我国行政成本现状分析及优化路径

我国行政成本现状分析及优化路径

D035A1006-0863(2011)08-0040-04一、行政成本内涵界定就行政成本的概念界定，目前存在着对行政成本主体和范围的不同理解。在行政成本主体方面，按范畴大小主要有三种观点：一是狭义的行政机关——政府；二是包括立法、行政和司法在内的国家机关；三是包括立法、行政和司法在内的国家机关以及事业单位和社会团体。在行政成本范围方面，大致也有三种界定：一是只包括行政主体自身生存、运行的成本；二是包括行政主体生存、运行的成本，也包括行政主体履行职能的成本；三是包括行政主体生存、运行和履行职能的成本，以及行政主体履行职能过程中对政治、生态及未来等所产生的多方面影响。本文采用行政成本的中观内涵，认为行政成本是立法、行政和司法机关为维持自身运转、履行职能而进行的各种活动过程中所消耗的资源。具体包括行政管理成本和履行职能成本，见图1。图1行政成本内涵关系图为了叙述的方便，本文将行政成本的主体统一表述为“政府”。除立法、行政和司法等国家机关外，依据我国国情，行政成本的主体实际上还包括中国共产党工作机构、人民政协和民主党派。行政成本包括行政主体直接支付的费用，也包括行政相对人支付的费用，不过难以统计和计算，故不在本研究之列。二、行政成本现状与问题分析改革开放以来，我国行政成本与经济增长都呈现出高速增长的状况。特别是基于政府部门的公共特性等原因，长期以来我国政府存在着“工作产出多、投入少，算政治账多、算经济账少”，导致行政成本存在总量偏高、结构不合理、投入与产出不对等的问题。1.行政成本总量增长过快从表1来看，我国行政成本呈较快增长的态势。财政支出从改革开放初期1978年的1122.09亿元上升至2009年的76299.93亿元，这意味着行政成本增长了68倍。在此期间，我国经济高速发展，GDP增长速度基本都维持在10％，但行政成本的增速却远高于GDP增速。除1980年外，行政成本增速基本上都超过了GDP的增速，而最近几年也都基本维持在20％以上。2.行政成本结构不合理行政成本主要由行政管理成本和履行职能成本两部分组成，行政成本结构不合理既表现为两者的增长情况不协调，也表现为其各自的内部结构不合理。(1)行政管理成本增长较快。行政管理成本是政府用以维持自身生存、运行的成本。有资料显示，我国行政管理成本已从1978年的52.90亿元上升至2006年的7571.05亿元，28年间增长了143倍。(以下数据除非特别说明，均出自历年《中国统计年鉴》——作者注)比较而言，行政管理成本的增长速度明显高于行政成本的增长速度。1978年，行政管理成本占行政成本的比重只有4.71％，2006年已达到18.73％。这说明，在行政成本快于GDP增速的过程中，行政管理成本又在其间占据了重要比重。当然，另一方面也说明，在行政管理成本增加的同时，行政职能成本的增长是相对缓慢的。(2)行政管理成本结构失衡。行政管理成本增长过快的同时，也存在着结构不合理：一是公用经费不合理增长；二是基本建设经费不断增长；三是经济落后地区行政管理成本占行政成本比重较高。行政管理成本可分为人员经费和公用经费。行政管理成本的增速在1990-1997年间分别为15.75％、13.36％、23.57％、26.19％、36.15％、19.64％、19.26％、9.26％，同时期行政人员工资总额的增速分别为18.13％、12.75％、25.20％、31.36％、39.84％、11.86％、20.13％、10.70％，大部分年份行政管理成本的增速低于行政人员工资总额的增速，表明在这一时期行政管理成本在结构上是倾斜于人员经费的。1998-2006年行政管理成本增速分别为16.67％、15.00％、17.17％、22.93％、35.58％、15.38％、18.10％、19.10％、16.62％，行政管理成本快速增长过程中，同期的行政人员工资总额增速分别为12.28％、16.23％、12.30％、20.85％、11.86％、20.12％、15.80％、20.27％、14.05％，大多低于行政管理成本的增速，行政管理成本在结构上开始向公用经费倾斜，行政管理成本的快速增长在较大程度上是由公用经费的快速增长引起的。按支出方式分类，行政管理成本划分为经常性经费和基本建设经费。1978年基本建设经费为36.48亿元，1991年为96.97亿元，1992年为154.46亿元，自1992年突破100亿元以来，20世纪90年代后期均在100亿元以上，并呈现出不断增长的趋势，从2001年开始更是连续几年突破了1000亿元，2001、2002、2003年分别为1042.13亿元、1401.66亿元和1679.04亿元。2006年人均地区生产总值在全国排序分别居于前五位和后五位的是上海、北京、天津、浙江、江苏和贵州、甘肃、云南、广西、安徽。十个地区的行政管理支出及其相关指标显示，贵州、甘肃、云南的人均GDP在全国排序居于最后，但是行政管理成本占GDP的比重在全国却很高，分别为3.27％、2.35％和2.38％；与此形成鲜明对照的，经济最为发达的上海、北京、天津，其行政管理成本占GDP的比重分别为0.78％、1.07％和0.73％，在全国却比较低。(3)行政职能成本结构失调。在行政职能成本中，1978年经济建设费占整个支出64.07％，占绝对优势，至2006年经济建设费仅占整个支出26.56％。虽然经济建设费比重大幅下降，但仍然超过了支出总量四分之一。3.行政成本产出效率低行政成本的产出效率，在一定程度上可以通过政府从事职能活动所取得的成果同其自身运行、履职所消耗的人力、物力、财力的比例关系反映出来。行政支出的重要目的就是促进社会经济的发展，因此行政成本的投入-产出分析，可以用投入单位行政成本产生的经济效益，即单位财政支出占国内生产总值的比例来表示。从表1来看，1978-1995年间，我国财政支出占GDP比重在逐年下降，即单位财政支出所产出的国内生产总值在逐渐增大，这或许可以说明政府的履职效能在逐步提高。而在1995-2006年间，我国财政支出占GDP的比例呈反向增长之势，2006年以后，财政支出占GDP比重又呈现出平稳发展之势，这说明政府履职效能正处于一个不断变化的过程。经济产出率是每单位行政管理成本的投入产生的经济产出值，即经济产出与行政管理成本的比值，具体而言就是GDP与行政管理费的比值。1978年我国行政管理费占GDP的比重为1.45％，2006年行政管理费占GDP的比重为3.50％，即每100元的GDP需要3.5元的行政管理费。这说明，从经济效益角度看等量行政管理成本的效率在下降。三、行政成本扩张原因与趋势分析我国行政成本增长速度较快已成为不争的事实。综合来看，形成这种状况的原因是多方面的，其增长既有客观的、合理的一面，也有人为的、不合理的一面。首先，从经济发展因素来看，改革开放以来，我国国民经济得到了长足发展，按照国家统计局的统计数据，1978年至2010年间我国国内生产总值增长了109.2倍。国民经济的增长迫切需要建立更多的组织来解决政治、经济方面的问题，这样用于行政主体生存、运行的行政管理成本相应增加，用于政府履行行政职能的行政职能成本也会增加。另有学者指出，中国社会经济迎来了大众消费时代[1]，正经历着政府履行社会基础设施建设职能的重点阶段，这会引起行政机构和人员数量增加和公共投入的增大。此外，托克维尔指出，随着工业的发展，政府的权限自然随之增加。[2]而目前中国正开始步入工业化中期的后半阶段。在这个过程中，个人、企业、社会组织、政府的交往密度不断增大，其也需要政府更好地履行协调、服务、保障等职能，进而造成行政成本扩张。其次，从官僚政府因素来看，我国政府组织机构依“科层制”组织而设置，在这种组织结构中，政府存在着不断扩张的内在动力。受政府官员及其工作人员的理性经济人需求，以及制度缺失下的“非理性需求”的刺激，行政成本也存在扩张的趋势。但是，从行政成本来源的角度看，行政成本不可无限增长。周镇宏、何翔舟等两次运用拉弗曲线分别说明了政府行为的社会负担成本的适度和合理问题，以及社会经济发展的低效率又使政府总收益减小的问题。拉弗曲线告诉我们，税收不可能无限增长。它存在一个转折点，在此点之下，即在一定的税率之下，政府的税收随税率的升高而增加，一旦税率的增加越过了这一转折点，政府税收将随税率的进一步提高而减少。税收是行政成本的主要来源，这就意味着政府的行政成本也不可无限增长。而从经济发展的角度看，行政成本快速增长具有阶段性。关于经济增长与收入分配的关系，库兹涅茨提出了倒U字假说。他认为，随经济发展而来的“创造”与“破坏”改变着社会、经济结构，并影响着收入分配。在经济未充分发展的阶段，收入分配将随经济发展而趋于不平等。其后，经历收入分配暂时无大变化的时期，到达经济充分发展的阶段，收入分配将趋于平等。税收与行政成本支出都属于分配范畴，库兹涅茨曲线对分析行政成本问题有一定的借鉴意义。结合经济增长阶段理论，当经济处于起飞前和起飞阶段，公共基础设施投入的需要激增，而此阶段正是带来下一步贫富分化的开始，公共投入和贫富分化都会增加社会对政府的需求，行政成本必然迅速扩大。经济继续发展，经历收入分配暂时无大变化的时期，到达经济充分发展的阶段，收入分配将趋于平等。相应地，基础设施投入需求逐渐变小，由社会分配不均对政府发挥社会职能的需求也减小，加之市场逐渐成熟部分替代政府履行基础设施投入和社会职能，行政成本不再继续快速增长。从社会发展的角度看，有效控制行政成本已具备了越来越大的空间和可能性。针对“公共事物的治理这个世界性难题”，埃莉诺·奥斯特罗姆提出了公共池塘资源理论，旨在将占用者独立行动的情形改变为占用者采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形，即要通过资源占用者的自组织行为来解决公共池塘资源问题。她认为，如果解决好新制度的供给、可信承诺和相互监督三方面问题，许多问题可以由“社会自组织”来解决，这将减少公众对政府公共投资职能、协调职能的需求，也必然提供控制行政成本的空间。事实上，当前，随着社会管理体制改革的深入，我国社会组织特别是大量民间组织的日渐成长和壮大。据统计，2007年底，我国依法登记的社会组织已超过38169万个，其中社会团体21116万个，民办非企业单位1713万个，基金会1340个，较之1988年增长了87倍。目前，仍以每年10％-15％的速度在发展。[3]它们的发展，既可以进一步强化“小政府、大社会”的管理理念，也可以实质性地承接一部分政府转移出来的职能，为优化和控制行政成本提供可能和空间。四、控制和优化行政成本的路径选择1.行政成本控制和优化的政策建议：基于政府职能定位的分析在行政管理体制中，职能、结构、效能是有机结合的重要组成要素和方面。职能是逻辑起点，职能决定组织、结构和机制，最终体现为效能。政府权力来自法定的行政职能，政府所有其他要素都是由行政职能派生出来的。职能定位正确与否，是政府能不能正确行使权力，发挥相应作用的关键。[4]行政职能的转变直接影响行政成本的高低。政府履行任何职能都要产生成本，行政职能不合理时，政府管理和运作的成本就会增加。反之，科学的行政职能可以引起行政成本的降低，优化行政成本结构。如前所述，行政成本分为行政管理成本和行政职能成本两个部分，行政职能的科学转变不仅会对行政成本的总量产生影响，也将引起行政成本两个部分的构成发生变化，促进行政成本结构的优化。而从行政成本扩张的原因与趋势分析来看，也是如此，行政成本增长实质上是行政职能不断扩张的过程。对行政成本进行控制和优化，必然要以行政职能定位和行政职能结构调整为根本途径。当前有两种途径：一是行政职能在定位上要“收缩”，二是行政职能在结构上要“调整”。由职能的收缩、调整，进而实现行政成本的控制和优化。就目前而言，具体到实践层面，重点包括四个方面的内容：(1)明确政府职能定位。我国政府职能先后经历了计划经济条件下“强政治，强经济”、改革开放后聚焦经济职能的阶段，当前正进入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”整体发展的阶段。在这样一个历史阶段，行政职能应定位为“收缩”，一是收缩经济职能，二是“收缩”履行职能的直接参与方式。收缩经济职能，不仅仅意味着“少”，更意味着“少而精”，是一种更有效地履行。收缩直接参与的履职方式，强调更好地通过制度设计，建立科学有效的激励制度来履行职能、实现管理目标。这适合于经济领域，同样也适合于政府的其它职能领域。(2)加快事业单位改革。进行深入透彻的事业单位改革，一则能够明确凸显政府的行政主体角色，二则能为第三部门发展腾出空间。要按照“政事分开、事企分开、管办分离”的原则，明确政府与事业单位的职责划分，切实规范两者之间的关系。将原本是行政管理的职能，现在以事业单位的面目出现的职能，让其回归行政机构；将社会上一些市场解决不了、也不愿意解决的事情，即公益事业，真正确立为事业单位的主业，政府仅履行其监管和支持职能。与此同时，在明确不同层级政府公益服务责任的基础上，进一步规范和完善政府对事业单位的投入机制。加快事业单位改革，尤其是加快公益服务类事业单位的发展，有助于政府公共服务职能的有效履行，而通过合理界定政府职能边界，也有助于行政成本的控制和优化。(3)不断强化社会职能。不断强化社会职能，是对政府履行职能规律性认识基础上的判断，也是时代发展的需要，一方面要超越对经济职能的过分倚重，另一方面又要在有效履行经济职能的前提下，实现经济、社会等多项职能之间的合理平衡。特别要紧紧围绕“公平”，强化社会保障和增强公共服务职能。要做好对弱势群体和相对落后区域的救助、保护和扶持工作，扩大就业、维护劳动者合法权益、加大收入分配调节力度、扩大城乡居民消费，同时更要致力于建设一个较为完善的社会保障体系，使社会保险体系、社会救济体系、社会福利和社会优抚的基本内容合理互补、良性互动。强化公共服务，既要承认公共服务是政府的分内职责，又要认识到公共服务不一定由政府独家垄断生产，应充分调动各方力量增加或完善基本的公共服务，如基础教育、医疗卫生、社会治安等。通过职能调整可以使行政成本倾斜于履行社会职能，进而使行政成本结构优化。(4)推动公共服务民营化。我国政府在上世纪90年代初逐步推行公共服务领域的民营化改革，已经显露出新的治理方式的有效性。接下来，更要注重的是扩大公共服务民营化范围，研究解决存在的弊端和可能发生的问题，加强公共服务民营化的政策规范。通过一系列化公为私、公私合作方式，借以引入竞争机制，提高管理效率和服务质量，从而达到更好的社会治理效果。推动公共服务民营化，充分发挥第三部门和企业效率高于政府的优势，使等量成本发挥出更多的作用。2.完善行政成本控制和优化的生态环境行政成本是反映行政管理水平与行政效率的重要标志，贯穿于整个行政管理实践活动的始终。控制和优化行政成本具有综合性和系统性，只有充分考虑行政成本的环境，才有可能对行政成本控制和优化做出正确决策。加强制度建设、深化行政体制改革、营造第三部门发展环境、加快发展教育是控制和优化行政成本最为重要的生态环境。(1)加强制度建设。在我国的行政现实中，缺乏制度的限制与约束既表现为政府公共行政活动无确定的职能范围，也表现为其行动的无规则和无序状态。在政府权力这种不受限制的状态下，很容易引起权力滥用，引发各种不必要的行政成本。因而，转变行政职能是公共行政体制改革的关键，而用制度的形式将政府权力限制在确定的范围之内又是转变行政职能的核心内容之一。此外，通过科学的制度安排，还可以激发各类资源要素的效率，也有助于达到直接或间接降低行政成本的目的。(2)深化行政体制改革。《关于深化行政管理体制改革的意