西方治理理论综述

西方治理理论综述（一） 治理的涵义1治理的内涵以“governanee"（治理”）为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。 ”在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。 它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。2、治理的目标简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。 ） 这是一个“政治-行政”的治理框架。治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚（如公民和非营利部门的参与）。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。 一一这是一个“社会政治”的治理框架。在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。3、治理兴起的主要原因西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。一一公民社会的成长经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与管理。4、治理与相关概念的区别“治理”与“统治”(传统公共行政)的区别首先，传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心，它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵。其次，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而出一幅“精密仪器”的图象。再次，传统的官僚制以“非人格化”、“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益作为反馈的回路。Governmentreferstothestructureandfunctionofpublicinstitutions.Governanceisthewaygovernmentgetsitsjobdone.Traditionally,governmentitselfmanagedmostservicedelivery.Towardtheendofthetwentiethcentury,however,governmentreliedincreasinglyonnongovernmentalpartnerstodoitswork,throughprocessesthatreliedlessonauthorityforcontrol.Wehaveadvancedtheoriesaboutgovernment,howitworksandhowwecanmakeitworkbetter.Ourtheoryforunderstandingtherelationshipbetweengovernmentandthenongovernmentalpartnerswhoplaysacriticalroleinexecutinggovernmentpolicy,ontheotherhand,isunderdeveloped.(DonaldF.Kettl:TheTransformationofGovernance:PublicAdministrationForTwenty-FirstCenturyAmerica.BaltimoreandLondon,TheJohnsHopkinsUniversityPress,hprefacexi)“治理”与“新公共管理”的区别20世纪70年代末以来，一场声势浩大的政府改革浪潮一“新公共管理"运动在世界范围内展开，成为公共部门改革的主导性范式。但是，着重应用市场方式的“新公共管理”存在忽视社会合意性、民主价值等嫌疑，这使它招致多方面的诘难。关注国家一社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起，则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了理沦资源和实践途径。Suchnetworkmanagementinvolvesnegotiationandcoordination,anditisthereforeverydifferentfromthenewpublicmanagement.TherelationshipbetweenthepublicandprivatesectorisbusinesslikeinNMP,andthepublicsectorreliesoncentraladministrativecontrol.NMPupholdsandsharpensevenfurtherthedistinctionbetweenpoliticsandadministration,whichcharacterizesthehierarchicmodel.Onthecontrary,governanceinpolicynetworksrecognizesthatpoliticstakeplaceinnetworkstoo;therelationshipbetweenpublicandprivateisblurredandgovernmentisnotthesingledominantactorthatcanunilaterallyimposeitswill(ibid.:39).‘Hierarchical,centraltopdownsteeringdoesnotworkinnetworks,whichhavenotop(ibid.).Thesharpdistinctionbetweenpoliticsandadministrationisthereforenotupheldinnetworkmanagement.A(nneMetteKj?r，Governance(Cambridge,PolityPress,2004),p45)“治理”与“新公共服务”的区别也有人认为，治理是对“新公共管理”和“新公共服务”的理论整合。治理的层次1、三层次说治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的：在制度层次上创造中立的国家，在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会， 以及在个人层次上创造自由、‘自我'和‘现代'的行为模式。2、 四层次说全球治理（globalgovernanee各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，是通过建立具有约束力的国际规制来解决全球性问题.以维持正常的国际政治经济秩序。地区治理（regionalgovernanee地区是介于国家与全球社会的中间层次，其组织的建立、规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点，因此，地区治理就其治理方式、运作机制等既不同于政府治理， 也不同于全球治理。——EU国家治理（nationalgovernance 组织治理一一在特定的社会组织这一层次上，治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、决策与执行的运行方式。一一WorldBank3、 五层次说增加一地方治理（localgovernane—区域治理和公共事务治理）（三） 治理理论的基本观点1、 主体多元化一一治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。例如，在美国政府对“棕色地块”的治理过程中，就有包括联邦政府、州政府、地方政府和社区、非政府组织的全面参与。2、 权责模糊化一一治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；六重模糊的边界：（1）政策制定者与政策执行者；（2）公共部门与私营和非营利部门；（3）官僚组织内部不同层级；（4）管理者与工作人员之间的层级；（5）不同部门之间的关系；（6）政府与公民之间的关系。边界的模糊化不是一个暂时现象。正如世纪之初，英国、欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病”和“口蹄疫”时所发现的，整个世界从中了解到传统边界已经无法包容这样的问题，每个国家都学会了要通过彼此合作来应对日益复杂的公共事务。3、 关系伙伴化一一治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；4、 结构网络化一一治理指行为者网络的自主自治；5、 管理系统化一一治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。核心概念一一网络、互惠、责任、民主治理的理论基础（1）公共选择：对官僚机构的批评一一垄断服务、垄断信息和不断扩大组织规模，由此可推断其开出的药方。（四） 治理的三个研究途径1、 公共行政与公共政策2、 国际关系3、 比较政治学

（五）治理的模式B•盖伊•彼得斯提供的“市场式”四种•，参与式 “弹性式”•解制等新的政府治理模式。 *i "地方治理的四种规范模式（WilliamL.Miller,MalcolmDickson,GerryStoker:ModelsofLocalGovernaneeNewYork,PALGRAVE,2000,p29）KeygoalsAttitude tolocalautonomyAttitudetopublicParticipationKeyservicedeliverymechanismKeypoliticalmechanismLocalist地方主义者Expressionandmeetingoflocalcommunities'needsStrongly infavourSupportivebutgivesprimacytoelectedrepresentativesMulti-functionalelected localauthoritiesRepresentativepoliticsthroughlocalelectionsIndividualist个人主义者EnsuringindividualchoiceandresponsivenessinrespectofservicesInclined tofavour butrecognizesneedforupper-levelinterventiontoprotectindividualsFavourconsumerconsultationbutnotlarge-scalecitizenparticipationCompetitiverangeofservice-specificprovidersIndividualrightsasconsumerMobilization动员Developing apoliticsofchangetoensuremoreeffectiveinfluenceofdisadvantagedandexcludedStrongly infavouraspartofprocessofchangeStrongly infavourNeighbourhood-based anddecentralizedstructuresDevelopmentalparticipatorypoliticsCentralist中央集权主义者To maintainnationalstandardsandtheprimacyofnationaldemocracyStronglyopposedLimitedvalueAgenciessubjecttosubstantialcentralcontrolNationalgovernment:Legislation,guidanceandcontrol（六）对治理理论的评价1、治理理论的贡献治理观点对理论的贡献在于，它是一种组织框架，可以据以求得对变化中的统治过程的了解。如贾奇等人所言（1995年，第3页）：诸如此类的概念框架“提供一种语言和一个参照系，可借以考察现实，并且导致理论家提出否则未必会提出的问题，从中就有可能获得别的框架和观点未必能导致的深刻见解。 理论框架有能力促使人们致力以求更动范式”。这样的一些框架与值得研究的事物往往一致，而这正是其价值所在。治理的观点有助于辨识重大问题；而虽然它有时也有助于找到若干有用的答案，它的作用却在于前者而不在于后者。它所提供的参照点，对传统的公共行政管理中的许多视为当然的假设都构成挑战。治理理论超越了以国家为中心的传统政治思维，通过肯定非国家行为体和社会的力量和作用，弓|发了人们对国家职能的重新认识。治理改变了维护社会秩序的权力性质，扩展了权威的来源。治理理论的产生，从宪政意义上可以视为突破民主两难困境的一种尝试， 也是对传统代议制民主的一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加直接民主的含义。治理的政策过程也被认为是增强政治合法性，实现有效统治的有效途径。一些实证研究结果表明，治理机制比代表机制和参与机制，更容易产出更符合显著社会群体需要的产品。治理显得更为弹性，更容易产出关心未来的决策，因为决策者不会受短期利益和选举竞争的限制。另外，专家和利益代表共享在专业知识、部门与地方知识方面的优势，使其更加胜任于集体决策。2、 治理理论本身的局限公众舆论认为这个正在兴起的体制要求由地方当局和许许多多提供商品和劳务的公私机构共同分担责任，这种主张缺乏合乎规范的根据 (米勒和迪克森，1996年)。一一治理的合法性问题权威的行使必须是合法的。这一判断不仅仅是从规范出发，而且有着极其现实的根据：掌权当局必须由公众认可其具有合法地位，才有可能长期地有效行使权力。合法性不足，必然破坏公众对变革规划的信心和支持，最终破坏掌权者动员资源、推进合作与伙伴关系的能力。治理理论也要求私营部门的参与，但这种参与并未整合进人民与选举产生的政