对《档案法》修订的几点思考

对《档案法》修订的几点思考

档案工作涉及社会生活的方方面面，《档案法》的效力自然也就延伸到社会的各个领域。因此，在贯彻与实施《档案法》的过程中，必不可少地会与这些领域的法律及规范发生关系。一方面，《档案法》是各专业领域档案工作的根本依据，具有指导各专业档案工作的作用；另一个方面，各专业领域相关法律法规中涉及档案工作的相关规定，也可以看成是档案法律法规的参照与有益补充。但令人遗憾的是，《档案法》与相关法律法规之间常发生条款冲突，给档案工作的顺利开展带来一些困惑。因此，正确把握与处理《档案法》与相关法律法规之间的关系，协调好它们之间各自的作用和法定效力范围，对建立健全档案法律体系具有积极的作用。一、《档案法》与相关法律法规之间的矛盾表现1.理念上的落后我国《档案法》于1988年实施，虽然1996年曾进行过修订，但依然表现出对管理、秩序的特别偏好，对个体权利的疏离，以及在如何对待私人企业档案、中外合(独)资企业档案、私人档案管理等问题上，仍然存在权力大于权利的思想。如规定：“致档案严重损毁和不安全的，国家档案行政管理部门有权代为保管，必要时可以收购或者征购……”；“严禁卖给或者赠送给外国人”、“向国家档案馆以外的任何单位或者个人出卖的……”；“机关、团体、企业事业单位和其它组织必须按照国家规定，定期向档案馆移交档案”，等等。类似的表述在我国现行的《档案法》中随处可见，这明显与我国服务型政府、法治型政府的建设理念是相悖的。随着民主政治的推进，以人为本的理念在我国各种法律中开始成为主流。如人权已明确地写入《宪法》之中，强调对人权的保障，体现个体权利的重要性；私产“入宪”则充分体现了对人权的尊重，从某种意义上说，保护个体的私有财产，其实质就是保障了公民的个体权利以及维护了公民的人格尊严；《公司法》第三条也规定：“在现代企业制度下，企业有权自主处理企业资产”；《物权法》的颁布则更是进一步具体化了《宪法》的这种精神，也细化了《公司法》的内涵。从中可以看出，民众或企业对自身所有的物品(包括档案)进行处置是公民或法人合法的民事权利，这一点是毋庸置疑的。而现行的《档案法》由于“年久失修”，国家为上、权力为大的计划经济时代的立法理念充斥着字里行间，导致在内容表述上的偏差，造成了相关法律之间的矛盾，严重削弱了《档案法》在执行中的权威性与严肃性。2.内容上的冲突内容上的冲突最明显的表现就是《档案法》与《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)之间的矛盾。如《档案法》第一条就明确规定：“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案……”。它传递的意思就是《档案法》的首要作用是对档案的保护和管理，而不是档案的利用。纵观《档案法》全文，关于档案管理的条款内容远远多于档案利用与开放的法律条款，这种不平衡的条款设计背后其实是对管理权力的偏向。而且，《档案法》规定档案“一般不开放，开放是例外”。这种思想与宗旨与《条例》的相关内容存在着明显的冲突。《条例》处处体现的是积极的公开意识，第一条就明确规定：“为了保障公民、法人和其它组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。第五条规定：“应当遵循公正、公平、便民的原则。”从第九条至第十三条，更是以列举的方式详细规定了各级政府应当公开的信息范围，其详细程度是以前相关法律法规中所不曾见到的。对于保密问题，则仅在第四、第八和第十四条中有所涉及，所提及的内容也非常少，以往保密的思维模式得到了彻底的改变。“公开为原则，不公开为例外”的价值取向充满于《条例》的字里行间，强烈地传达着这样一个信息：政府信息公开的范围应该最大化，而保密的范围应该尽量最小化。可见，两者在内容表述上的差异不可谓不大。这种文本内容上的冲突，导致在现实中一旦碰到类似问题，利益各方就会按有利于自己的条款来对抗不利于自己的条款，导致各执一词，造成大家都有理，而又大家都没理的尴尬与困惑。3.职责上的重叠《档案法》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府的档案行政管理部门主管本行政区域内的档案事业，并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其它组织的档案工作实行监督和指导。”从中可以看出，县级以上地方各级政府档案行政管理部门是行政机构，履行行政职能。但令人意外的是，我国档案行政管理部门不是唯一的档案行政执法部门，同时还具备档案行政执法资格的还有土地管理、城市建设、财政等部门。如：1998年国家土地管理局、国家档案局颁布的《土地管理档案工作暂行规定》中规定：“对没有及时进行土地管理档案资料的形成、积累、整理和归档工作的单位，由土地管理行政主管部门提出警告或者通报批评”等处罚；1999年修订的《会计法》中规定：对于保管会计档案不善的单位及个人，由相应财政部门进行处罚；2000年国务院颁布的《建设工程质量管理条例》中规定：建设工程档案管理中的违法行为由建设行政主管部门实施行政处罚[1]。这些法律规定赋予不同的机构拥有档案行政执法的权力，导致他们在职责上的严重重叠，使得在档案管理的日常工作中出现政出多门、多头共管的困扰。《档案法》与相关法律法规如果不能很好地协调好这些职责上的重叠问题，必将造成执法上的混乱，以及被执法单位的无所适从。4.配套上的盲区自从我国《档案法》正式实施以来，虽然已有20多年，对于全国档案事业的发展起到了重要保障作用，这一点是毋庸置疑的，但随着市场经济的发展和改革开放的不断深入，各种新领域、新情况、新问题不断出现，《档案法》与相关法律法规之间已出现了许多真空地带，即法律配套上的盲区。这种配套上的盲区可以从横向和纵向两个方面来进行分析。横向上的配套盲区主要表现为《档案法》与相关法律之间有空隙，如在如何对待企业档案、私人档案，保护个人隐私及网络环境下档案证据保全、电子文件如何归档及管理等方面，都存在着法律空白问题。虽然《档案法》体现了《著作权法》、《企业法》、《破产法》等法律的思想，但规定过于粗放，还不够细致，给实质意义的操作造成非常大的麻烦，致使在企业档案、私人档案等的归属问题上争论不休。从而导致在现实中，只要出现类似情况时，利益方就会按照有利于自己的条款来对抗对方。纵向上的配套盲区主要表现在由于我国当前正处于社会转型期，再加上新技术的日新月异，新型档案种类不断出现，专门档案种类更是时常增加，使得《档案法》及相关档案法规之间难免出现上下层争夺管理权限，以及上下层法规在具体分工与管理权限上抵触不断。如：随着城市建设的不断发展，城建档案管理部门与综合档案馆就为城建档案到底归谁管理的问题争论不休。笔者曾受邀参加过一个地区讨论城建档案管理条例的研讨会，与会综合档案馆的同志与城建档案管理部门的同志都认为城建档案应该归自己管理。之所以出现这种情况，就是因为我们的法律存在盲区所至。二、《档案法》与相关法律法规的矛盾协调1.《档案法》的修订须与时俱进社会的发展日新月异，不与时俱进就要落伍于世界。社会在不断发展，各种全新的法律种类也在不断地出现。针对上述所分析的《档案法》与各种相关法律法规之间的矛盾，我们可以看出，其中很大一部分是由于法律修订不及时所产生的。因此，为了响应党的十六大关于“提高立法质量，确保严格实施”号召，加紧对《档案法》的修订是理所应当的事情。就如韩非子所言：“法与时转则治，治与世宜则有功”，良法也需要随着社会环境的变化而不断完善。笔者曾经就这个问题在拙文中[2]提到过：“时过境迁，昔日的善法，不加修改完善，用于今日，就可能成为恶法。数十年如一日地坚持做一件有意义的事是美德，数十年如一日地用一部旧法是懒政。”只有做到对《档案法》的及时修订，才能保持《档案法》理念上的先进性、具体内容条款的合理性、技术上的可操作性。2.档案行政执法主体须明确档案行政执法主体的不明确主要体现在两个方面：一是上世纪90年代档案馆与档案局开展的馆局合一改革模式，导致在一个单位内部存在行政与事业两种身份的工作人员，并且身份不明，隶属关系复杂，有的甚至出现只有档案馆而没有档案局的尴尬局面。之所以会出现类似情况，在很大程度上是《档案法》默许的结果，其后果是导致馆局职能界限不清、责任混淆。近几年，在诉讼中时不时发生的档案馆、档案局到底谁是被告的争执就是其中的缩影。这种连执法主体都不明确的法律，何以严肃与庄严，其权威更是可想而知。因此，针对这种局面，必须在档案法规中名确规定各级档案行政管理部门的人员编制及岗位设置要求等。另一个方面，就是横向出现多个档案执法主体的问题，如上述中所谈到的建设行政主管部门、土地管理部门、财政部门等，都在其领域拥有对违反档案管理的行为进行处罚的权力。这种多头齐管的局面造成了档案执法上的混乱。出现横向多个执法主体的原因，主要是由于我国立法中采取哪个部门先提交草案，立法机关就先通过哪个法规的惯例，导致部门之间为了各自的一亩三分地，借法扩权现象时有发生，结果就是执法职权重叠、执法主体重复。因此，为了杜绝类似情况的发生，立法机关在进行立法的过程中，应该做到统筹规划、合理安排，明确执法主体的唯一性，而不是为了平衡利益造成条块分割。只有从这两个方面双管齐下，才能使档案行政执法主体得到彻底的明确与稳定，使档案行政执法者在执法过程中明正言顺，而不至于出现“多头齐管、谁也不管”的现象。3.档案法律法规内部外部须一致法不统一，必会出现乱象横生的局面。因此，要想真正理顺档案工作中的各种关系，使档案工作有法可依、依法可靠、靠之可行，档案法律法规内部外部要一致是最起码的要求。首先，必须理顺档案法规体系内容的纵向关系。立法部门要加强调研，避免出现体例不一、交叉重复的现象，特别是制定行业或部门的档案管理法规、条例等过程中，要避免过于考虑其自身的利益，制定出自主性过大的规章及条例。而且，及时对这些法律规章的修订也是一个不容忽视的问题，如《机关档案工作条例》、《档案馆工作通则》和《科学技术档案工作条例》等规章条例，都是几十年没有变动，而社会早已是物是人非了。其次，《档案法》必须体现相关法律法规精神。社会是一个整体，《档案法》也不例外，要想真正发挥其应有的作用与功效，必须融入整体中。如《宪法》提出保护私人财产、《物权法》强调个体利益、《企业法》关注企业权利、《著作权法》保障作者权利，那么档案部门就不能对于这些法律的规定视而不见，充耳不闻，仍是自行其是、“闭门造法”，致使《档案法》与其它相关法律法规不相协调。4.档案立法者来源须广泛《档案法》乃档案事业发展之公器，积极推动对其进行修订，是建设法治社会的重要内容之一。但在《档案法》的修订过程中，档案立法者须保证来源的广泛性，即须来自于社会的各个领域，能代表各个层面的利益者说话，而不是档案部门自己在说自己话，自己唱主角，别人做配角，最后成为闭门造车。笔者曾经在拙文中提出要想保证档案立法的公共性，必须“隔断起草者与执行者之间的关联”，“切蛋糕的人不能先选择，裁判员不能兼任运动员，立法权与执法权必须完全分开，而且立法主体在立法过程中应在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度”[3]。另外，只有档案立法者的来源具有广泛性，才能保证充分了解各个行业的法律发展