小额贷款公司发展的法律问题探讨

小额贷款公司发展的法律问题探讨

小额信贷是小额信用贷款的简称，由英文单词Microcredit翻译而来。小额信贷机构是从事或者主要从事小额信贷业务的机构或组织。小额贷款公司在本质上属于小额信贷机构的一种，其市场定位应该是从事小额信贷业务。小额贷款公司的产生，是当前金融市场巨大空间和需求的必然结果，其以贷款门槛低、程序简便和快速灵活的经营机制适应中小企业信贷“短、频、快”的需求特点，赢得了企业青睐，为众多中小企业、农村企业、农户解了燃眉之急，在当前经济背景下对缓解民企融资难题、稳定经济发展作出了积极的贡献，对现有的金融体系起到了有益的补充。然而，在我国小额贷款公司试点的实践中，一些问题渐渐凸显，主要包括：法律定位不明确、公司治理结构不合理、风险防范措施不得力、监管制度缺失、转型阻碍大等。应当通过建立完善的法律制度，消除小额贷款公司运行中存在的法律困境，以促进小额贷款公司健康、稳步发展。一、我国小额贷款公司的发展现状我国从20世纪90年代初开始，在部分地区先后开展小规模的小额贷款试验，主要着眼于尝试解决我国信贷资金扶贫工作中的一些突出问题。先后有农业银行、信用社、农业发展银行、商业银行以及非政府组织等多家机构参加，20年来取得了一些成绩，缓解了中小企业及农民融资难的问题，但并没有完全解决低端金融市场竞争不充分的问题。2005年10月开始，央行和银监会又推出了小额贷款公司和村镇银行的试点项目，试图丰富我国的金融生态系统。2005年6月以后，我国小额信贷进入探索商业性小额信贷机构的全新阶段。在农村金融总体改革框架之下，由私人资本投资的商业性小额信贷机构——小额贷款公司开始在个别地区试点出现。2005年10月，为推动农村金融领域的组织创新，中国人民银行在陕西、四川、贵州、内蒙古、陕西五省(自治区)各选择一个县(区)进行小额贷款公司试点，由央行再贷款承担风险处置责任。人民银行同时表示，其他地区需要开展试点的，可自行组织。这是小额贷款公司进行部分试点的第一阶段。2008年以后，小额贷款公司试点的规模、数量和服务形式进一步扩大。2008年5月4日，在认真总结第一阶段小额贷款公司试点经验的基础上，银监会、中国人民银行出台了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(银监发2008[23]号)和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》(银发(2008)137号)，指导各地开展小额贷款公司试点工作。这是小额贷款公司进行全面试点的第二阶段。今年以来，全国小额贷款公司机构数额和贷款余额快速增加。到2010年4月为止，小额贷款公司已达1734家，贷款余额达到了1610亿元。今年头四个月内一个月平均成立100家，增加了400家，资金比年初增加了290亿元。到2010年6月，浙江省小额贷款公司继续保持良好发展态势，数量、质量和效益稳步提高。全省已开业小额贷款公司数量123家，注册资本184.83亿元，比一季度增加28.6亿元。上半年共发放贷款463.9亿元，贷款笔数5.9万笔；自开业以来，全省小额贷款公司已累计发放贷款791亿元，7.2万笔，预计今年年底累计发放贷款有望突破1000亿元。二、我国小额贷款公司的立法由于我国的国情特殊，正处在社会巨大变革时期，政治结构、经济结构和金融结构的不断改革和调整，使我国调整小额信贷的政策和法律呈现出独特的特点。目前我国关于小额贷款公司的法律基本框架是：以《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《公司法》为设立准则，参照《商业银行法》《银行业监督管理法》以及中国人民银行颁布的《小额贷款公司指导手册》进行监督管理。2006年12月中国银行业监督管理委员会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，明确了监管当局将在贫困地区开放农村金融市场，以及开始将小额信贷机构纳入主流金融体系的意图。该意见的发布意味着对国家非政府组织小额信贷机构合法身份的问题进行了初步认可。2008年5月4日，中国银行业监督管理委员会和中国人民银行联合发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》银监发(2008)23号，该意见明确了小额贷款公司的性质、准入、经营、退出及发展前景，是目前小额贷款公司的指导性规范。尽管该法在法律体系中属于部门规章，法律位阶比较低，但对于小额贷款公司之前的无法可依的状况来说，无疑是一大进步。同时我们也应看到，这种以部门规章为主导的临时性的立法体例，对小额贷款公司来说难以起到“法律”的作用，对“只贷不存”的小额贷款公司的投资人来说，缺乏稳定的、长远的预期和职业规划，将导致人才流失等诸多问题。三、我国小额贷款公司存在的法律问题（一）法律地位不明确从《指导意见》中的定义来看，小额贷款公司依然是普通公司而非金融机构，但其从事的业务却是金融类服务，这种定位的模糊为其日后的发展增加了很多的不确定因素。小额贷款公司法律地位的不明导致它本身没有安全感，使其缺乏长期发展的战略规划；同时也使其他投资者、捐赠人及批发贷款的发放者也会减少资金支持，以防范所谓的法律风险。（二）资金来源单一小额贷款公司的资金来源单靠股东缴纳的资本金、捐赠资金，以及来自不超过两个银行业金融机构的融入资金，难以实现可持续发展。（三）小额贷款公司的治理结构有缺陷存在着股东结构不合理、内部人控制、缺乏科学合理的激励约束机制、外部治理机制不完善等问题。应当积极推动小额贷款公司建立市场化的运营机制，建立信息披露制度，提高风险管理能力和日常管理水平，进一步完善公司治理。（四）控制能力较弱尽管在设立小额贷款公司时，各试点都明确要求贷款公司建立准备金制度和风险保障基金等风险控制措施，但目前小额贷款公司仍然没有明确建立具体的规章制度和实施办法。特别是部分试点公司单笔贷款金额较高，这将进一步加大小额贷款公司的信贷风险。（五）主体不明确小额贷款公司监管主体的确定，实际上是以明确其法律定位为前提的。根据目前的试点情况，主要由当地政府组成试点管理办公室履行对小额贷款企业的市场监管职责。当前各试点成立的地方政府各部门联席的管理办公室不具有行政主体资格，监管也容易形式化。同时，现行的由当地政府对小额贷款企业进行监管的操作方式，法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在着一定的问题。（六）贷款公司的可持续发展面临的困难在《指导意见》中有规定：“小额贷款公司依法合规经营，没有不良信用记录的，可在股东自愿的基础上，按照《村镇银行组建审批指引》和《村镇银行管理暂行规定》规范改造为村镇银行。”无疑，相关机构考虑到了小额贷款公司的业务特点决定了其长不大，做不强，因此最终的出路应是转型，可以说不转制无法实现可持续发展。四、小额贷款公司内控治理法律问题分析（一）小额贷款公司运行资金的问题小额信贷的可持续性是指小额信贷机构在不需要补贴性资金的情况下，在未来持续营运，并从所提供的信贷服务中获得的收入可以覆盖其运营成本和资金成本，从而可以独立生存并不断发展壮大。目前中国小额信贷项目的可持续性发展动力不足，多数项目处于需要外来资金注入或需要部分补贴的阶段。中国小额信贷资金来源，主要是政府的扶贫资金，其数量有限，品种单一，其他诸如公开吸收储蓄、基金储蓄、代扣罚金和吸收入股等国际上常见的储蓄形式都比较少或者没有。小额信贷资金来源容易受到政府的左右，受金融政策的制约(如存款利率、吸收存款的政策等)。由于没有存款，因而缺少稳定资金来源。笔者认为对稳健、合规经营的小额贷款公司，国家应尽快出台一系列扶持措施。比如，适时准许增资扩股，增加小额贷款公司的银行融资比例，扩大信贷规模等。在税收方面应免除小额信贷机构或商业银行小额信贷业务的营业税，降低所得税，推动小额信贷业务的发展。对小额信贷公司实行等级划分制度，规定相应的等级标准，随着经营规模扩大、管理的规范，逐步提高其等级，并准许其增加某种业务。当小额信贷公司经营规模、经营时间、管理规范达到某种条件后，可准许其在金融市场上进行同业拆入资金的资格，并设置最高同业拆入比例的限制。甚至达到一定程度，可以申请国家支农再贷款资金，以解决经营规模扩大和资金来源不足问题。这样多种措施相结合，保证小额贷款公司在不造成金融风险的前提下能够实现可持续发展。当然，小额贷款公司的资金来源，最终需要通过市场化运营来解决。（二）小额贷款公司的法人治理结构问题股东结构不合理，缺乏资金实力雄厚的股东，已经成为制约小额贷款公司可持续发展的主要因素；在试点公司中有些公司的公司治理结构徒有其形，内部人控制问题时有发生；部分公司没有对员工和管理人员业务经营绩效进行考核，并将考核结果与他们的责、权、利挂钩。有些公司虽然制定了绩效考核办法，但是普遍较为简单。仅将贷款收回数与工资收入挂钩，没有将贷款发放、贷款收回情况综合进行考核。因此，要使小额贷款公司健康的发展，优化法人治理结构就显得非常重要。首先，优化股东结构。提高小额贷款公司股东的条件是必要的，投资设立小额贷款公司，必须至少有一个股东是具有一定实力的金融机构或其他大型企业。只有实力雄厚的股东，才能源源不断地向小额贷款公司提供资金，确保小额贷款公司的经营规模和充足的流动性。其次，合理设计公司治理架构。对于规模不大、人数较少的小额贷款公司，可以采取单层结构的公司治理架构，即股东将经营决策权和监督权全部委托给董事会，董事会全权代理股东负责公司的经营管理。在单层结构下，应当由担任董事长的股东或聘请外部人士担任执行监事，负责对董事会的业务经营进行监督。对于规模较大，股东人数较多的小额贷款公司，应当根据“三会分设，三权分离”的原则，采取双层结构的公司治理架构，即设立股东会、董事会和监事会，股东将经营决策权委托给董事会，监事会专门行使监督职能，以实现经营决策层、执行决策层和监督层的完全分开，保证三者的相互制约。最后，建立科学合理的激励约束机制。根据每个管理人员和员工岗位性质的不同，采取不同的考核方法，对董事、经理人、部门负责人和员工的业务经营绩效进行评价，并将评价结果与上述人员的工资和职务晋升挂钩。（三）小额贷款公司风险防范的法律问题小额贷款公司虽然目前不吸收公众存款，但是由于涉及到市场的融资，所以小额贷款公司所具有的风险性是不可以忽视的。小额信贷资金来源单一性的风险，将导致小额贷款公司会私下寻求其他资金来源，特别在项目资源十分丰富的时候，小额贷款公司往往遏制不住非法增加资金来源的冲动，此时就很可能发生非法吸收存款等将扰乱金融秩序的事件。小额贷款公司资金投放过程中产生的风险，需要其有足够的风险评估技术，而在这方面，目前的小额贷款公司还难以做到。同时，小额贷款公司的风险控制还涉及贷款的担保品和抵押品的问题。缺乏抵押担保品，使得小额贷款公司的贷款风险加大，直接影响到未来的可持续发展。针对小额贷款公司的各类风险，可以借鉴乡村银行的担保机制，化解贷款风险。为了使小额贷款的需求者能够有能力还款，孟加拉国银行家穆罕默德·尤努斯及其创办的孟加拉乡村银行通过建立一些特殊的组织形式来达到这一目的。这种组织形式被称为“支持小组”，支持小组由与贷款申请者具备相近或相同的社会背景及相同目的的人组建而成，并建立起相应的激励机制，用以保证小组成员之间建立和维持相互支持的关系。在支持小组之上，又构建起更大高级别的组织，即“中心”。“中心”可由乡村中若干个支持小组组成，每周按时在约定的地点与乡村银行的工作人员开会，用以帮助解决任何单个小组无法独立解决的问题，通过这种方式与银行指派到这个中心的工作人员进行密切合作。这种方式并不刻意要求申请贷款人一定要有财产进行抵押或担保，而是通过支持小组及中心的团队卓有成效的工作，使每一个人都可能取得经济上的收入，以此激发了成员的潜力，从而保证了乡村银行的成功运营。正是乡村银行这种公开透明而富有智慧的“小组+中心+银行工作人员”的金融创新，既促使借款人积极寻求机会实现收入增加，又使银行有效降低了由腐败与无效率带来的金融风险。此外，还应当积极构建征信体系。小额贷款公司除了要充分利用其他商业银行共有的客户信用体系外，还要建立对农户信用等级评估。在资信等级评定过程中，评估小组除了信贷员之外，还要有村委会成员和德高望重的村民代表参加，对评估标准、评估结果张榜公布，设立意见箱，举报电话，自动接受监督，倾听群众意见，杜绝信用评估的暗箱操作，增强评估工作的透明度。在信用等级评估后，要将资信等级评定结果在小额贷款公司和其他金融机构间实现资源共享，以共同约束和激励贷款人履行还款义务。五、小额贷款公司外部运行法律问题分析（一）小额贷款公司的法律定位问题小额贷款公司在法律上只是有限公司,不是金融机构,不能吸收公众存款。由于严格限定为“只贷不存”的公司，导致小额贷款公司既依托于《公司法》，又在《公司法》中无章可循，作为一类经营特殊产品的公司，在现行的《公司法》中，没有对涉及贷款类业务的公司规定。另一方面，由于它并不经营存款，所以银监会认为它也不属于金融机构。试点机构在初期都是按照金融机构的发展模式来规划的，但在实践中发现短期内获得正式“名分”却并不容易。这种“身份缺失”制约着小额贷款公司的可持续发展：一方面小额贷款公司难以照搬金融机构的资金获取和运用渠道；另一方面也难以享受政策优惠和支持，如小额贷款公司仍然按照普通公司来缴纳所得税和营业税，而农村信用社在这两项都享受国家优惠政策予以减免。银监会在《指导意见》中将小额贷款公司认定为企业法人，但没有指出是属于金融性企业还是非金融性企业。笔者认为，小额贷款公司应界定为非银行金融企业。小额贷款公司不是银行机构，因为它不具有传统银行业所应具有的吸储功能；但小额贷款公司应属于金融性企业，因为它以营利为目的，经营放贷业务。（二）小额贷款公司监管的法律问题近年来，随着小额信贷机构在扶贫、支持中小企业发展、解决就业等方面的重要作用日益显现，以及小额信贷机构资金来源多样化和规模扩大，小额信贷机构的监管问题逐步浮出水面。一些国家已经建立相对完善的小额信贷机构监管组织体系和制度安排。小额信贷发展比较好的国家，政府都有一定的支持小额信贷长远发展的制度框架，对小额信贷有一个监管的框架，不吸收存款时采用非审慎监管的办法，或注册登记的办法，可以依法进行小额信贷业务。在吸收存款时转为正规的小额信贷银行，银监部门采用审慎监管的办法。笔者认为，小额贷款公司的法律性质决定其监管体制和运行规则，在明确小额贷款公司非银行金融机构属性的基础上，确认银监会作为我国小额贷款公司的惟一法定监管主体，比较合理。因为银监会是我国目前唯一法定的非银行金融机构的监管机关。根据《中华人民共和国银行业监督管理法》第2条规定，银监会不仅负责对我国银行业金融机构及其业务活动的监督管理，而且负责对在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经银监会批准设立的其他金融机构的监督管理工作。银监会可以实施其他机构所不能任意行使的各种监管措