国民政府时期文官考试制度研究-本科论文

目录前言 2一、南京国民政府时期考试制度的法理基础 3（一）起源 31、科举制 32、西方文官考试制度 43、“五权学说”的观点 4（二）南京国民政府时期考试制度的最终确立 5二、南京国民政府时期文官考试制度的运行的特点 6（一）文官考试制度的特点 61、考试制度新颖 62、考试权独立 63、政治性较强 6（二）考试制度的运行 71、考试科目和考试资格 72、考试程序 7三、考试制度运行中的问题及成因 8（一）考试制度运行中存在的问题 81、规定中的考试权未能做到真正独立 82、考试及格人数过少 83、任用官吏途径太多 9（二）考试制度运行中产生问题的原因 91、内部因素 92、外部因素 10四、考试制度的现代价值 11（一）公务员的招考 11（二）推动我国现代的宪政文化建设 12结语 13致谢 14参考文献 14 摘要南京国民政府时期作为一个历史阶段，在中国近代史上有着非常重要的作用，这一时期的很多制度都对现代产生了很大的影响，甚至是为后世模仿，甚至是沿用下来。孙中山在集成中国古代考试制度的同时，吸取了西方的考试制度，从而开创了对现在具有深远意义的考试制度。南京国民政府时期的文官考试制度，前后共20年，共举行了14次考试，录用了4046人。通过文官考试制度，录取了不同行业的人才为国民政府的经济建设和抗战时期的各项事业的发展做出了巨大的贡献。不可否认的是，这个时期的文官考试制度，带有浓重的时代色彩，不可避免的具有滞后性等一些消极意义，所以我们必须辩证的看待。本文主要是从文官考试制度的考试对象、考试时间、考试资格、考试种类和考试科目等方面对文官考试制度的运行进行详细的分析，进而总结出南京国民政府时期的考试制度中存在的问题，进而分析原因，并分析其积极意义，以期能对我国现有的公务员考试制度能有所裨益。本文一共分为四章。主要介绍南京国民政府时期考试制度的法理基础。第二章主要从文官考试制度的运行和特点来进行分析。第三章着重分析考试制度运行中存在的问题和原因。第四章重在探讨对现代公务员考试制度的影响和借鉴。关键词：南京国民政府考试权公务员制度考试制度前言孙中山先生在继承中国传统考试制度的基础上，吸收了西方的文官考试制度的许多优点，从而开创了关于考试权的独立思想，这一思想深深的影响了南京国民政府时期的考试制度，此时期的文官考试制度，体现了近代民主的政治形势和平等公正的价值追求。但是，在看到南京国民政府时期考试制度的积极意义的同时，也必须清楚的认识到这个时期的考试制度也不可避免的具有时代的烙印，我们必须能够深刻的意识到其也具有时代局限性。在我国的公务员考试中，我们应该吸收孙中山考试思想的先进思想和制度，建立完善的考试制度，构建起特色的考试选拔制度，这样，能够从根本上保证党和国家政治生活的民主化。笔者希望通过对南京国民政府时期考试制度的研究，以期能够对当今的公务员考试制度的推进和完善有所裨益。一、南京国民政府时期考试制度的法理基础（一）起源1、科举制春秋战国时期，由朝中的文武官员推荐官吏十分盛行，这种惯例逐渐的形成了制度。秦汉以后实行的是征辟制度，后来又实行“九品官人法”。到了隋唐时期我国开始实行科举考试制度，开了开始选官之先河。明清时期更是把科举制度发扬广大，这时期，考试制度成为了我国封建社会的选拔官吏的方式。科举考试制度自隋朝开始，到唐朝时期尤为盛行。唐代的科举制度分为常科与制科两类，常科每年都要举行，科目分为秀才、明经、进士、明法、明眼、明字、明算等，制科则是依据形式的需要，由皇帝临时设置的科目，无论是平民子弟还是官吏都可以参加考试。制科不定期举行，每次录取的人数也不多，少则一至二人，多则五、六人，制科在科举考试中并不是很重要。宋代的科举制度更加严格，增加了录取的名额，同时也提高了被录取的人的待遇，在这个时期，也很大程度上吸收了地主阶级知识分子参与管理朝政。在宋太祖时期，正式建立了殿试制度，由皇帝来亲自主持，殿试中了之后不再经过吏部的考试而直接授予官位。到了南宋以后，授予第一名为状元，第二名为榜眼，第三名为探花。到宋神宗时期罢诸科，只保留进士科，考试内容比较重视经书义理，在难度上大大高于唐代，正是由于宋代这种比较严格的制度，才真正选拔了一批优秀的官吏。明清时期的科举考试制度达到了非常完备的状态，同时也慢慢走向了灭亡。这个时期的科举考试制度的特点是科举与学校进一步结合起来，参加选举的人必须是乡级学校的生员，考试的方法也是比较全面的。明代实行了八股取士，大大的禁锢了考试者的思想，而且人们将通过科举考试与当官发财联系起来，使得知识分子都陷入了功名利禄之中，而无人完全是为了知识和报效国家而学习。到了清代，由于大兴文字狱，冤假错案不断，使读书人不敢在研究学问，从而使科举考试成为统治者统治知识分子的紧箍咒，使很多人都望而却步。2、西方文官考试制度欧美等资产阶级国家借鉴中国的科举制度，创立了其自己的文官考试制度。西方的文官考试制度在借鉴科举制的同时，根据其国家性质以及用人标准，有了新的发展和进步，是关于各级文官的考试、任用、管理、退休等一整套的体制和制度，是根据西方资产阶级国家性质所形成的关于官员的进入、管理和退出的制度。西方文官考试制度的目的在于选贤任能，使能者居其职，大大地提高了行政的效率。孙中山先生也在借鉴、效仿西方国家的经验，在此基础上，一步一步的构筑起中国近代文官考试制度的理论框架，其吸取了西方文官考试制度的精髓，以通过新式考试为标准来选任官员，并通过此中方法来分配官员职位，其主要标准为考试成绩，在延续科举制考试形式的同时，吸收了当时比较先进的西方资本主义国家的经验，为后来创立适合中国国情的考试制度奠定了理论和实践基础。3、“五权学说”的观点孙中山先生曾先后规定和颁布了关于文官考试制度的法规，对考试院的设立、文官考试制度的种类、资格、科目、内容和文官的任用等做了相关的规定，使其逐渐走向制度化。早在1906年12月2日，孙中山先生在东京《民报》创刊周年庆祝大会上发表演说时就指出：“将来中华民国的宪法要创一种新主义，叫做五权分立，那五权除刚才所说的三权之外，尚有两权，一是考试权······一为纠察权《孙中山选集》，北京人民出版社1981年版，第87页。”《孙中山选集》，北京人民出版社1981年版，第87页。1928年10月，根据孙中山先生的五权思想，南京国民政府建立了立法、行政、司法、考试、检察五院来分管五权，其中考试院是负责管理公务员的考试和铨叙工作。（二）南京国民政府时期考试制度的最终确立1928年的“东北易帜”标志着南京国民政府从形式上统一了全国，这就为文官制度的最终确立奠定了政治基础，而就在这一年，《训政纲领》的颁布标着着“训政时代”代替了“军政时代”，以《中华民国国民政府组织法》为依据的五权分立的五院制政府最终建立。考试院为国民政府最高考试机关，掌握考选、铨叙事宜，所有公务员均须依法律，经考试院考选、铨叙，方得任用，监察院为国民政府最高监察机关《国民政府组织法》，载《国民党公报》，1928年第10期第91页。《国民政府组织法》，载《国民党公报》，1928年第10期第91页。二、南京国民政府时期文官考试制度的运行的特点（一）文官考试制度的特点1、考试制度新颖孙中山先生总结和吸取了科举制度的精华，采纳了科举制度的选拔方法，使这个制度成为了传统观与现代结合的产物。考试院的思想方针为“承中国因有制度之精神，采取各国特长，适应现代需要，以立良美完备之政制”陈天锡编订：《戴季陶先生文存》（第一卷），（台湾）中国国民党中央委员会，1959年版，第168页。。在考试内容上，考核内容更加广泛和多样，原有的考试只靠国文，现在还加入了地理、历史等相关的科目。陈天锡编订：《戴季陶先生文存》（第一卷），（台湾）中国国民党中央委员会，1959年版，第168页。2、考试权独立这南京国民政府时期文官考试制度较之传统的考试制度的一个很重要的特征。考试院为掌管考试的最高考试机关。这就体现了考试权和行政权了相分离，这和传统意义上的科举制度有了很大的区别，因为南京国民政府时期的文官考试制度不仅看到了权力制衡的重要性，更为重要的是把权利制衡应用到文官考试制度中来，这就使得选拔不再属于某一个人或者某些少数人的意志。3、政治性较强首先，国文的考试方面为论文、党义、三民主义、建国大纲、建国方略、中国国民党重要宣言及决策案《高等考试条例（1930年12月27日考试院公布）》，《中央周报》1931年第137期（普通刊），第19页。。只要党义这方面不及格，即使其他方面再优秀，也不予考虑。其次，在第一试成绩合格以后，经过培训才能参加第二试的考试，这期间培训的也是党义方面的内容，训练不合格者也不能再进行第二试。第三，在公务员的升迁上，只要是国民党党员晋升就会非常的容易，反之会有一定的歧视现象。第四，所有的公务员必须服从国民党党义。同时实行“以人治党《高等考试条例（1930年12月27日考试院公布）》，《中央周报》1931年第137期（普通刊），第19页。（二）考试制度的运行1、考试科目和考试资格参加高等文官考试的人员需要具有大学专科及其以上的学历。普通考试则要求具有中等以上学校的学历。对于参加特种考试的人员没有具体的要求，主要是任用机关要求的专门的考试，比如教育、邮电、财务等一些技术人员的录用。对于高等考试而言，第一试合格后可以进行第二试，前两试达到要求以后，才可以进行第三试。第一试主要为甄录试，考试科目有国文、公文、历史、地理、宪法、政治学等。第二试考试为专业考试，共有十科。第二试由于报考的种类不同，所以相对应的科目也不相同。但是只要通过两科即视为第二试通过。在前两试都合格的基础上，考试者就可以参加第三试了，第三试即口试。口试主要是进行随意提问。2、考试程序南京国民政府时期的文官考试的考试程序非常的严格。考试院院长戴季陶认为：“考试原关要政，虽事属创举，而计定百年，非推行尽致，无以树风声”姚琦：《论国民政府时期的公务员制度》，载《贵州大学学报》（社会科学版），2001年3月，第19卷第2期。姚琦：《论国民政府时期的公务员制度》，载《贵州大学学报》（社会科学版），2001年3月，第19卷第2期。考试的审批严格。要成功的举办一次考试，在考试前必须由考选委员会先向考试院呈请，之后考试院会向国民政府呈请，得到批准以后，才可以开始准备。由考选委员会组织典试委员会，监察院组织的监试委员会。为防止一系列的舞弊现象，建立了保证人制度。《考试法》规定了报名者必须有2名官员为保证人，而且必须是现任荐任职以上的官员，同时考试者必须出具保证书。《考试法》还规定了，与考试有关的相关官员有子女或亲属有应考者，官员应该回避。三、考试制度运行中的问题及成因（一）考试制度运行中存在的问题1、规定中的考试权未能做到真正独立根据孙中山先生五权分立的思想，实行考试权独立，建立考试院，从形式上确实做到了考试权独立，但从国民党的执政理念以及政治上的实际操作来看，并没有从实质上做到考试权独立。从国民党的政治体制来看，从国民政府到五院，再到五院所属的办事机构，并没有完全遵循孙中山先生五权分立思想来管理国务，而是按照其一党独裁，这是国民党内部的机构，并不能代表全体国民，从而从政治上阻碍了考试权的独立实施。所以，国民党的党权和行政权制约着考试权的发展。因此，从权力空间和行使法定权力来看，南京国民政府的考试院虽然在表面上是遵循五权宪法思想所设立的，但运行起来没有做到真正的独立。2、考试及格人数过少根据当时的资料记载，第一届文官考试的及格率很低，只有4.88%，第二届更低，只有4.31%，到了第三届和第四届，稍微高了一些，但也只有7.27%和7.61%。1937年的及格率最高，达到20.11%，但是当时参加考试的只有174人，所以及格的也只有35人。当时，参加国民政府各种考试的有近300万，但是参加文官考试的却很少，所以最终只有前面所说的1万多人及格。李里峰：《民国文官考试制度的运作成效》，《历史档案》2004年第1期，第103页。3、任用官吏途径太多南京国民政府时期的考试制度，除了存在以上的问题，还有一个更加明显的问题，就是考试和任用之间没有做到及时、合理的连接。南京国民政府时期的《考试发》和《公务员任用法》规定不一，《考试法》遵循孙中山先生五权分立中考试权独立的思想，要求一切官员的铨叙任用必须经过考试，而《公务员任用法》却规定除了考试，还可以通过其他各种途径进入公务员行列，这种矛盾导致考试制度在运行中就不能充分发挥他的作用。除此之外，各种任用私人甚至卖官鬻爵的现象比比皆是，官场充斥着非亲即故，以长官之好恶、亲疏为进退人员之标准孟广涵：《国民参政会纪实（上卷）》，重庆出版社1985年版，第472页。孟广涵：《国民参政会纪实（上卷）》，重庆出版社1985年版，第472页。（二）考试制度运行中产生问题的原因1、内部因素首先，考试制度不完善。由于考试制度来源于古代的科举制度，虽然在形式上学习了西方的文官考试制度，但是始终不能从根本上摆脱科举制度的影响，在各个环节都有科举考试的影子。重视国文等人文类科目，而忽视了自然科学类的科目，这些都与当时社会的大变革所不合。在考试院聘请的考官和典试委员中，有很多都是过去的文人，这就使考试制度中充斥着浓厚的封建主义色彩。其次，政治制度的腐败使考试制度逐渐丧失其本身的意义。在当时的各种制度中，作为执政党的国民党都发挥着非常重要的作用，而国民党的一党专政和个人独裁都严重制约着制度的实行与发展，这其中就包括考试制度。国民党从思想上、历史上以及组织上对党员和非党员如何任用以及评判标准作了较为详细的规定，从客观上反应了其一党专政的本质。这种种规定都是为了使政府工作人员服从国民党的统治，使其成为国民党通知国家和人民的工具。原本为了选拔人才的文官考试制度被国民党所利用，成为其训练一党专政的良好制度，使这些本来致力于建设国家的知识分子不得已而与其同流合污染，成为国民党统治国家和人民的工具。国民党的腐败以及一党专政，加上严重的党派斗争，再加之考试制度本身设计的也有较大缺陷，使得其最终不能完成“选贤任能”的任务，而其一开始所倡导的提高公务人员素质，也在国民党的打压下无法继续实施，最终导致进入公务员行列的知识分子被国民党所利用，使政治越来越腐败，考试制度也不得不退出历史舞台。第三，传统观念的根深蒂固给考试制度的实行设置了无形的障碍。两千多年的封建制度深入人心，南京国民政府时期的考试制度在这样的背景下是很难实施的。在这样的社会背景下，人情的因素往往大于法律，当权者追求的还是自己的利益最大化。这样的文化背景下，南京国民政府时期的考试制度在施行中产生了各种各样的问题。2、外部因素首先，地方势力为了自己的利益，阻碍考试制度的推行。文官考试制度在实行的过程中，由于其任用的人员可以直接进入政府管理阶层，这大大影响了地方势力的发展，据此，地方势力不愿意在此地推行中央的考试制度，甚至是想方设法的阻碍中央在此地推行考试制度。其次，抗战和内战的爆发，在加速国民政府灭亡的基础上，也大大阻碍了考试制度的发展，此时我国的大环境下，考试制度很难有所发展，进而开始慢慢走向衰退，其作用和价值也慢慢衰退。四、考试制度的现代价值（一）公务员的招考首先，根据南京国民政府的考试制度的思考，针对我国现有的公务员考试情况，可以每年举行一次考试，比如可以将公务员考试设置成一种资格考试，这一方面有助于方面考生就进考试，省去不少时间和不必要的金钱支出，另外也为政府节约了成本，同时也符合现有的节约型社会的要求。其次，借鉴南京国民政府时期在考试程序和防作弊制度。南京国民政府时期的考试制度实施的20年间，没有发生过一次严重的失误。可反观我们现在的考试，国考当然非常好，但是一些地方的省级公务员考试中（比如，某省的省考中，提前出现了泄题的情况，最后不得不重新组织考试。），这大大的浪费了国家的资源，浪费了考生的时间。具体为南京国民政府时期为防止舞弊，建立保证人制度，这就在一定程度上对舞弊有一定的遏制，这对于现代的公务员管理制度有着很好的借鉴作用。第三，在公务员的考试试卷上。现在我国的公务员考试中，所有的学生都是考试综合类，中央的、省级、市级没有太大分别，可是我们知道每个级别所要面对和处理的事务是不同的，前者比较注重决策的制定，即对公务员的政论性要求较高，但是后者比较注重官员的执行力，即政策的贯彻是否到位，是否传达清晰，所以有必要进行区别考试，南京国民政府时期的考试制度给我们提供了很好的借鉴。第四，完善的法律保障。虽然自2006年1月1日起，我国的《公务员法》正式施行，即使刑法修正案对作弊进行了相关的规定，但是我国却还没有任何关于公务员考试相关的法律，这就导致在组织相关的考试时，没有一部确实可依的法律来作为考试中相关问题处理的依据。且现在我国涉及到的有关公务员考试的法律法规，多是宽泛性的规定，在实际执行和操作中难以把握，这样就造成了过大的行政自由裁量权，也就会产生腐败危机，甚至会导致招录人员素质的参差不齐。因此，现今公务员考试制度应该仿效南京国民政府时期的考试制度，制定出关于公务员考试的相关法律，并根据颁布的《公务员法》制定相应的实施条例，使得其能够更加顺利的施行，这样也将使我国公务员考试制度真正的有法可依，从而做到真正的法治。（二）推动我国现代的宪政文化建设在历史上，考试制度对中国产生了十分深远的影响，并且其精神和内涵一直影响到现代。如今，我们国家在慢慢的走入宪政的道路，宪政文化也在不断影响着我们，这就要我们不要一味的为了考试而考试，而是要将考试的制度制定好、完善好，将考试制度形成一种文化，不断发展和传承，同时也要克服发展中遇到的一些问题，这样就在发展考试制度的同时，推动了我国宪政文化的发展。面对现有的社会发展和社会的需求状况上来看，我们对于亟需解决的考试制度理论和技术方面的问题上，必须要在认清考试和其它相关因素的基础上进行改革和转变。对于这一点，我们可以借鉴西方的经验，西方在接受我国传统考试制度的基础上，结合本地的文化和特点，进行了考试制度的创新和发展，这是值得我们思考的。总之，考试是社会的产物，考试的存在是适应了现代社会的发展。我们研究南京国民政府时期的文官考试制度是为了在了解历史的基础上，认识到传统考试制度的精华和缺陷，并且借鉴西方的优良制度和文化，来完善我国现行的考试制度，逐渐形成具有中国特色的，适应中国现有发展的考试制度和考试文化，这也将大大推动我国宪政文化和宪政道路的发展。结语我国的考试文化主要是受几千年的我国封建考试文化的积累和沉淀，而封建社会的考试选拔是帝王为了维护其封建统治，选拔能够服从和官员，使得一些很有远见和很有理论创新的观点却不符合当时的统治而得不到实现。这就造成了考试改革的不彻底，也不然会使中国几千年来在考试改革上没有较大的突破和创新。所以我们如今的公务员考试制度可以借鉴南京国民政府时期考试思想，而不要一味的去学习其实施中所存在的问题，因为现时的中国是社会主义国家，和平与法治之当今社会主流，我们要认识