可持续发展与行政行为方式

第六章可持续发展与行政行为方式TOC\o"1-4"\h\z\u第一节可持续发展与行政计划3一、行政计划概论4二、可持续发展在行政计划中的体现6（一）行政计划与“机会主义”的避免6（二）行政计划与“系统性”统筹发展71、环境与经济、能源等其他领域的协同发展72、整体与局部的整合发展11（三）行政计划与环境保护121、人民生活环境与生命健康的维护需要合理的行政计划122、环境问题的潜伏性需要通过行政计划加以预测与防范133、行政计划可对各主体行为施加相应的影响144、行政计划有助于树立环境治理的整体观15（四）行政计划与社会资源利用效率的提高151、行政计划应具备前瞻性152、行政计划应进行可行性分析16聚3奉、行政计划夫应具备全局创观赌格17蓬4寒、行政计划疯应体现方案潮择优性袭轮19也5叛、行政计划闪应体现节约旺型社会的精村神限单20秋第二节棍项可持续发展拨与行政许可撤誉22分一、始渡行政许可概导论妄等22分二、便欺可持续发展轰在行政许可竹中的体现振慨24只（一）丽甚行政许可与评“部公共物品的岸悲剧碧”蚀的避免储玩24础（二）置冬行政许可与经社会的有序鸣发展肥词29朱第三节减信可持续发展总与行政征收肿征用岭每31邮一、完干行政征收征眨用概论举概31毛二、昏阴可持续发展技在行政征收忆征用中的体蒜现栋旦34外第四节挽反可持续发展缸与行政奖励喇熟39勒一、粘秤行政奖励概扔论挖煤39叹二、筑庭可持续发展永在行政奖励泼中的体现代耕41伏（一）证爷行政奖励与艇环境保护父咏42滔（二）壳妖行政奖励与洁行政效能的富提高大赢44锹（三）咳塑行政奖励与盏先进行为的宋倡导院缸45伯第五节蓄是可持续发展房与行政指导乱桨48洲一、婆父行政指导概糟论推晃48榴二、心乎可持续发展根在行政指导简中的体现导途51谣（一）跌凡行政指导与好环境保护的割灵活性周维51到（二）翁穴行政指导与荒全民可持续躲发展意识中拒52确（三）鲁堤行政指导与椅公民行为的量引导之妖53觉（四）枪监行政指导与辆先进技术以赛及成功经验团的推广绕要55闸第六节详削可持续发展唱与行政处罚俘阶57最一、败蝇行政处罚概害论脉泉57百二、低且可持续发展辛在行政处罚拨中的体现华抹58秤可持续发展愧的实现，离是一个复杂芝的系统工程嫁，摧不但如上一眉章所述，需玻要独程序的保障慎，也酒需要带通过具体的粘行政行为来乌切实泰加以贯彻翻。俩行政命令、时行政许可、豪行政征收蜘征用、行政绪处罚等传统燕行政巷行为竿方式，以及全行政计划、薪行政指导、应行政奖励等尾各种强制性利较弱或者非欢强制性的行嗽政听行为欲方式，都愁是政府祥有效运转和乱履行保障法烦律实施之职创能屋必不可少的蚁手段，也是竹实现可持续医发展已的现实途径梁。蝶而末从另外一个专角度来看，词可持续发展恰理念抖的各种观念家和精神也能秆让辟这些行政行笛为方式知进行有益的歉扬弃、改良威与规范，使计其岔重新焕发新恼颜，更适应徒新时代的需些要尽。浑在此，我们机选择了与可青持续发展结坐合较为紧密吵的行政计划顾、行政许可腊等六种行政逢行为方式进乓行探讨。诉可持续发展灶与泥行政计划个现代国家的酸行政，畜资源有限，尾复杂程度济却轨与日俱增筝。纪从摇篮到坟查墓，覆盖社嚷会生活的方赤方面面，钟每一项行政白措施都会锻涉及公民暑的浆合法狠权益肠。越是重要词的国家政策收、施政方针卖、行政思路方等侧，阔越是要古“矮三思而后行而”冤、欺“殿慎谋而后动琴”皆。番《中庸》中满有句古训：求“兆凡事预则立弦，不预则废捷。党”膝在行政中，哗事先之趴“史预韵”妖，可以未雨旬绸缪，及早库防范风险，今减少损失；拴事先之升“最预饮”腐，床可以全盘虚规划，考虑呆周详，实施失起来甘有条不紊激，进而顺利而达成目标；头事先之词“掩预室”触，可以使各施行政主体步宽调一致，分季工协作，减燕少扯皮和摩否擦；事先之陪“劲预神”杆，可以使行趴政措施前后介一致，维护词政府之砖“慈信凤”飞，民众之否“摩权益查”……按。正因为如浸此，行政计燥划在晚近越咱来越受到行邻政法驰学者们的重泪视，从国外处将这一概念赢引入我国。吓比之行政许孙可、行政强蝶制、行政处亲罚等，舍行政计划是明较晚才出现欢的一类行政把方式。胃行政计划是着行政进入成贪熟阶段的必梯然产物，也门是应对纷繁马复杂的现代侍行政所必不息可少的制度隐方式。焰由于行政计断划本身的特恼征下文详述。斤，南行政计划这关一行政方式堤与顷可持续发展爆理念搏具有起着挪天然的契合塔性吧。在某种程林度上，锄可持续发展纲实际上就是侧一种跨时空裂的长期计划众思想。拨行政计划，课犹如现代行闷政的百“车中枢神经姿”贵，事实上覆汁盖着行政领店域的方方面摧面，在行政揉计划中注入位可持续发展躲理念狱是其融入耍行政领域的柄关键和核心赌下文详述。左行政计划姑概论迈“姜计划者”促是一个使用丰频率极高的怀日常性用语狠，然而，当横其进入行政永法学领域，社成为一个法果律用语，就衬成为了一个神具有特定涵捕义的专业名渡词。突行政计划是殊行政机关为霞将来在一定打期限内达到穷特定的目的茅或实现一定乏构想，事前蔑就达到该目裳的或实现构菊想有关的方城法、步骤和渔措施等所为扯的设计与规考划。简言之躁，即行政机袭关对将来所语为的设计与鼓规划协，而不包括形所作设计与省规划的执行洒。析行政计划具麦有以下三个杠构成要素：纹（1）主体需要素磨。应作出行政计亦划的主体芦必须廊是行政主体逼，异非行政焰主体所作出话的计划眨不能称之为余行政计划顾。葱（2）目标倦要素框。误行政计划是偿对将来一定看期限内实现隆某特定目标针或构想的晕确定，并使魔这一目的或改构想成为统冒帅、调整、庙引导既存的虚各种行政行贯为的指挥棒古。部（3）法方案俘要素希。为旨实现窗既定挨目标或构想准，行政计划肚必须同时陕综合、系统驰地遮选择和救提出坑一系列必要田的手段和措诚施巧，从这个意降义上来说，跑行政计划秃实质上是为咬未来的大规尚模活动制订剪的行动方案距。保作为行政计峡划，三个要绳素缺一不可勇。举例言之模，挪南京市政府润于慢2006年您4月29日酱颁布实施方的《南京有泉线电视数字遥化工程实施范方案》，丰即是一项行耽政计划。探遣其内容，打《南京有线滔电视数字化咸工程实施方阶案》秀这一规范性率文件共分为帜四个部分：怒一、实施有抓线电视数字蜡化工程的意乌义剖；迁二、实施有篇线电视数字梳化工程的指嫌导思想和基鱼本目标晓；寻三、实施有该线电视数字枯化工程的主虚要任务和责肌任分工舅；炕四、加强对字有线电视数珍字化工程的桃组织领导疾。南京市政浆府是这一行赢政计划的颁虹布者，是为政主体要素的波具备；第二挤部分内容中欠着重阐述了烧这一计划的外基本目标，外是为目标要球素的具备；问第三部分和门第四部分叙倾述了实现行俱政计划的主宪要任务、责厕任分工和组墙织领导，是取为方案要素病的具备。翁现代行政实熄践中的行政瓦计划非常复汁杂，形态各识异，违有的被番明确耀冠以了晶“窜计划畜”增、内“扣规划党”酒的字样恳，拦有的己却爬以伟目标筹、提纲、毁政策、方针抱、织方案烤、泉预算滴、击策略、措施丛、规程、工初作要点和项榆目等命名，权但在本质上旨都属于行政举计划的范畴滤。到对这些行政次计划，可以苏根据减不同的标准鹊进行不同的无分类。根据却时间长短，药可以将行政施计划分为长习期计划、中秤期计划、短寇期计划、年扰度计划等；林根据区域的昌不同，可娘以分为国家耕计划、排区域计划蛛等；根据计合划针对的行滋政相对人不采同，可以分闲为内部计划前和外部计划谱；根据计划描对象范围的叉不同，可以开分为综合性社计划与专项舟计划；根据糊内容的具体烤性，可以分暖为目标计划稍和实施计划瞧；根据计划犬是否有法律于依据，可以恭分为依据法双律规范的行踢政计划和依火据职权的行盘政计划；依啄据规划的存笨在形式，可多以分为法规括性计划和非倡法规性计划央；根据计划对的约束力，破可以将行政车计划分为命匆令式计划、艇诱导式计划怕和说明式计唯划。德从法学的视锻角看，以行咽政计划的约供束力为标准拜所作的分类运尤为重要，高即命令式计柜划、说明式轿计划和诱导忽式计划。参见陈敏著：《行政法总论》，台湾1999年第2版，第588－589页。也被称为拘束性计划、建议性计划和影响性计划（参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学2002年版，第239－241页），或者指令性计划、指导性计划和调控性计划（参见[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第409页）。秒详言之，矿命令式计划过，是指对行标政相对人具犹有法律约束挤力的行政计岸划。根据受丙约束对象的龄不同，分为拦仅对行政机斧关具有约束沿力的行政计趣划，以及对责行政相对人馋和行政机关炼都有约束力私的行政计划蕉。我国《城宋市规划法》其规定的城市些规划、《森牢林法》规定矛的林业长远去规划、《土译地管理法》胡规定的各级均政府制订的决土地利用总死体规划以及视土地利用年迟度计划都具救有命令的性胞质，属于命福令式计划，第一经确定即思必须确保其碑得到执行和画实现。命令栽式计划直接阶关系到行政样相对人的权僻益，因而在吹我国目前对删其规制不力岔的情形下，你该类计划是爬产生争议最袭多和矛盾最院参见陈敏著：《行政法总论》，台湾1999年第2版，第588－589页。也被称为拘束性计划、建议性计划和影响性计划（参见陈新民著：《中国行政法学原理》，中国政法大学2002年版，第239－241页），或者指令性计划、指导性计划和调控性计划（参见[德]哈特穆特·毛雷尔著：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第409页）。涉说明式计划伐，是指行政采机关为实现你特定目标，考就特定范围添内的事项，跃为行政相对院人提供目前屈及未来可能窄状况的信息宽、资讯和预丰测，供其作重为作出决定织或安排的参仪考，期望能黄产生利于目紫标实现的效供果。如每日海在天气预报恼中公布环境汉污染指数，柿希望激起民截众的环境保兆护意识；又决如国家的拾各种长期或王中短期经济滑发展计划故。此种计划升完全不具有分法律拘束力玩，仅供建议暴之用。值得廊注意的是，稻说明式计划跑中的信息提搂供，必须是滴以实现某种裕既定目标为妄前提的，换裁言之，这种储信息提供是打作为既定目说标的手段而赠出现的，如青果未设定目务标及选择实嘱现目标的手郑段，就不能消称之为计划枪。史由于以提供倒信息为主，嫌因而在某些每情况下，说租明式的计划嘱会以行政指传导的方式出她现。止诱导式计划闯，是指以非础强制性的诱浩导手段，促页使行政相对齐人为某种符瓶合目的的行在为或不为某遗种违反目的键的行为。例丰如，国家为抄了鼓励企业直聘用下岗职宽工，垮制定了一系诊列优惠的或堆限制性政策涝。在这种计涛划中，行政卫机关在明确闲了目标和手扫段后，并不茧采取命令和层强制措施，孕而是利用人涝们趋利避害走的心理，诱冒之以利、戒愧之以害，采集取各种激励厅措施或防范塌措施。例如毁，补贴、税慨收优惠、改科善基础设施美、加重税收选等来实现计种划。诱导式杯计划，是介软于命令式计哥划与说明式恶计划之间的锄行政计划。寄一方面，它惠手段温和，酿没有强制力拆，行政相对亩人接受与否芒全凭自愿，溪拥有自主回透旋的空间；贫但另一方面海，该类计划竭虽连“逆柔距”由却同“竖韧逆”极，对社会的犁塑造作用巨贿大，在很多高情形下，对锁于特定目的而的达成效果润会优于命令漂式计划。诱蚕导式计划的阴特点符合服君务行政的理水念，在现代阻行政中将发橡挥越来越重闻要的作用。昂可持续发展蛙在月行政计划闹中的体现品可持续发展灭，作为一种湿新型的发展矛模式或者说恶理念，需要活全社会的长波期共同努力窄方能实现，桌而在这期间厦，求需要有一种简预先良的缘安排或设计潜来为全社会锤所遵循仪，使人们的妥行为趋向一略致研。亭事实上，内可持续发展善本身的实质野就刃是通过对人光口、资源、渣环境和发展恳之间的关系剑进行渴预先安排和兄设计，那从而剩为人类长期掀的共同努力票提供行动的起总路线，同灵时协调和控排制人们的行迟为，以达到贴可持续发展赔的目标。恳可持续发展玉在行政计划涉中主要体现书在以下几个遇方面：防行政计划与外“底机会主义裤”带的避免牌行政计划纸，是对将来僵一定期限内凡实现某个特参定目的或构爽想的确定，禁科学的残行政计划衔可以为失社会的可持尝续发展甘以及相关各咳个领域的发路展涉设定明确课的目标和途母径，风使相关主体稿的行动趋于蜓“玻理性酷”以和皱“眨一致宜”叛，退减少随意性敢和机会主义古，从而胆形成正面的载合力，德避免因为发蛾展目标不明礼确而带来的且浪费。辞人类之所以础成为螺地球上生命腿的王者伞，并不是因纸为倘身体的强壮巧和敏捷，而娇是因为我们谋的思维和预睬见能力溜。络帕斯卡说灵，伸“谣人只是一根辰芦苇，大自诊然中最脆弱镇的一根芦苇赚，但也是一鱼根有思想的隙芦苇哨”房。思维和预础见能力互是人类葛最锐利的武枣器丢。不对于社会和禽国家而言昌，葡这种思维和址预见同样重颜要，行政计迫划即是其突新出表现。接一个可以避样免机会主义愁的行政计划深至少应该包浑括三个部分适：首先，应超该有非常明秒确的战略目原标，不是泛开泛而谈的宏号伟蓝图，而既应该包括细厨化的目标及犬其达成时间皇、具体的发效展区域划分地、具体的考管察指标等等梨，由这些细良化的目标构皆建一个整体昆的发展前景立。这样的目惜标应具有谈“歪前瞻性蹈”馋和探“忧科学性轰”询。其次，一外个确保目标意能够得以顺享利实现的配克套方案降。从这个意攻义上来说，哑行政计划熔实质上是为疑未来的大规秆模活动制订盟的行动方案雪。其三，应上变方案。嗽行政计划对辛于方案实施枯过程货中可能出现广的各种不确突定因素也应安该有所估计析，并对可能祥采取的政策直调整做出合申理估计。景科学的盒行政计划巨将给谅社会的可持饼续发展楼带来重大的蜡积极影响。锹以英国重的可再生能丑源发展迅为例，在1副990－2拉003年漫构长的可再生垦能源发展过训程中，英国知都没有逃脱够机会主义的惑模式，直到白2003年祝，明确的可志再生能源发座展目标和对溜不确定性的迹研究出现在晒政府的可再秀生能源发展岗白皮书中，街英国的可再点生能源推广既才取得了重拉大进展，而岗这一进步也裙被英国评论榴界认为具有振里程碑意义毒。CatherineMitchell,PeterConnor,RenewableEnergyPolicyintheUK1990-2003,EnergyPolicy(journal),2004垒行政计划与橡“环系统性睬”只统筹发展境与促进可持龄续发展相关缎的行政计划只，应是一个饰多层次的系取统集合，意横向上蹄可以分为怎环境、能源再、人口、经姨济发展、社度会、法律等耻各个子系统王；取纵向上押可以分为蒜整体意义上处的润国家燥可持续发展邻计划协和作为其子夏系统的区域布可持续发展居计划猴（如长三角诊区域）。事实上，区域计划下还存在次一层或多层的地方行政计划（如江苏省），为论述的清晰，在此不论。糊事实上，区域计划下还存在次一层或多层的地方行政计划（如江苏省），为论述的清晰，在此不论。狠1、吧环境与经济毕、锐能源惹等是其他孝领域砖的协同孟发展罚当今世界上吉，计划在可汽持续性政策琴的制定和实构施济上发挥着市狸场所缺乏的症至关重要的个功能，屋这在需要高欲度重视预见截性、综合性销的问题上尤群为明显。尼对于可持续滑发展而言，数环境、经济浸、能源、社股会等各个领蔬域都是不可年分割的部分辣。狱制定科学的愉“热系统性划”尊行政计划，法已经成为统金筹人与环境略、人与资源矮、社会与自刻然和谐与可统持续发展的旦前提和重要闷手段。去随着时代的声发展，行政表计划对于可没持续发展的溪这一作用，煎越来越被人巡们所认识。远1995年爷，美国总统侮可持续发展限理事会在拿“书美国可持续稼发展战略的惜目标、指标耗和政策主题前”鲜中总结说笑：巧“博PCSD（守即该理事会独）认为，在甲走过的2途5年，得珍到不少教训逆后，美国现谢在认识到：抢不能把经济偷、社会、环把境问题相互述分割开来处终理；通过计糊划、预见（左预测）未来株和防止问题要远比事后发羊生再解决要拔合算的多；班只有把潜在均的影响因素匙综合考虑，雪才可能找出到解决目前一烫些棘手的环堪境问题的方坐法瘦……报以上认识和管观点有助于唤美国做出正徐确的决策。滨”郑易生、钱薏红：《深度忧患——当代中国的可持续发展》，今日中国出版社1998年版，第294页。钟以下杠，我们怒重点探讨环牧境与经济、摇环境与能源旁、洁能源与经济勾的协同发展瞧。迎（1）悄环境家与经济的协骗同发展补环境保护本握身不是一个淹单纯的封闭爽性问题，它茎必然涉及到陷经济、人口涝、社会资源删等各个领域征。其中，踪环境与经济周发展的冲突该可谓狼是当今世界急可持续发展趣进程中的主方要矛盾。穿对于晋如何处理环尽境保护与经诸济发展的关仔系赌这一问题，壳世界各国有音不同的做法锯。凡日本和匈牙猎利实行的是鱼“厚目的一元论担”愧，保护的环境和姻人群健康厨被认为是丢唯一目的赵，利一旦经济发须展与环境保析护总原则相棍抵触时，内必须慌选择环境保阶护。败但是妇，世界上大胸多数国家实求行的因是民“状目的二元论腿”既，即既保护盛环境赔，又促进经旦济发展。参见王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。群我国也是如榆此。粒我国突作为发展中捆国家，搂经济发展末一直以来都荷以粗放逮型盯发展为其士基本达特征，通过氏高投入、高桌消耗和高污呆染实现经济型的奏快速再增长。意这种增长模背式对环境造朵成了很大的累破坏。近些叹年来，我国你开始陕努力摆脱这桐一传统发展俊模式，南向爪以低消耗、平低成本和高叶产出、高效往益为特征菜的游集约型经济惊增长方式控发展营（值得注意寨的是，这种轻转变是以一捧定的经济发律展程度为前亿提的）嫌，力求在保草持经济增长砖的同时，减订少环境污染傍。涝但是，即使素像发达国家拍一样颜完成了经济胸增长模式的旦转变，竿经济与环境暮保护的冲突涨仍然不会消费失。经我们认为，哈回到没有环仁境污染、茹荣毛饮血的时捕代并不配是现代人的案追求，环境萍保护并不意砍味着停止对论环境的利用碰。环境与发吵展就像一枚剩硬币的两面隐，密不可分卷，环境保护绩应该要器兼顾经济僻的协调发展叹，图既要脊“桶可持续静”徒，同时也要踩“专发展皱”族，二者不可搁偏废。裤可持续发展辞概念中匙同时露包含了环境顺与茫经济雨发展这两面芹，浮但是在战略战上各国可能乐选择角不同丘的伐侧重点。德总体而言，赵发达国家较铃为倾向于环翅境保护，而题发展中国家眯和落后国家炒则倾向于经蜻济发展。不彼过，无论倒如何浸，仓对于环境公鼠共物品的自猴然保持坐，必必须设置牛一个底线，掏就是不以严精重影响人们棒的基本生活徒和降低生活传质量为界。纲进一步而言摊，环境保护闸与经济发展银事实上写并不是一种仿绝对的此消慈彼长的矛盾厕关系。悬环境的破坏夫达到一定的掏程度可能会株转化为沉重廊的经济负担腹，击影响经济的劝发展。经济担的发展与环陷境治理的能姻力也有密切轻的关联。一什言以蔽之，亡我们要塘寻找煌的是后一条甚既能促进经兔济发展，同孩时又能保护筐环境的发展参见王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。某（2）百能源与经济任的协同发展块能源是经济衫文明必须的售生产要素，策经济发展是捐以能源为基崖础的，经济拘增长离不开串能源，与此牢同时，经济惨增长又可以建促进能源的峡大规模开发午和合理利用丽。但是，能赢源的短缺将历会严重阻碍添经济的发展柔。要实现能路源与经济的喂协同发展，盆必须解决这筛一问题。贤能源可以分方为不可再生针能源与可再乒生能源。寺不可再生能圾源是经过亿址万年形成的骂、短期内无上法恢复的能著源，如煤炭益、石油、天插然气、核燃究料等，会随事着大规模地眯开采利用，盘储量逐渐减桌少直到枯竭报。因而，不茫可再生能源汽的一大特点采，就是其有陪限性。煎我国从情不可再生覆资源总量看愁是一个资源做大国，资源影总储量居世慧界第3位，雨一些重要资或源拥有量位剖居世界前列滥，但从人均荐资源占有量绢看，我国固却瓜是一个等名副其实的悼“梁资源小国妈”坦，人均占有今量仅为世界奶人均占有量周的1/2。轧长期以来，骂我国能源资刻源结构以煤涨为主，嚼依据伙我国煤炭探鹿明老的续可利用储量辱近2000巨亿吨治这一数据妻，额专家预测，输如果按照年睛产25亿吨宝原煤的速度蛛推算勾大概喘还可以供应水80年。粥而搅我国已探明粒的石油可采岸储量约为2售3亿吨，仅绪可供开采1稿4年左右捡。参见林双川：《中国政府倡导建设节约型社会》，，2005年9月9日。公而融我国眼不可再生纱能源利用效甩率箱的低下以及祸节能观念与参见林双川：《中国政府倡导建设节约型社会》，，2005年9月9日。尿与此相应，扁目前我国恋正面临新一显轮经济增长小，据对于能源的检需求量急速悔增加，而寸产业结构调剥整、居民消欺费结构升级羡、城市化进颠程加速孤等因素都增助加了我国拖对能源的依裤存度复，湾能源供需不斑平衡的状况殊日渐突出。断目前的能源砌供应已经满析足不了能源递需求，存在瓣较大的缺口权。以石油为乓例，我国析石油涂目前和的对外依存坝度已超过1养/3，今后评新增的石油蔽需求量几乎精要全部依靠侍进口。贡这种状况使资我国越来越由多地受到世柴界石油市场捷的不确定性辅和石油产区勾政局动荡艇的庙影响，直接品关系到国家蒸的能源安全迈。铲可再生能源寻的开发利用蛮是解决这一躬困境的最佳脱思路之一。火相比较不可端再生资源的抓有限性，用考之不竭的可赌再生能源越闯来越多地受症到各国重视智。我国幅员谢辽阔，可再开生能源资源躬品种多，储孕量丰富，进傅行开发的潜馆力巨大。（除1）太阳能蓝。太阳能年手辐射量在3赞300兆根焦/平方米笔•拳年到840冶0兆焦/群平方米幅•榜年之间。其剂中2/3墓国土面积超叮过6000纤兆焦/平唐方米.年（句200瓦谣/平方米）狗，年日照数萄大于200森0小时，束相当于每年必2.4万僵亿吨标准煤底的储量。可末以说只要技催术可行、成恩本可接受，朗如此巨大的秒太阳能资源牧的开发利用没量是没有上蝇限的。（2村）风能。我师国陆地上离盏地面贤10米快高度层上风展能资源总储弓量约32.该26亿千滋瓦，可开发创利用的储量拦为2.53叼亿千瓦。妇近海可开发男利用的储量叛有7.5治亿千瓦，共胜计有10饺亿千瓦。（臂3）水能。炊我国拥有丰盖富的水能资德源，其中技械术可开发的降小水电资源忽量为1.2余8亿千瓦体，年生产电胶力0.45正万亿千瓦丝时，占我国卡可开发的水朴电资源总量工的29.7虑%，也居世写界首位。（钱4）生物质借能。目前农吸作物秸秆年造产量有7湾亿吨，可用量作能源的约驶占50%，深为3.5膀亿吨，薪材洽合理年开采具量为2.2请亿吨，各抵种工农业有迹机废弃物通谈过技术转换森成沼气的资捕源潜力有3便10亿m快3,而且，姿秸秆、薪材丧、各种废弃惜物资源都随米着时间在不鬼断增加。此溜外，通过我逃国大量低质稍土地种植能摄源作物，以档及对自然生饥长的多种能蓄源植物通过项改造育种，楼在未来也将起有几亿吨甚斤至更多的生号物质资源潜宋力。（5）只其他。我国钟有几千公里菠的海岸线，伯有潮汐能，阿波浪能，温括差能，盐差乘能等各种海酱洋能资源。合据专家估计替，可供开发政利用量为0酿.5亿千虚瓦，其中在冲我国已能够辫开发利用的政潮汐能为0威.22亿绢千瓦。我国涛是以中低温爽为主的地热项资源大国，梦其资源潜力拆占世界的7卸.9%。总萍盆地资源潜匀力在200版0亿吨标曲准煤。其中困可供开发的焰高温发电和禾中低温热利靠用的资源量逗分别为60峡0万千瓦淘和33亿罚吨标准煤。清华大学核能与新能源研究所：《促进可再生能源大规模发展的战略与政策》，，2006年8月16日。凑开发利用可激清华大学核能与新能源研究所：《促进可再生能源大规模发展的战略与政策》，，2006年8月16日。侄（3）允环境与能源帜的协同发展暖大多数的能首源，尤其是注不可再生能宰源在开发利朱用过程中会拳对环境产生打一定的破坏却作用，其废做弃物也往往借会党对环境抚造成污染（劈表现为气体旧、液体或固穿体形态）。杯以离煤为例仰，浊煤矿的桃开采时萍会产生许相当多的废窑碎石晓和症矸石，矸石做中的硫化物冷会升缓慢氧化发先热，如散热值不良或未隔凝绝空气就会捡自燃。据统敲计，救目前有９％值的矸石堆正遵在自然，释蔑出二氧化碳动、二氧化硫贿及其它有害垄物质。摄而且，采矿土中需要将别矿井遵中的有害气孙体排出，采通过排风会悬排出大量购的肆甲烷（瓦斯歪）及氡经。丑与此同时，渠还会排出大完量昂受到矸石及牲其他竿杂质拉污染植的水婶。覆此外，还有遭地质塌陷等芳各种环境影慰响。但是，格煤对环境的量破坏性影响殊并没有结束难。在煤的利括用中，店燃烧遇后会平排抗出以冻二氧化硫跨、匀氮堆等大量有害员气体舞，每吨煤该还会产生约贵13KG犹的烟尘踩，斧有些场合如索炼焦还会排泰出苯并芘佳……送。岩根据影响范篮围的不同，停能源环境污脚染可以分为恼地区性的影孟响和全球性荷的影响两种思。前者主要括对地区的大筛气、水体等希造成影响，纲如烟尘；后以者则会影响走全球的环境柴，如温室效渔应、臭氧层穗破坏等。这叫需要相应范筐围的行政计驱划（包括国牌际性计划）归对环境与能合源进行统筹典，使其实现家协同发展。凝我国的能源赶结构以煤为烘主，约占请70物％左右。以娘煤炭为主的敢能源消费结赤构，造成了命严重的环境宅污染。粉尘厨、油SO2饭、前NOx齿等地方和区命域大气污染随的疾70%慕～怕90%致来自煤炭燃梢烧。酸雨面垒积已占全国室的腹1/3益，大气污染群造成的经济牧损失已相当危于栗GDP处的避2%圾～岸3%雅，每年超过塌1000幅亿元。王玉庆：《中国能源消费与环境保护》，中国发展高层论坛，2003年11月。争我国一些大丸中工业城市时如沈阳、兰靠州、太原等蹄消耗的能源利仍以燃煤为渠主，冬季污误染指数常常梦高达30院0以上。这浸样的能源结固构现状使我荐国环境与发片展的矛盾日状益突出，随清着人们对环辫境价值越来泄越多的认识插和重视，因屈环境问题而草导致的争议愉也越来越多径。而与以煤歌、天然气、笛石油为代表许的不可再生脊能源相比，腐可再生能源茅对环境的污闪染则要小得阔多。水电、并风电、太阳患能等几乎没焰有污染物的践排放。生物模质能的利用烫不会增加大单气中的碳排工放量，粉尘耍、激SO2蹦、猫NOx不等地方和区禽域大气污染央物的排放也岭很少，沼气芽不但可以解互决农村的用拔能问题，还劫可以减少农安药、化肥的王玉庆：《中国能源消费与环境保护》，中国发展高层论坛，2003年11月。隐2、赖整体与局部反的整合发展汉系统论的创妖立者树贝塔朗菲强乔调，任何系垦统孩都笨是一个有机繁的整体，它解不是各个部芬分的机械组库合或简单相克加，系统的敌整体功能是瞎各要素在孤弄立状态下所静没有的新质孙，其实质即笛是亚里斯多叨德所说的伴“侵整体大于部详分之和诚”版，而这句名披言正可谓神是可持续发欣展行政计划骄系统进行统汗筹上整合的最佳帽指导。辟对于惕国家计划系臂统和区域子状系统之间茧整合发展刘也是如此。头一方面，我泳们需要从整务体和宏观上淡把握田社会的可持赠续发展杠，价制定科学的测国家可持续丹发展计划；得另一方面，耽也需要同时监考虑材国家计划粥系统下的区冻域子系统的挥发展特点，殊整体与局部厕相统筹，实病现最优目标衡。约而且，蓝国家帜可持续发展吃计划牛系统是一个坚有着多个芳区域舞子系统组成摧的复杂大系页统。电区域色子系统与拒国家可持续么发展计划默系统销（下文简称谁为母系统）尤时刻断处于一种动利态的关系之糕中。森母系统予提纲挈领，讲对逐区域刻子系统的形殊成和发展都霸发挥着重要需作用，而读区域燃子系统的某闷种改变也必锦然会影响到郑母矛系统整体。肺这种影响力殿主要反映在学计划出配套制度的第建立和实施钞，以及尘计划现目标的实现出效果上。摘此外，杂区域嚼子系统馋之间屡也存在着密收切的联系加。系统论认捡为，任何子爱系统的各个姿要素之间遵爬循组合规则顶，从而形成园相应结构。邻子系统与子绝系统之间，吗并不是完全蝶割裂的关系笼，而是功有着一定的芬联系方式，呀从而形成一颤定的系统结顷构。扶区域子系统愉之间的整合艇发展寸主要体现为葵各唉区域刮之间的散合作和互补呼。利然后，在现接实中，这种扯计划系统的胃整合发展仍窑然存在很大统的不足。例反如，呼吁多泪年的长江中生上游生态补搁偿机制的建杠立，必须克侧服目前的行绵政分割、盲裕目的市场推永动力和治山损治水治势沙冷三分家的格赶局，这类就兼需要有影响挨整体的权威秧的安排、计伍划和规划。瞎《2005嫂中国可持续意发展战略报百告》在代序豆中指出嗓：轧“辛在国家层面梢，深应师在中长期发馒展规划中将殖资源节约、主环境保护的某有关措施贯身穿到经济社闹会发展的各暴个方面，从近全局角度处嚼理好保护、琴开发、治理征与建设的关央系忠；尽快桌启动国家层透面的区域发朝展规划的制过定，明确不炸同区域的主坟体功能。在贯地区层面，郊应将区域或倚流域综合开才发整治作为壶发展规划的羽主要内容；蛮在城市规划垫和建设中，岩应肾统筹考虑经插济发展、基瓣础设施建设宿、能源适用隔、生态环境戏保护及社区晚的发展。宇”中国科学院可持续发展战略研究组：《2005中国可持续发展战略报告》，科学出版社2005年版，第vi页。为行政计划困与叛环境掘保护橡环境保护对迷于可持续发征展的重要性粉是毋庸置疑那的，是可持居续发展理念劫的核心组成拆部分。19于92年联合墨国环境与发顶展大会通过箩的《里约宣骡言》明确指蚁出：令“英为了实现可丘持续的发展童，环境保护辈工作应是发忌展进程的一欠个整体组成拐部分，不能缴脱离这一进即程来考虑艇”坝。事实上，惹可持续发展合理念的最早菠提出就是源歇于人们对环劲境危机的认探识、思考与贪警醒。对于圆环境保护而居言，行政计豆划有着十分砍重要的厚作用爬。溪具体而言：雹1、爷人民生活务环境与生命闸健康的维护服需要合理的般行政计划免在工业谋求旅发展的过程纽中，哑很多产业都扫不可避免地量会我对环境购造成予污染撒。但是，我葡们可以尽量勉地在技术上研、布局上减酿少这种污染够，从而减少狐对人们生活摔环境和生命弦健康的不利物影响。这就栋需要政府弊从宏观上多进行王合理规划旺，嫩科学地规划佳工业区域与暖生活区域斩，尤其是对购污染大的产查业进行妥善宴安排。但是骡，此实践中，很压多地方政府凭都费没有进行永这样的惯科学规划，阶或者说缺乏纪具有前瞻性睁的规划，最踢终酬导致严重后魔果袭的产生桃。昨例如，色无锡市崇安咏区广益镇广逼丰村晃属于陈无锡城市中负心的副中心吼地带扮，这样一个悟居民聚居的冈地方，却处洽在吵液化气公司遍和密化工厂热的围绕中筝，舒化工厂顾排放的工业高废气味道十肯分难闻，村嘱民平日都不山敢开窗取，而佳横穿该村的遵马家河浜驻是碰石利新村2僻000户居射民生活污水篮的聚集地，国臭气熏天，激河水已发黑栏，咏西南面的液丙化气公司陪还慎常有人在河的中清洗钢瓶仆，气味相当背严重吨。帅广丰村瓜的露村民府就生活在这笼样的环境中向，过着狸白天吸“毒谅气”，晚上标闻怪味番的日子。悠几年来愧，搅广丰村肺癌溉、肝癌的患邮病率直线上贝升，因癌症黄去世的有近衡20人，目态前已查出患剖癌症者也已保近30人，社占了全镇癌惨症病人总数冈的60%以馒上德，而这个村山子总共才肤200来户吨。参见参见《江苏出现‘癌症村’，规划不合理污染严重是主因》，江南时报，2005年6月26日。琴2、悬环境问题的渣潜伏性需要属通过帖行政计划搞加以预测与玩防范料自然环境都扛有一定的负据载能力，这币一特性决定枕了债环境问题罢通常都具有埋潜伏性。叔全球每年向长环境排放大谁量的废水、急废气和固体双废物。这些冲废物好排入环境后歼，环境系统织需要数十年展、上百年甚头至更多的时源间来宪“邀消化挑”谁。牢在污染和破携坏没有达到脏环境的限度击之前，蓝环境状况会属发生缓慢的姑变化，宋环境危机处零于酝酿状态翅。在短期内溜，注人们往往不软会陡对环境的变芝化艺有掉强烈而锹直接的感受尼。然而，疗一旦污染和爆破坏的累聚娇超过了环境巴的承受极限若，环境危机袋就会层层爆症发，考它所造成的敬损失就是巨另大的而且是削不可挽回的备。诵以森林为例炮，由于人们见的过度滥伐烈，森林正以殃惊人的速度凉在地球上消泛失，每年减俩少1600威－2000担万公顷，热朗带雨林平均去每分钟减少寺40公顷盆。据估计，酿照目前的减路少速度姥，百年之后带，世界上的安森林将会完委全消失，生辣态系统随之送解体。陈泉生著：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年版，第9页。嘴如果不采取眼任何措施或签者到最后才顶发现这种后狂果，那最后虏的结局是地昆球人所有人努都无法承受淡的。瞎事实上，大漆自然已经不唯断地在向我沿们敲响警钟拨。芽200穴7耽年坝5月29日方，墓江苏省无锡座市城区的大针批市民家中辅自来水水质挠突然发生变所化，并伴有哭难闻的气味术，无法饮用警，市民纷纷姓抢购纯净水送和面包化。这一饮用泡水缺乏兰集体恐慌事踩件蒜，震惊全国伴。戚据官方报道父，造成这次塘水质突然变事化的原因是国：无锡市区外域内的太湖埋水位出现5购0年以来最勉低水位，加信上天气连续司高温少雨，糟太湖水富营龄养化较重，激诸多因素导赞致蓝藻提前杜暴发，影响葱了自来水水见源水质。哈但事实上，焰其潮真正的原因桥在于知，近年来太机湖流域经济菠发展迅速，圈而降低排污沫措施不力，坦结果造成水拖质严重污染挖。虽然多年坛来太湖周边庭地区在治理拔太湖上取得犯了一些成绩失，但是，污娇染反弹挖的情况仍然湖是严重的。粮大江大河湖动泊水库一朝叫被污染和破谈坏，恢复起木来需要很长婆时间凑。陈泉生著：《可持续发展与法律变革》，法律出版社2000年版，第9页。参见《太湖蓝藻暴发致自来水变质，无锡市民抢购纯净水》，《无锡水污染事件再次敲响水安全警钟》，，2007年5月31日。抓因而，对于纪环境为题，卧应以听预防为主，蓝综合治理。趴我们需要诱行政计划的要“乔前瞻性拐”纲，它词决定了盖行政计划若能使人们理垃性地看待糖当前的员环境问题，奖洞察潜在的义危机树和环境破坏汽可能带来的科“肥黑色爆发力躬”昆，并制定针首对性的方案鸽。戒其中一个有永效的手段就式是构建指标枯体系，在需对环境椅负载能力的爸认识基础上有，制定行政渴计划，对披污染伴排放买进行袭总量控制浩，葡监测和控制言环境齿所承受的暑压力，蚊维护环境健喉康。嘉3壶、行政计划蜘可对键各主体检行为艇施加相应宅的影响彼行政计划的冈目标叙定位必以及配套方您案的做出，羽直接决定扭了政府后续帝行为的方向坦，并悔能遮引导、战影响抵和促进舟企业以及而公民的行为呜朝着既定目属标发展。竞换言之，行穷政计划对于晃行为的影响含力体现在两必个方面：（贡1）政府。凳通过行政计吨划侍，政府不同的行政计划会对应不同的政府机关或部门，在此统称为政府。糊能秤明确滚自己在未来乖一定时期的王工作或某一晒项具体的行欠政误工作所要达幼成的目的，居避免行政工蜓作中的盲目捆性和随意性零。热此外，串一般而言，截行政计划墓对政府康具有一定的仿拘束力星，政府贩必须采取有舅效措施来保极证其得到实陆现屋，禁行政计划也钟就成为沈政府督在行政管理顺工作中的自查我约束规范努。域（2）企业栗和公民敬。首先，行眨政计划通常驼都包含了一亦定的变行政信息句，例如，政凳府将大力支职持可再生能方源企业的发牧展。对企业姥和公民而言店，这些行政很信息可能就朝意味着商业微机会、就业划机会或投资圆机会等，直陶接影响他们吩的行为判断鼻。黎这正如有学淡者所指出:叼“柜人民透过对祝行政计划之学公布、审议梅、确定等,警得以预期、束估量政府公朵共部门未来暂的施政重点果、财源分配遵及经济、社侄会发展方向畅,并据以安夹排自己的生凤涯规划、投面资重点,减沿少意外的法性律秩序风险炊。拦”林腾鹞：《行政法总论》，三民书局1999年版，第302页。饿其次，拣行政计划疼配套方案的匆落实冻过程中，政闯府特定行政冶和行为的做讨出以及相关冤资金的运用吵，也能促使宴人们在烛“篇趋利避害夺”造心理贱驱使之下部，做出相应喉的行为勉。妻因而，科学义的行政计划探能够培使政府行为讽趋向环境保适护，并棋有效地引导僵企业和公民朵不同的行政计划会对应不同的政府机关或部门，在此统称为政府。林腾鹞：《行政法总论》，三民书局1999年版，第302页。郑4充、窝行政计划有像助于树立环还境治理的整拘体观们在当今世界雨，环境问题朱体现在各个村方面，例如井空气污染、西水质恶化、蚁水土流失、护森林减少、烫耕地滥用等务等。实践表姓明，淡一种环境问瞎题往往所会科引发另一种遭环境问题捡（如嗓森林破坏造捞成水土流失划，水土流失梨又导致来洪涝灾害）取。男对于困扰全急球的缓各种环境请问题，不能喂头痛医头、炉脚痛医脚，岩否则，就算撕在短期内达够到一定的效产果，那也是挂治标不治本成。浙因而，堪只有拓展视服野，彼树立环境治欠理的整体观岩，袜找到环境污晋染和环境破扭坏的根源，槽才能没更好地屋解决问题。脱这劫需要能体现判整体观的行烤政计划部的制定惕，协同疮相关均各级政府严以及政府部翻门酿对环境进行倍综合治理。置行政计划汪与救社会夫资源杰利用效率的葵提高肃资源是发展叉的起点和条讽件，包括可辟持续发展在缺内的一切发秋展，都是资睬源的物质变洪换。立然而，副无论自然资晋源还是社会肆资源都是稀假缺的。谨当前，君我国茄在州人妖口询继续增长姿、烟经济高速秃发展肚的同时现，驰面临着日益悉严峻的资源薄紧缺局面我，规更应古充分毛树立忧资源的稀缺充意识。神近年我国提喝出的建设膏资源节约型吗社会螺即是丛可持续发展序的痛实质浊性体现拥。妄行政计划是眯政府做出的强行政行为尿，涉及政府驼行为的各个响方面。行政随计划应具备传前瞻性、科絮学性、全局等观和方案择信优性，应哗充分壳体现橡资源刺节约型社会廉的精神，使匙包括政府资揉源在内的社雪会资源实现示利用的高效弦率。闻1、行政计坦划应具备前端瞻性匙行政处罚主宏要处理已经德发生的宁行政杀违法之事，材行政强制主宽要处理正在役进行画或持续存在栏的缴行政强违法之事，润而式行政计划战所处理的则筛是赢“尼未来之事姜”念，其迫重心头在于循“逢确立什么样班的烦目标冈”惠与论“坏如何完成和团实现这一挡目标本”触，具有基准处性意义便。行政计划塑虽戏以过往或现犁存为起点，渴却不以过往吧或现存为构执成即，是对将来圣的描绘与筹虹划，具有显斧著的将来性棚。遵然而，将来卧性仅仅是对蛇行政计划所取具备特征的鲁客观评述，煎将来必然到桨来，结果好筝坏却是未知喘。硬换言之，任蒸何行政计划忍都是具备将键来性的，而正可持续发展摧理念下的行胁政计划所应效具备的是更逝具积极意义歪的芬“挠前瞻性叹”智。蔽前瞻性，即诊行政计划鉴要体现适度织的超前性可，充分预见循现在故至闹将来的炮环境谁发展、情势要变化咽等帽，考虑到计耳划对于未来稳的适用性和鉴价值。接俗语有云，柱计划赶不上把变化。但是丽，行政计划凝牵涉国家、犬社会和民众由的多方利益拒，唤必须慎而重纳之，因而，碑需淘尽量地预见尽变化、赶上启变化强，从而减少傲不必要的浪灰费和损失，膏节约有限资姨源，使行政哀计划不但对母于当前，同绣时对于未来故都具有应有耕的价值蜡。燕2006年券10杰月15日践下午3时5淡6分，山东发青岛大酒店菌被子成功爆破。阀该酒店孙建于桃1982冰年侨，寺高咐62米音，共19层填，竟其楼体全部拿使用钢筋混且凝土浇筑，笛十分坚固，猪足以继续使华用多年，却耕提前报废，差令人十分惋母惜。其侮被鱼拆除厦的原因，率主要串是设计上存印在缺陷灯――疤虽然是酒店竖，但却设计陪得像住宅，光过分注重了懂外表鲜形式，内部岂结构很不合印理，利用率眉很低饱，授且其梁外观与山东芳路上其他高肯层建筑闹群黎很陷不相符合。参见《3秒，‘放倒’19层高楼，青岛大酒店昨成功爆破》，，2006年10月16日。

楼认2007年贴1月6日啦上午舱7时挠，卡杭州西湖边咱第一高楼趋――预原浙江大学彻湖滨校区主逼教学楼被爆匪破拆除，该榴楼错高范67米法，共彩22层。亲同样，拖据相关资料尽显示，第该楼掌主要为钢筋加混凝土结构棕，事较普通楼体创更结实，可否与荷载量很从大的图书馆宏媲美暑，足以继续替使用上百年庄。参见《杭州西湖第一高楼成功爆破》，，2007年1月6日。昆然而，就是流这样一个权设计“寿命姐”百年以上唇的高楼吨却鞭仅瓣仅枕“存活”了接13年。参见《3秒，‘放倒’19层高楼，青岛大酒店昨成功爆破》，，2006年10月16日。

参见《杭州西湖第一高楼成功爆破》，，2007年1月6日。闸高楼盼“贞短命均”殖，造成了社衰会资源的极脸大浪费膊。豆事实上，勇此类乘行政计划缺隐乏绪“报前瞻性欲”佳的事件在我念国早已是屡爽见不鲜揪，坝有的规划文刚刚实现或独者正在实施千中，就已经吓落后于时代非，甚至武前建后臭拆台；有的规划设实施才差两子年，就实现渡了原规划案五帝年甚至关十眯年的目标极。其中溜的浪费和对起环境发展的简负面影响难扬以估量，令锈人扼腕痛惜兔，无不叹上音一句：何必宁当初。晴不过云，辱我们也不可国走入另一个征极端。司不可否认济的是寸，再由于未来的姜不确定性，蹈于预见之外服，身在实现行政沟计划既定目柱标的过程中声，各种相关谨因素很可能续会发生变动嘱，或许会促凝进目标的达楚成，或许会哀阻碍目标的鉴达成，甚至发可能导致行碧政计划的提谎早罪“急流产镇”倍。在这种情四形下，行政笼计划应根据捷情况依法作院出相应的改唇变，使其保娱持切实可行决的状态，体幕现一定的灵陪活性。勉2、行政计仅划应进行可集行性分析爆科学、合理皂地实施行政景是行政计划核作为行政方巧式而诞生的梅主要出发点烤和价值指向辽。这就要求辜行政计划本惧身应充分体逆现科学性。牲行政计划的短科学性具体皱体现在两个闹方面：其一耐，总目标以谁及各级分属仍目标的科学盒性；其二，姓方案制订以钳及手段、方殃法选择的科起学性。行政付机关应敲在正确理论学的指导下，捉借助科学的塔方法，生收集尽量详某尽的相关精信息介和意见衔，隔在准确把美握社会现状娃和趋势、行依政需要和民揭众意向衡的基础上踢，细致分析看主客观条件络，依据社会够发展的客观灾规律，科学怀确定行政计忌划的目标，坝并合理分配踏可得的暴人力物力资摘源赴，合理设定秒实施手段、疗步骤与期限雀，使行政计歌划能够顺利疤实现，且效焦益最大化。名但某些地方国政府，在作爪出行政计划涝的时候却往成往忽略了这陷一点。皇据新安晚报慎2007年无1月30日裂报道，天柱喉山有关部门洽希望通过打菠“结旅游牌且”录，来拉动地诱方经济，喜计划在义天柱山盼风景区（煌国家遇4A哗级风景名胜东区茅）燕投资100摘0万元聚打造主峰精孟品景区，抖重点开发雪律景冬游伪，增设风雪极亭、观景台白，洲开发屯高山滑雪项色目，建造“拒华东第一滑炸”高山滑雪疾场。参见《天柱山欲建高山滑雪场》，新安晚报，2007年1月30日。土滑雪厘属于北方寒朵冷地区的特透色旅游项目巴，因其利润掉丰厚颇得投售资商青睐融。着但是，因为脖滑雪项目季牺节性很强，视对温度要求乐极高，勇适宜滑雪的淋气温必须保劣证在摄氏零裂度以下叔。发天柱山位于搜安徽省西南袭的安庆市待，根据相关钓资料，安庆那市炉属亚热带沿蒙江季风性湿抓润气候，四怜季分明，年浊平均气温焦14.5屿℃伍~宇16.6司℃匹，年平均降站水量130慢0~免1500毫陕米某，无霜期2清48天。积历年平均气衬温资料辈显示宜，静天柱山艺只有1月为草零下2度，剑2月为零下世0.5度。编显而易见，垃天柱山所处佳的地理环境做每年降雪量情并不大，互一年汉中绝大多数出都是毁无雪期峡。西在这种气候厘条件下建设核滑雪场乓不禁让人想庭起夸父追日太的疯狂，尽披管有现代科吉技可以人工川造雪，但耗听水量巨大，拒其中的资源效浪费和经济娘代价是不可贴估算的，然缸而还极有可挪能破坏天柱洲山原有的生省态环境，造妨成无法弥补宋的后果。与态北方的软滑雪场相比跟，天柱山事式件可谓是南默橘北枳的现课代版。最为汗重要的是，哀天柱山欲建杆滑雪场毛这一腹计划是否网经过嘉了市专家论证竭，是否材通过劝了题环境评估你，是否进行衔了好市场可行性委分析蛛？乳“兴拍脑袋猴”镰参见《天柱山欲建高山滑雪场》，新安晚报，2007年1月30日。滚3、行政计时划应具备全劝局观胡国家行政跨贵越各个领域爽，在很多时皱候，特定行剑政目的的达滩成凭借单个宪行政机关的斧力量无法很拔好的实现或关更好的实现注，甚至根本电无法实现。榴此时，两个开或多个行政形机关的合作治和协调。如落果任由各个守行政奸机关分散赶和割据般，不但会使财行政目的难脂以顺利达成链，还会造成建行政政策的丽对立和冲突咬。行政计划玻，作为预先燕确定目标及述有关必要实烤现手段的行涨政方式，这奥种情形体现污得尤为突出凳，同时也是俗解决这一问财题的有效渠扛道。在微观优上，摇行政号计划的目的吸在于确立科吨学的目标以安及以最优的船方式实现；溪在宏观上，驶则象在于设定相肆关各个行政治机关共同的帝目标奸，犁调整岸和综合各个戚行政机关的废资源，使其篮协调一致醋，窑以达到读实现目标的隐最优配置和徐途径选择。剃全局观，要艳求行政计划凭不仅仅考虑有到公益，还懒要考虑私益斩；不仅仅考悼虑到部门利办益，还要考猴虑区域利益张、国家利益服乃至全人类聚的整体利益敲；不仅仅考势虑到考虑经涝济利益，还贿要考虑社会蛋环境、自然名生态环境。富如果说前瞻或性是对行政慰计划在纵向浸上的要求，狱那么全局观阀就是对行政镰计划横向上给的要求。遭不具备全局蚂观的行政计导划，园就像是一部怪散了架的机赴器，无论零闯件多么华美陡，都无法引实现顺利的突运转狠。狡在我国妨日新月异的听城市建设圆中随，或近年来出现虹了一个新缝现象蛇——“鸣扒路军氏”仿现象陈，别用以况形容脚城市中的道杯路谢被经常性的粱“俱开膛破肚雕”挑。闸庆春路是杭味州市一条普砖通的马路。丽上个世纪时90肃年代误，庆春路闷由原先的撇７米买小道拓宽至揪40台米甜商业街，成霞为当时杭州森市区最宽阔倘的马路之一攀。杭州市有遵关部门曾表阿示，拓宽后系的庆春路将险保持庆“蜂30疗年不落后但”缩。鞭然而，这一恩计划目标并坦未实现。2冷003耗年爹，庆春东路卡接受改造把，非机动车穷道和机动车互道用绿化带声隔开惯。驱2005年棋，这条关位于杭州市低中心区域恢，鼻贯穿西湖和挡钱塘江的主统要通道，阵又成为了岔“取一纵三横浮”圾综合整治殃维修吨工程中的一斗条主要道路谈。整条绿化菠带要全部朋“控整辫”昼掉。买被列为馅‘祖一纵三横革’协整治项目扯的还有理杭州市曙光墙路秃，奴去年刚修过条，母路边刚树立贯不久的昼漂亮灯杆茂也被砸掉护。龄杭州市返南山路一带摩也困出现过这样复的现象，刚迅刚整修一新茅的街道，到赖了第二年猪10月黄金梅周之前，因窜为一个新的逮景观改造项夸目垦就吐全部拆毁重保新施工。雹而添杭州灵隐路英则达到了饼一年一修哪的频率，泻灵隐路的人寻行道最初是注普通水泥板稀，菜2003面年改成彩色朗地砖，疯2004年填铺设了盲道华，2005生年稍则铺把路面换成时花岗岩石条浊，同时还将州埋设一些新鹊的管线，在灾路面铺设一济层柏油。类吨似车的墓情况拉不仅存在于躬杭州的其他牲区域蚊，也普遍存停在于其他城散市赏。燕也因此，桌几乎每一个症城市都有一贞支浩浩荡荡犬的加“跑扒路军肉”写。硬如果一条马猛路从头到尾荷建好了几年韵，从没有被逗“丰开膛破肚砌”邮过，那可能商真肝是凤毛麟角颗了牢。睬马路的每次苗改造陕，不但严重滔影响城市面礼貌和市民肢的日常旋生活惜，叮而且产生大财量垃圾和多寒种污染，流更重要的是杯要消耗大量弯能源，鉴造成矮人力、财力俩、物力截的洽巨大浪费睛。颂据测算，道帆路施工导致区需要开挖损嘴坏部分设施摩收费是：沥脂青路面每平低方米洁300截多元，水泥三路面每平方肤米为避17能0差到弊200库元，普通人多行道板每平掉方米衬100靠多元，路沿窃石每米蛛90拿元，下水管房道每米树1000储多元，自来巡水管道每米困700吊元，排水管欠网接入城市监管网每处访8000顶元，施工人钳员的工钱每岛天掌40牺－晃70桐元叛……欧诸如此类加辛起来，城市既道路每挖跃１米剥得花费至少尾上万元。除冒了算得清的室成本，还有绸许多算不清习的成本。这遮些成本包括令：施工污染它、安全隐患塘、交通堵塞思、汽车油耗滨、行人误工熊误时费用等疼等。《逝2004屋年城市建设舌统计公报》铁显示，全国筐城市拥有公威共交通车辆略28.7计万标台，全闷年运送乘客回426.7打万亿人次，授城市出租车词辆必90.3惹万辆。这些阁车辆当中如牌有１天‰雀每天在开挖载道路施工现户场堵塞一次冈，乘客滞留刮时间和其他咏额外成本之摇大定是个天靠文数字。参见参见《刚刚建好即翻修，城市“马路拉链”何时休？》，，2005年9月18日。异犯“服扒路军凯”沿现象之所以泄久治不菊“协愈辱”搜，其逗主要姑症结在于政妇出多门、各减行其事。煤杯气公司管煤辛气管道铺设炎要朵“宜扒路己”雀，自来水公衫司管自来水练管铺设插要投“姑扒路亏”匹，电责信鹅部门管电缆援铺设怕要齿“磁扒路蔽”领，核供电部门环管坐电线雁铺设要扮“线扒路跪”年，祖各部门相互沃独立，券各铺各的，芳各挖各的，猛你刚挖完铺补好我接着开妇挖，菊缺乏统一的漆规划逼、订协调和管理尼。目前，脾这一器现象继已引起了部难分城市的重尽视，并出台撇措施加以遏络制。如北京轻、重庆等地赚规定新建、而改建、扩建犁后交付使用蚊未满５年或稿大修竣工后正未满３年的热城市道路，唉不得挖掘。概这些硬性规旺定固然能起幅到一定作用蛋，但只是以炼形式化手段告进行遏制渔。漠如果严格予汇以实施孙，如何保证寨电信、煤气跟、自来水这冻些城市设施梳跟得上城市诵发展打？音要想从根本照上治理敞“仰扒路军酿”压现象，重要劣的在于协调丰各部门、各宇单位的关系法，对马路开泪挖进行统一宏管理。进一污步说，其根叙本在于改革孟目前政出多展门、条块分危割的行政体贵制胁，使行政计贱划具备全局摸观，恐通过设定一霞定的行政目债标，提供相成关行政机关虑统一的行政锋指针，引导杰各个行政机馒关统一行动惧。需4、阁行政计划春应体现夺方案择优性棒行政计划实生质上是以大槽量预测性事么实为基础绝，香事先对未来难加以预测，逮并为将来筹才划的行为。数在这种筹划属中，目标为蚁其臭“份舵两”肥，引领方向饰，手段为其坛“题浆狼”帜，合力推行量。为伞“磁舵副”狠的不仅仅是宜终极目标，义还有为终极晚目标的实现只而制订的短故期、中期、驴长期等阶段少性目标，以看及各种分级炒、分层、分压类或者分区勿域等分属目筑标；为鸣“芽浆须”桨的也不仅仅改是框架性方义案，更有任呜务分工和责酱任承担规定莫、方式选择素和组合、所抖需资金和人茄力物力部署斧、措施采用摇和方法选用习等等各种措较施和手段。枪这些关“抛舵于”猴和蝇“偶浆妄”兔有机结合，附方能组成一墙个完整的行乐政计划。因使而，行政计羽划不是一个象简单的行政柳方式，它具假有目的和手斯段上的综合扑性，单一的餐目标和手段花不需要通过辅行政计划的凝方式来完成鱼。六在行政计划急制定科学的间目标之后，姨需要设定一丸整套的实施历方案以保证骑目标的实现令。然而，对智于行政计划吵而言，不论术是终极目标哀，还是分属门目标，其方由案、措施和潜手段的选择掠可以都不是鞋唯一的。随蝇着行政手段枪的多样化、横现代科技的甲不断进步，柔以及对人民皆权益的切身娇考虑，行政碌计划在方案旱的选择上应意具备择优性宵，遵循最优该原则，不仅帆仅挑选能实免现既定目标愚的方案、措肠施和手段，逃更要挑选能裙最好地实现苹既定目标的尽方案、措施功和手段（何帆为最好，应形包括民众反途映、质量、君效果、速度券、保持时间啦等方面，适绘用复合的衡隔量标准）。怖5、坊行政计划应帽体现节约型峡社会便的精神回行政计划制搂定权，是以帮行政裁量权棕的强力为基伍础而形成的另一种计划裁跪量权能，大膛多基于政府个预测未来的未政策性裁量恒而做出，常哄被称为腥“验第二立法权乎”洲或虚“派第四种权力耍”株。杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第567页。很行政计划的瞒盛行，使得免政府行政具玩有更多的计严划性和科学碎性，却同时漠出现了强化拌行政权，破卧坏元“幅依法行政谋”秒，将现代行绩政的性质变帖成勉“幼依计划行政劫”输的危险倾向能。解决这一抓问题的关键谢在于，使行还政计划具备上法定性，受雕到法律的制举约和监督，论成为依法行忧政的组成部破杨建顺著：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第567页。荷行政计划虽拒然针对的是赌“修将来之事跟”挺，但一旦确蛇立，即会根筑据既定目标甚开展一系列凭措施和手段门，直到目标族达成。作为贡现代政府机叉关频繁适用雾的行政方式授，它体现了定行政权的运晋用，从宏观养上涉及国家柜利益和公共扶利益，在微饿观上涉及行述政相对人的判特定利益，廊而且衔接现诸在与将来，纸不但涉及到拉民众的现存兔权益，也涉役及民众的将左来权益。因阴而，严格的于法律规制对猛于行政计划下而言，是必究不可少的。式但是，由于古行政计划所提涉情况纷繁族复杂，大多坚需要根据特王定闸政治、经安济或社会关信系的变化和呆政府政策的丛需要而制定叨，这种灵活证性和效率需聪求无法只凭唱法律的归置凡，需要赋予趁行政机关必担要龟的自由裁量投权，致使其具有灵裂活制订和调枪整计划目标至、计划无内容妄以及实现计毁划的措施的熔能力巡。渗日本学者盐没野宏也主张沾：卖“蒜行政计划即阿使有根据规底范，并存在栗规制规范，矛依然应承担王计划的策划喂制定权者具昨有广泛的自六由裁量，这耳是行政计划咽的重大特征两。逼”盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第154页。碌这种自由裁债量并非随意壶裁量和法外牌裁量，而是桶必须置于法灯律规范之下住的合法裁量饼，有限裁量戴，科学裁量居。在我国目残前的行政计明划中，裁量摆权过大是一佣个十分突出释的问题。领跨导在行政计助划中起到了拿过大作用，欲“若政绩工程愚”份、班“泛面子工程就”砍，领导换人盾工程重来的活现象十分常康盐野宏著：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第154页。秃行政计划必统须具备严格果的法定性，控体现于挨计划主体到、虚计划职权、剃计划程序和利计划内容柄等各个方面板，尤其是直光接涉及印行政相对人琴权利义务培的行政计划猫，更应唐强调造其聪法定性煎和法律约束摇力，不得随杂意漠视或改芒变。男可持续发展斤与纽行政许可浑行政许可己概论籍行政许可，拆是指行政主钻体基于行政孝相对人的申世请，对其是育否符合法定焦条件进行审录查判断，并宝据以作出是公否准许其从临事某种活动剥的行政行为谷。供行政许可具灿有以下基本察特征参见杨解君、蔺耀昌主编：《行政执法研究——参见杨解君、蔺耀昌主编：《行政执法研究——理念引导与方式、制度创新》，中国方正出版社2006年版，第172－174页。痒1．行政许自可的主体专主属性船行政许可的蚁行为主体是渐行政主体，赖而不是处于汇行政相对人较地位的公民辆、法人或者填其他组织。突只有基于行模政管理职权统，行使对行琴政相对人申爸请的审核与安批准权的行股政机关或被恢授权组织，看才是行政许吐可的主体。蹈2．行政许袜可的发生被跨动性台行政许可是栽一种依申请睬的行政行为西。一般来说辟，行政许辟可只能依当筹事人的申请妄而发生，行塑政主体不能炒主动作出；侨对行政相对狗人来说，不冶能未经申请由即从事那些嫩已被法律限武定的特定活瘦动，而是须影先向行政主夺体申请，并值经由行政主亦体决定是否洒批准，在许冷可之后才能孕从事相应的形活动。旺3．行政许膛可的实质审铸查性学行政许可的崭实质在于审时查申请人是卡否具备从事申某项特定活婶动的法定条燥件。基于维宫护公共安全恶与社会秩序枣的需要，法缸律往往会对崇公民行使某纽些权利附加倾一定的限制撇条件。于此苍情形下，公激民若要行使钳此等权利，翁从事某种活替动，就必须丸首先向法定搞的行政主体体提出申请，侨然后由行政熄主体对行政淡相对人是否保具备法定条报件进行审查迎，并据以作裙出是否准许想的决定。棒4．涝行政许可的版范围特定性名行政许可的溉这一特性可素以从两个方冒面来理解：乔其一，行政既许可权作为捉一项公权力功，其行使必感须遵循权力贷法定原则和完法律保留原露则，即行政裳许可必须具党有明确的法殊律依据。如端此一来，某瞒一国家或地营区的实定法服所规定的行表政许可在某翅一时点上是左确定的；其塞二，从功能饲角度看，行皂政许可作为简国家对社会寿经济活动的信管制手段之疫一，其适用敬领域也应当衔是有限的。寄换言之，国板家通过立法锄创制行政许状可的权力即寄行政许可的逝设定权也是迅有限的。对窗于这一方面皇，我国《行完政许可法》搂第十一条明轧确规定，汁“苗设定行政许宴可，应当遵霞循经济和社逗会发展规律母，有利于发撒挥公民、法议人或者其他串组织的积极室性、主动性刻，维护公共全利益和社会茶秩序，促进配经济、社会贞和生态环境谅协调发展。嚷”丹第十二条规榆定：窝“察下列事项可晃以设定行政臭许可：宴（嫁一）直接涉汤及国家安全崇、公共安全锡、经济宏观幻调控、生态嫩环境保护以膀及直接关系笼人身健康、弹生命财产安养全等特定活种动，需要按洽照法定条件腐予以批准的矮事项；每（凯二）有限自咏然资源开发售利用、公共抵资源配置以侨及直接关系籍公共利益的梨特定行业的耐市场准入等砍，需要赋予柄特定权利的兵事项；（三棍）提供公众练服务并且直口接关系公共洁利益的职业眠、行业，需桌要确定具备碎特殊信誉、轿特殊条件或雹者特殊技能粥等资格、资咱质的事项；忍（四）直接善关系公共安捏全、人身健榜康、生命财郊产安全的重锣要设备、设榜施、产品、方物品，需要监按照技术标管准、技术规棋范，通过检哗验、检测、督检疫等方式供进行审定的宣事项；（五收）企业或者缸其他组织的秃设立等，需葬要确定主体止资格的事项访；（六）法兴律、行政法腾规规定可以饺设定行政许隔可的其他事加项。疼”挠第误十三有条蓄规定，袜“率本法第十二更条所列事项毫，通过下列佣方式能够予姿以规范的，赖可以不设行钉政许可：（选一）公民、保法人或者其悟他组织能够阅自主决定的屿；（二）市灵场竞争机制亩能够有效调扛节的；（三众）行业组织片或者中介机早构能够自律露管理的；（药四）行政机染关采用事后桃监督等其他第行政管理方仁式能够解决仙的。斥”雁5．幻行政许可内鸣容的授益性煤依行政行为功对行政相对蛮人的权益之雄影响，行政猫行为有授益烫行政行为与魄负担行政行荒为之分。一摘般来说，申报请人因行政研许可而获得板某种权益，筹故行政许可继是一种授益伏性行政行为效。当然，如坚果行政主体因拒绝许可，奶即作出不许蹄可决定，那并么该拒绝许才可之决定就奸是一种负担漂行政行为。剂此外，对其包他利害关系斧人而言，行债政许可完全陕可能是一种其负担行政行类为。全6晓．行政许可财的外在形式芦性穴通常而言，西行政许可是尼一种要式行钳政行为，对和符合法定条悉件和标准的职申请，行政餐主体应当作定出准予许可迟的书面决定幸；对不符合领法定条件或星标准的申请竿，行政主体绣应当作出不箩予许可的书极面决定并附山加说明不予玻许可的理由监。在行政实矮践中，行政想许可的外在译形式具有书虏面要式性，哭主要表现为循许可证、资攻格证、资质篮证、合格证脉、批准文件舰等。糕7贸．停行政许可的瞒内在制度性弹行政许可，行既是一种行盯政行为，又爆是一种法律草制度。从制牲度层面来看没，行政许可染表现为行政戒许可的申请碑、审核、批删准以及监督前管理等一系密列制度的总卷和，具体包周括许可的机滔关及其权限贺、许可的范盘围、申请、投审查、颁发苦许可证的程栽序，以及监丹督检查、撤僚销、废止、永中止、更换痒、修改许可示证及其方式研、条件、期充限、许可的臣费用等内容笑。厅可持续发展赚在行政路许可膊中的体现雨可持续发展乖是一个复杂解的系统工程头，滴在追求