有关西部城镇区域发展策略的实践探索

有关西部城镇区域发展策略的实践探索摘要：乌鲁木齐柴窝堡地区的发展可作为西部城镇区域发展的一个代表，这里地广人稀，资源丰富，在转型时期，如何立足于当地资源与环境状况，整合利用好各种资源，扬长避短，给予区域发展准确定位，并制定富有当地特色的城市发展策略是一个值得永续探讨的课题。本文基于SWOT分析方法深入分析柴窝堡发展的优势、劣势、机遇和挑战；在此基础上，给出柴窝堡的发展定位；最后，针对柴窝堡实际状况，提出轴线-基点式结构模式发展、强化区域联动发展、产业结构优化发展、品牌塑造发展等切实可行的策略。以期对西部城镇区域发展有一定借鉴意义。1.引言柴窝堡地处亚欧大陆桥中段，位于乌鲁木齐市东南郊，距市中心约40公里，隶属于乌鲁木齐市达坂城区，距达坂城镇约46公里。现由柴窝堡湖管理委员会管理，辖区面积1432平方公里，下辖柴窝堡林场、柴窝堡湖管理处、天山牧场和白杨沟村等单位，地区常住人口4100人，由汉、维、哈、回、柯、俄等6个民族组成。这个区域地广人稀，生态环境较差，发展较为落后，但积淀的民俗资源、文化资源、遗址资源以及自然的风能资源、矿产资源等却较为丰富，其发展可作为西部城镇区域发展的一个代表。近年来，柴窝堡管委会按照“生态立区、旅游活动区、科技兴区、工业强区”的总体发展战略，大力推动了该区域社会经济的发展。在新一轮乌鲁木齐城市总体规划指导发展的宏观背景下，柴窝堡的发展既面临着新的机遇也面临着前所未有的挑战，在城镇发展转型期，如何立足于当地资源与环境状况，整合利用好各种资源，扬长避短，给予区域发展准确定位，体现柴窝堡地区的优势，凸现其在乌鲁木齐城市发展中的地位，尤其是如何解读柴窝堡在新一轮乌鲁木齐总体规划中的定位，探索其发展的核心问题，制定一系列切实可行的发展战略，是摆在柴窝堡管理委员会面前的重要课题。因此，系统而深入地分析柴窝堡发展条件，从宏观的国家发展政策至乌鲁木齐城市发展政策等多层次对柴窝堡地区的发展进行审视与梳理，并在此基础上对柴窝堡准确定位并构建其切实可行的发展框架与策略势在必行。文本力图借鉴SWOT分析方法，分析柴窝堡地区发展所面临的优势、劣势、机会和威胁，并对此进行透彻分析，并据此进行其发展策略筛选。2.基于SWOT的柴窝堡发展分析2.1SWOT分析方法SWOT分析方法又称态势分析法，最早由旧金山大学管理学教授Weihrich于1982年提出。“SWOT法即是通过对区域经济主体所具备的优势和劣势的分析来判断经济主体实力，通过分析自身所处的环境的机会和威胁来判断环境的吸引力”。其中，优势、劣势侧重于内部环境的分析，机会、威胁侧重于外部环境的分析。该方法能够客观分析现实情况，是战略规划研究中一种典型分析技术，最初多用于企业管理好市场营销的相关领域，因其简捷实用、条理清晰的特点，逐渐得到其他学科的应用，近年来，在规划发展领域应用的范例越来越多。2.2柴窝堡发展的SWOT分析2.2.1发展优势（1）地缘优势柴窝堡距乌鲁木齐机场约60公里，处于“乌鲁木齐-吐鲁番”黄金旅游线路之中间地带，内有吐（吐鲁番）－乌（乌鲁木齐）高等级公里、国道312线和兰（兰州）新（新疆乌鲁木齐）铁路线穿过（图2），交通十分便利，乌鲁木齐快速城镇化进程及乌吐黄金旅游线的蓬勃发展为柴窝堡的发展提供了得天独厚的条件。（2）资源优势柴窝堡地区地势南北高，东西平坦，中间最低处为柴窝堡湖。境内的博格达峰、白杨沟、天山牧场、风能发电站、林场、农业大队、柴窝堡湖等共同组成一副形态各异、秀丽俊美的西部山水图卷，既有保持了原始生态的自然环境、多样性的生物景观，又有古老的丝路文化以及独特的餐饮文化（辣子鸡一条街）（图2）。其中柴窝堡湖水面积约30平方公里，约占乌鲁木齐水面积的五分之四。在水资源相对稀缺的中国西部地区，拥有这样的水资源弥足珍贵，同时柴窝堡湖也是新疆最具文化内涵的人文湖泊。（3）承接条件良好西部大开发带来的基础设施建设和改进，投资政策的宽松和优惠，发展意识和开发观念的改变和提高，会更加提高柴窝堡的知名度和可达性，增加开发的资金来源。西部大开发中对生态环境治理和可持续发展的重视，也为柴窝堡的资源保护和永续利用提供了依据和保障。乌鲁木齐城市旅游产业正处于由第三产业的主导产业向国民经济支柱产业发展的阶段，政府工作报告中提出“围绕争创‘全国最佳民俗风情旅游城市’的目标，充分发挥‘亚心之都、丝绸之路’的品牌优势，努力推动首府由全疆旅游集散地向旅游目的地转变，由观光旅游区转变为休闲度假旅游区，旅游业由服务业的支柱产业转变为经济支柱产业的转变”。由于距乌鲁木齐城市中心较近，柴窝堡接受政策辐射能力较其他区域更强，达坂城区也将柴窝堡列入其旅游开发重点项目行列。2.2.2发展劣势（1）生态环境较差柴窝堡地区在西北环流的影响下，成为南北疆气流交换的重要通道，常年风力强劲，成为著名的“风区”，且柴窝堡湖周围绿化薄弱，无地表水作为灌溉用水，缺水浇树，故其防风体系破坏严重，气候环境恶劣，严重阻碍了当地农业、渔业和旅游业等产业的发展。同时，随着柴北和柴西水源地的建成和运行，从柴湖地区年调走水量达5000×104m3，且原定的补湖措施还未曾实施，造成了湖面下降，年水位降深达50cm以上，湖面面积不断缩小，湖周围盐碱化严重，再加上新疆化肥厂对其污染，柴湖水质不断恶化，已造成大量鱼蟹死亡，对柴湖的环境保护和综合开发利用刻不容缓。（2）产业结构层次较低根据柴窝堡地区历年经济发展数据统计分析可发现，本地区经济呈现出明显“一产薄弱、二产虚弱、三产脆弱”特点。一产受自然环境条件影响，产量和效益低下，第一产业总体表现为“底子薄、收入低”；二产中风力发电及矿石开采加工是本地区工业的主要支柱，产值占当地经济总产值半壁江山，矿业依靠原料的开采和粗加工，其产品附加值低，技术含量低，市场潜力不足，而无序开采，小矿林立，恶性竞争，造成资源浪费不能形成规模效益，风力发电虽属高新技术产业，但由于其产值与本地不发生关系，对本地经济发展作用发挥不足，第二产业总体表现为“个子大、体质虚”；以餐饮服务业和旅游业为主的第三产业结构不合理。餐饮服务业（以辣子鸡为代表）产值占第三产业总值93%，旅游业收入仅占第三产业收入的7%，第三产业总体表现为“起点低、骨架散”。一、二、三产结构不合理，第三产业比例过小，而第三产业中，旅游业比例低下，这与本地区以旅游业为龙头带动相关产业全面发展的定位差距较大。（3）旅游资源未充分开发、配套设施不足柴窝堡地区旅游资源尚未充分开发与整合，旅游资源呈散点分布，没有形成系统的旅游景观与线路，非物质性旅游资源开发的深度和广度不够，旅游产品开发水平有待提升，休闲度假旅游、特种专项旅游尚未启动。本地区基础设施建设还较差，某些区域没有直达的线路，线路之间尚未形成适宜的网络，同时路况较差，使得各旅游景点之间不好沟通，管理落后，普通游客来此游玩时，除了到餐厅吃饭外，户外休息的场所缺乏，其旅游小环境急待改善。2.2.3发展机遇（opportunity）（1）国家宏观区域发展政策支持①西部大开发战略—政策支持和投资保障国家西部大开发战略与可持续发展战略的实施为乌鲁木齐市和达坂城区产业发展提供了社会环境、经济环境和生态环境方面的支持，其中旅游及文化产业已作为6类特色优势产业之一列入国家西部大开发“十一五”发展总体规划，这为柴窝堡产业发展尤其旅游业发展提供了良好的政策支持和投资保障。②国务院32号文件—历史机遇和政策推动。2007年9月12日国务院发布了《关于进一步促进新疆经济社会发展的若干意见》（简称国务院32号文件），提出加强薄弱环节的基础能力建设战略、实施南北互动的区域协调发展战略等战略重点；优化发展天山北坡经济带，加快乌昌一体化进程；大力发展旅游业，打造丝绸之路旅游品牌，形成古丝绸之路旅游环线；实施国家文化与自然遗产地保护工程，推进抢救性文物保护设施建设，加强非物质文化遗产保护，促进民族文化艺术繁荣发展等发展思路，为全新疆社会经济发展提供了难得的历史机遇和重要的政策支持，指明了发展思路。③党的“十七大”报告—发展理念和方向指引在党的“十七大”提出的深入贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、建设生态文明、推动社会主义文化大发展大繁荣的发展理念指导下，在乌鲁木齐市提出建设“亚心之都、国际都市、商旅名城、宜居城市”的发展目标指引下，柴窝堡发展处于转型和提升的重要关键期。（2）乌鲁木齐城市发展策略支持进入九十年代以后，乌鲁木齐市城镇化水平迅速提高，城镇空间结构也随之发生了很大变化，城市用地扩张有着时间上的快慢交替和空间上的轴向式向外扩张的特点。在地形条件的制约下，乌鲁木齐市城市用地扩张呈“T”字形轴向式扩展，呈现以老城区为中心，沿交通道路为发展轴，由南向北推进，南北方向快于东西方向的特点。乌鲁木齐市委市政府提出“城市北扩，旅游南进”的空间发展战略。新一轮乌鲁木齐城市总体规划（2009-2030年）城市整体产业布局格局中，柴窝堡地区与盐湖地区综合定位为化工、风能及休闲旅游集中区；市域城镇职能定位更明确将柴窝堡地区归为旅游型城镇（另包括水西沟镇、板房沟乡）；可见柴窝堡地区今后战略重点应该是旅游开发，这与乌鲁木齐市城市发展空间战略调整的要求相一致，对优化区域发展格局将起到积极作用。乌鲁木齐城市旅游发展策略支持乌鲁木齐城市发展进程中旅游产业正处于由第三产业的主导产业向乌鲁木齐国民经济支柱产业发展的阶段。而西北旅游区也是国家旅游业“十一五”期间发展重点，发展目标是“依托取得长足进步的交通等基础设施和生态环境建设，发挥西安龙头城市和兰州、乌鲁木齐两个区域中心城市的功能，合力打造丝绸之路精品旅游线，重振大西北旅游辉煌”。“丝绸之路”长期以来是旅游热点。乌鲁木齐新一轮总体规划之旅游规划专项中，丝路旅游更是浓墨重彩的一笔，丝路旅游品牌的打造，为丝绸之路沿线景区旅游开发提供了外部推动力。曾是丝绸之路新北道上的军事要塞和重要驿站的柴窝堡，昔日的丝绸之路已经被今天的亚欧大陆桥所替代。如今柴窝堡以其古丝绸之路新北道和新亚欧大陆桥上的特色城镇的资源和区位的双重优势，将在新时期迎来发展的新高潮。同时，在自治区内老旅游目的地不断提升和新旅游目的地不断涌现的趋势下，乌鲁木齐市面临着区域竞争压力。从空间布局上，乌鲁木齐市总体上形成以中心城区为核心，依托河滩路和216国道形成“川林园湖生态旅游轴”，依托312国道形成“丝绸之路古迹民风旅游轴”，依托旅游资源富集地区形成包括达坂城等八个独具特色游览区的市域旅游空间格局。达坂城作为乌鲁木齐市重点旅游区，是首府旅游产品的重要支撑，而柴窝堡地区则是达坂城旅游的主要节点与重点建设项目区域，是避免乌鲁木齐市旅游的中转化（过境化），做强做大乌鲁木齐市的旅游产业的重要组成部分。同时柴窝堡旅游开发也是推进乌昌地区旅游产业联动，增强第三产业服务功能和辐射能力，构筑以乌鲁木齐为中心的大旅游格局，实现将乌昌地区建设成为全疆最重要的旅游目的地目标之重要环节。2.2.3发展挑战（1）旅游开发与环境保护关系的协调柴窝堡地区特殊的地理位置和资源禀赋决定了其对乌鲁木齐市的重要意义，柴窝堡一切旅游活动开发应以可持续发展为原则，以保护生态资源环境为前提，处理好旅游开发与保护的关系。事实上旅游开发与保护相互依存，开发是为了更好的保护，保护是为了进一步开发。柴窝堡的旅游资源除辣子鸡一条街、知青园等有一定程度开发外，其他大多数处于待开发或未开发状态。在旅游资源开发初期，必然存在开发与保护的矛盾，协调二者关系，在旅游资源开发的主要环节上如何强化生态保护措施，分批分层次开发，是柴窝堡地区发展所面临的挑战。（2）市场竞争与区域合作关系的协调从旅游资源特性角度上，柴窝堡地区的旅游资源与达坂城存在一定的替代性，在旅游客源和促销市场上存在相似性，这使得其与周边地区存在不可避免的市场竞争；同时，就区域经济发展角度而言，柴窝堡与达坂城又同属于乌鲁木齐区域旅游圈与经济发展圈，这使得它们存在合作关系。如何协调与达坂城等地区产业经济发展尤其旅游市场的竞争与合作关系将是柴窝堡地区发展战略中不可忽视的问题。3.柴窝堡地区发展定位与发展策略3.1发展定位基于以上分析，尤其2009年新一轮乌鲁木齐市城市总体规划中对柴窝堡旅游城镇的性质定位，可将旅游业作为柴窝堡最具发展潜力的支柱产业加以培育，大力推进经济旅游一体化，再以旅游业为龙头带动农、林、牧、渔、工业的全面发展，促进该地区社会经济全面发展。结合大乌鲁木齐城市及其旅游发展格局，柴窝堡发展重点可定位为：以柴窝堡湖为基础，依托乌鲁木齐丝绸之路黄金旅游线，充分发挥柴窝堡的文化、地缘、交通、名吃、养殖、品牌等综合优势，通过规范设计，逐步建设成丝绸之路黄金旅游线精品旅游区、达坂城区休闲旅游集散中心、达坂城区旅游形象塑造和经济发展示范点。3.2发展策略分析3.2.1轴线（沿路）-基点（资源点）式结构模式发展战略柴窝堡地处亚欧大陆桥中段，对外交通网络体系比较发达，同时柴窝堡兼具丰富的自然与人文资源。在城市与区域临资源、临路、沿边和临空四种区位经济形态引导下的产业空间布局规律中，柴窝堡同时具备突出的临路、临资源经济优势，这是柴窝堡最大的区位优势，也为柴窝堡发展空间及产业选择提供依据。柴窝堡如何利用好这两方面的优势，是其发展过程中重点考虑的问题。建议构建轴线（沿路）-基点（资源点）式区域发展空间框架，采用相对集中和适度规模化的发展模式。利用现有基础（如辣子鸡品牌街等）沿312国道沿线柴窝堡湖段集中策划能够产生较好经济效益的特色休闲娱乐项目和具有浓郁地方特色的文化项目，处理好312国道与吐－乌高速路交汇节点处（化肥厂入口处）功能布局与转承，构建区域文化轴、产业轴和效益轴，未来主要担负传承地域文化、发展地方产业、提高经济效益的重要职能。柴窝堡湖周围为重点策划区域，结合其自然资源与人文资源，打造国家级帆船运动培训基地、湿地公园、细石器遗址公园、水上休闲体验中心等，主要承担生态、文化、渔业等综合功能。而白杨沟等地区大力发展乡村旅游、生态旅游和专项旅游，构建区域生态和乡村旅游产业基点，未来主要担负保护生态环境，惠农富民、实现城乡和谐发展的重要职能。轴线（沿路）-基点（资源点）式区域发展空间框架的构建具有充分发展弹性，以交通线为轴线的城镇聚落分布状况具有一种潜在的后发优势，有利于将来走城镇聚集型的道路，是城镇空间集约化发展模式之一。鉴于乌昌一体化城镇发展进程，可考虑将部分分散的聚落点适当沿核心轴线集聚形成相对集中的旅游集镇，基于环境资源承载力的基础，规模控制在0.2~0.5万人左右为宜，对其将来新增建设用地需求做出适当引导和安排，通过基础设施与环境的建设，打造功能完善的旅游综合体，形成较好的聚集效益和规模经济。3.2.2强化区域联动发展战略加强区域合作与联动，实现区域发展效益最大化。对于柴窝堡而言，不仅在一、二产业发展方面考虑与区域的协作统筹，作为乌（乌鲁木齐）昌（昌吉）经济一体化的一项重要内容，尤其在着眼于自身旅游产业发展的同时，应该加强区域旅游合作联动发展，发挥对乌鲁木齐旅游产业的贡献，实现旅游效益最大化。柴窝堡的区位和交通条件，是游客进入乌鲁木齐的门户和集散接待基地，应该利用这一游客流的现状情况，加强全乌鲁木齐旅游服务基地的产业效益。充分突显和强化柴窝堡位于古丝绸之路和乌鲁木齐-吐鲁番旅游黄金线路的区位优势，通过差异化方向的选择寻找其独特定位和发展方向。借乌鲁木齐之势分流中远程游客，着力开发与乌鲁木齐功能互补的旅游产品，大力开发旅游特色要素。在突出各区域各自特色的基础上，实现旅游资源的空间延伸、景区（点）和线路优化组合，实现全区旅游网络的整体开发。同时柴窝堡应加强旅游商品开发，加强旅游配套服务设施建设，合理配置设施，提升旅游接待服务水平，进一步加强其作为乌鲁木齐旅游服务基地的作用，并通过丝路文化品牌、红色旅游文化品牌、辣子鸡品牌、水上运动品牌等的打造，将柴窝堡提升为乌鲁木齐高等级的旅游节点位置。在观光旅游产品占主导地位的现阶段，将柴窝堡纳入到乌鲁木齐黄金旅游线路中，成为一个重要的旅游目的地，重点营销其休闲度假和滨湖游憩旅游产品，而丝绸之路沿线各旅游地采取组合发展与错位发展的竞合策略，即选择柴窝堡特色旅游资源，通过高水平的创意策划形成与其他丝路重镇间的差异化旅游精品。充分利用柴窝堡区位优势，加强与乌昌各区域的联系与合作，积极开拓旅游市场，不断强化柴窝堡在乌鲁木齐旅游发展中的集散功能和推动作用。3.2.3产业结构优化发展策略柴窝堡地区应以旅游业为龙头带动农、林、牧、渔、工业的全面发展，促进本地区经济全面发展。优化产业发展环境，为旅游产业快速发展保驾护航。优化柴窝堡旅游产业发展环境，从组织环境、政策环境、招商引资环境、镇容镇貌环境等方面，全面优化和提升旅游产业的外部环境。加强基础设施的建设，规范旅游秩序，提升产业服务意识和服务水平。第三产业发展要大力引入市场灵活机制，使民营企业大量进入，让民营资本全面融入第三产业的各行各业，从而真正带动第三产业的腾飞。在生态保护基础上，本区域第一产业的发展应该重点考虑与旅游产业的结合，如生态观光农业、生态防护景观林等。第二产业中的矿石开采产业应该通过对矿产资源整合与技改，引导企业走可持续发展道路。第二产业中的风力发电既是高新技术企业，也是柴窝堡地区独有的一