年、遗属、残障保险）是典型的例子。优点：独立于国家预算之外，收支高度明晰，便于接受社会公众的监督；政府的责任较小，而且相当明确，财政负担较轻。缺点：由于独立性强，政府有可能失去对社会保障的控制；这一制度也并不意味着当制度收不抵支时政府能够逃脱最后责任人的角色，对政府的运行构成潜在威胁。栏5-2

TheSocialSecurityTrustFundIntheUnitedStates,theSocialSecurityTrustFundisafundoperatedbytheSocialSecurityAdministrationintowhicharepaidpayrolltaxcontributionsfromworkersandemployersundertheSocialSecuritysystemandoutofwhichbenefitpaymentsaremadetoretirees,survivors,andthedisabled,andforgeneraladministrativeexpenses.Thefundalsoearnsinterest.Theretechnicallyaretwocomponentfunds,theOld-AgeandSurvivorsInsurance(OASI)andDisabilityInsurance(DI)TrustFunds,referredtocollectivelyastheOASDIfunds.Whenprogramrevenuesexceedpayments(i.e.,theprogramisinsurplus)theextrafundsareborrowedandusedbythegovernmentforotherpurposes,butalegalobligationtoprogramrecipientsiscreatedtotheextentthisoccurs.ThesesurplusesaddtotheTrustFund.Attheendof2011,theTrustFundcontained(oralternatively,wasowed)$2.7trillion,up$69billionfrom2010.Thefundisrequiredbylawtobeinvestedinnon-marketablesecuritiesissuedandguaranteedbythe"fullfaithandcredit"ofthefederalgovernment.ThetrustfundrepresentsalegalobligationtoSocialSecurityprogramrecipientsandisconsidered"intra-governmental"debt,acomponentofthe"public"or"national"debt.AsofApril2012,theintragovernmentaldebtwas$4.8trillionofthe$15.7trillionnationaldebt.AccordingtotheSocialSecurityTrustees,whooverseetheprogramandreportonitsfinancialcondition,programcostsareexpectedtoexceednon-interestefrom2011onward.However,duetointerest(earnedata4.4%ratein2011)theprogramwillrunanoverallsurplusthataddstothefundthroughtheendof2021.Undercurrentlaw,thesecuritiesinthefundrepresentalegalobligationthegovernmentmusthonorwhenprogramrevenuesarenolongersufficienttofullyfundbenefitpayments.However,whenthetrustfundisusedtocoverprogramdeficitsinagivenyear,theTrustFundbalanceisreduced.By2033,thefundisexpectedtobeexhausted.Thereafter,payrolltaxesareprojectedtoonlycoverapproximately75%ofprogramobligations.ThereiscontroversyregardingwhethertheU.S.governmentwillbeabletoborrowsufficientamountstohonoritsobligationsfullytorecipientsorwhetherprogrammodificationsarerequired.ThisisachallengefortheFederalgovernmentoverall,notjusttheSocialSecurityprogram.政府公共预算模式将社会保障资金全部纳入政府预算内，同政府其他收支混合为一体编排预算，国家全面对社会保障负责的一种社会保障预算模式。由于社会保障资金纳入公共预算内，所以，这种预算不是严格意义上的社会保障预算。西欧一些福利国采用了这一制度。优点：可以保障国民“普享”较高的福利水平；政府便于直接控制和管理社会保障事业。缺点：在这种预算制度下，由于社会保障制度福利支出的刚性，政府财政的压力往往非常大。一揽子社会保障预算模式将社会保障基金的收支与来自政府公共预算安排的收支合为一体，全面反映社会保障收支状况的一种社会保障预算模式。就政府对社会保障制度的责任而言，这一制度介于基金预算制度与政府公共预算制之间。优点：它能够较全面地反映社会保障的收支状况；政府能够对社会保障资金进行全面协调，且财政负担较轻。缺点：实施起来难度较大；编制方法比较复杂。政府公共预算下的二级预算模式这种预算模式是在编制政府公共预算时，把社会保障资金收支单独划出来，编制成一个子预算的一种社会保障预算模式。优点：较政府公共预算形式有了一定的独立性，能够相对完整地反映社会保障资金收支情况。缺点：由于没有完全独立，易造成社会保障预算管理权限不明，无法从根本上解决社会保障基金管理体制的弊端，使社会保障预算的编制仅仅流于形式。（二）社会保障预算的编制原则全面性与统一性原则法制化与政策性原则独立性与专用性原则收支平衡与适度节余原则1324二、社会保障预算的收支管理社会保障筹资渠道社会保险统筹缴费开征社会保障税强制储蓄建立个人账户社会救助社会福利国家各级财政（一）社会保障预算收入管理

中国社会保险基金属于地方规费范畴，征缴手段软化，拖欠现象严重，难以满足社会保障的需求，必须进行改革：将社会保险费改为社会保险税；寻求多种渠道筹集社会保障资金；加强社会保障预算收入管理。（二）社会保障预算支出管理社会保障支出社会保险五险社会救助贫困救济自然灾害救济社会福利老年、住房、教育及残疾福利等涉及的管理部门财政部门既是社会保障资金的支付部门，又是社会保障资金的监督部门；社会保险经办机构负责办理社会保险的具体支出事务；民政部门负责支付社会救助、社会福利、社会优抚以及部分离退休费用；街道社区是社会保障支出的基层单位，负责城市居民最低生活保障对象、标准的审查、核实，以及对符合条件的低保户按月发放低保金等。栏5-3美国、英国两种不同的预算模式美国老年、遗属、残障保险预算

美国老年、遗属、残障保险资金是以信托基金的形式进行预算管理，先后经历了与联邦预算独立（1937－1968年）、统一（1969－1982年）、再脱离（1983年以后）三个发展阶段，目前老年、遗属、残障保险信托基金是脱离联邦预算的。美国老年、遗属、残障保险信托基金的89％来源于工薪税，亦即社会保险税，它已成为美国仅次于所得税的第二大税种。美国专门成立了信托基金受托人5人小组，由劳动部长、卫生和人力服务部长、社会保障专员以及两名由总统任命、由参议院代表和公众给予确任的成员组成。受托人每年要向社会公众详细报告有关基金现在及预计的经济状况，包括未来10年（短期）和75年（长期）的状况。美国老年、遗属、残障保险信托基金每年的盈余额超过1000亿美元，到2012年达到高峰，将约等于3.25年的支付总额。在法律上，信托基金只投资于由美国政府担保的特殊财政债券，债券利息按市场利率支付。英国社会保障预算

英国没有独立的社会保障预算，社会保障收支内含于经常预算之中，社会保障缴款及其社会保障支出完全纳入政府预算内管理。社会保险资金主要来源于社会保险缴款，在政府经常收入中的国内收入总额项下反映，社会保障缴款是英国除所得税外的第二大项经常收入；国民保健、个人社会福利、住房补助和免费教育资金则来源于一般税收收入，在经常预算中没有单独列出。社会保障支出分为两部分：一部分列在部门支出中，它主要用于国民保健、个人社会福利和免费教育方面的支出；另一部分列在每年的管理支出中，包括社会保险津贴、住房收入账户补助金、公共养老金等项目。英国社会保障资金收支对应关系不明确，社会保障资金安排也没有体现社会保险基金自求平衡的思想，使政府的社会保障负担及管理成本都很高。三、中国社会保障预算制度的现状及未来（一）中国社会保障预算的现状社会保障资金管理存在的问题：社会保障资金被分割为预算内资金和预算外资金。社会保险基金为预算外资金，脱离了财政的监督与管理；预算内各项社会保障收支混在其他经常性收支中。没有社会保障预算，也没有明确的社会保障收支记录。社会保障预算建设的好处：直接强化对社会保障资金的法制管理和监督，同时有利于建立社会保障资金使用的约束机制；完整地反映社会保障事业发展状况，推动社会保障事业的进一步发展；对深化国家预算管理体制改革及财政体制改革起到促进作用。栏5-4中国对社会保障预算制度的探索

为加强社会保险基金管理，规范社会保险基金收支行为，明确政府责任，促进经济社会协调发展，2010年1月2日国务院决定试行社会保险基金预算。

社会保险基金预算应遵循的基本原则包括：依法建立、规范统一；统筹编制、明确责任；专项基金、专款专用；相对独立、有机衔接；收支平衡、留有结余。其中，依法建立，规范统一的原则是指依据国家法律法规建立，严格执行国家社会保险政策，按照规定范围、程序、方法和内容编制。国家法律法规包括社会保险和预算管理方面的法律法规。相对独立，有机衔接的原则是指在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与公共财政预算相对独立、有机衔接。相对独立要求社会保险基金专款专用，基金不能用于平衡公共财政预算；有机衔接是将公共财政预算中“对社会保险的补助支出”单独列示，从而明晰地反映对社会保险的贡献程度，保持公共财政预算与社会保险基金预算之间的有机衔接。（二）中国社会保障预算的未来社会保障基金预算政府公共预算中安排的社会保障支出一揽子社会保障预算社会筹集资金社保事业单位的收入（减去成本费用的结余）一揽子社会保障预算编制方案

党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》：建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要，建立社会保障预算和其他预算。

党的十五大和《中华人民共和国预算法实施条例》规定：各级政府预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。“”深