政府投资项目跟踪审计的介入点

政府投资项目跟踪审计的介入点

政府投资项目跟踪审计是与政府投资项目建设同步实施的审计监督，是由审计机关依据国家法律、法规和政策规定，对政府投资项目建设全过程的技术经济活动，以及建设（代建）、设计、施工、监理等单位与建设项目有关的财政财务收支进行事前、事中、事后的审计监督和咨询、鉴证活动。跟踪审计主要分两种模式，一是全过程跟踪审计模式，在基本建设程序中的某一环节介入，直至项目投产或使用全过程实施的跟踪审计监督；二是阶段性跟踪审计模式，对某一阶段的工程进展情况进行跟踪审计，如跟踪审计招投标情况、合同履行情况、超概算情况等。基本建设程序主要有项目建议书、可行性研究、设计工作（分为初步设计、技术设计和详细设计）、建设准备、建设实施、竣工验收等阶段，现行的跟踪审计一般是从建设实施阶段开始介入，到竣工结束实施过程监督，虽然这样实施跟踪审计取得较好的效果，但是还未将跟踪审计作用最大化，跟踪审计的介入点还可以前移，前移的阶段不同，产生的效果不同。（一）从建设准备阶段介入。建设准备阶段主要工作是筹措资金并陆续到位，组织准备——组建项目管理机构、工程招标，现场准备——土地征用、拆迁移民、三通一平，办理开工许可——开工许可证或开工报告。在建设准备阶段开始介入，可以及时审查工程施工、监理、代建等单位选取是否进行招投标，招投标程序及其结果是否合法、有效，是否公开、公平、公正，是否按照法律法规规定的程序和评标办法进行等，有利于督促建设单位选取施工、监理、代建等单位，督促施工、监理、代建等单位较好地履行合同，确保工程管理到位。不足之处是：无法监督工程设计工作，尤其是当前建设领域比较流行工程量清单计价方式进行招投标，工程量清单经常存在漏项、错项现象，容易造成造价难于控制，容易出现超概算现象等。（二）从设计工作阶段介入。设计阶段是工程造价控制的关键，而设计费一般只相当于建设工程全寿命费用的1%以下，但正是这少于1%的费用对工程造价的影响却占到了70%以上。设计阶段如此关键，却往往得不到建设单位的重视，他们往往是为了赶工期，压低设计费，造成设计质量不高。在设计阶段介入实施跟踪审计，可以对不合理的设计提出意见，优化设计方案，从而达到控制造价、节约投资的目的；可以审查设计概算，审查建设资金是否满足建设需要，“避免胡子工程”；可以审查施工图设计深度是否充足，是否出现施工图预算未出的情况下采用工程量清单进行招投标，预防项目超概算问题。不足之处是：审计机关缺乏对设计阶段的技术经济活动实施评估的专业审计人员，审计结果难于让设计单位信服。（三）从项目建议书、可行性研究阶段介入。由于审计人员在评价前期决策是否科学方面缺乏专业胜任能力，无法承担审计重任；此外《审计法》没有赋予建设项目审计人员评价决策是否科学性这一职能。尽管从理论层面上分析，对前期决策进行跟踪审计十分必要，但在审计实践中很难开展。笔者认为，跟踪审计不宜从项目建议书、可行性研究阶段介入，但审计机关可以向发改部门建议成立项目库，督促各部门将本部门工作规划的内容转化为具体的工作项目，积极做好项目预算编制和执行的前期准备工作，将已研究成熟、可实施的项目归集成部门项目库；同时，对项目库实行滚动管理，实现实施一批、准备一批、研究一批的中长期滚动预算项目管理体系，使预算具有前瞻性和可预期性，能够统筹反映未来若干年政府的收支活动安排。综上，笔者认为，第一，审计署可以在项目可行性研究后介入，省级审计机关可以在建设准备过程中已出具设计概算，但省发改委未下达投资计划前介入，市县审计机关可以在项目开工后介入，这样可以避免职权上的冲突问题，有利于开展跟踪审计工作。第二，跟踪审计的提早介入，将会引起审计与发改、建设、财政等部门在审核政府投资项目职能上的互相扯皮，工程重复审核的现象越来越重，党委政府可以考虑成立一个投资审计中心，把原来分散在发改、建设、财