关于中央银行金融监管权边界的理论思考

关于中央银行金融监管权边界的理论思考

过去二十多年中，为适应金融机构经营模式的变化和金融市场结构的演变，一些国家的金融监管模式逐渐从传统的部门分业监管向综合化的混业监管转变，特别是在1980年代末以后，这种转变趋势愈加明显。然而，长期以来，对于中央银行在金融监管中的地位和作用却一直存在许多分歧和争论。事实上，即使是实行相同监管模式的国家，中央银行介入金融监管的程度和范围也各不相同。新一轮全球金融危机表明，无论是沿袭分业、多重监管模式的美国，还是早在10年前就开始实行完全混业监管模式的英国，在缓解系统性金融风险上都是失败的。这次危机不仅充分暴露了分业监管模式的诸多缺陷，也暴露了缺乏中央银行参与的混业监管模式的缺陷。危机后，各国都对自己的金融稳定框架进行了反思，所出台的改革方案都在不同程度上主张加强中央银行在金融监管中的正式作用，并赋予其相应的工具和手段，这意味着一些传统的金融监管理念开始转变。本文首先总结不同监管模式下中央银行的作用，然后回顾主要国家金融监管改革计划中的中央银行扩权情况，最后对中央银行扩权的依据进行理论分析，并对我国金融监管框架的改革提一些建议。一、不同金融监管模式下中央银行的作用由于制度结构的差异，中央银行的角色和责任在不同的国家不尽相同。然而，以下三个职能是各国中央银行共有的：(1)负责货币政策的制定和实施以稳定宏观经济。(2)保证金融系统的稳定。(3)提供并维护有效而平稳的支付系统。不过，在保证金融系统稳定方面，一些中央银行不仅负有明确、正式的法律责任，而且被赋予了金融监管的职能；而另一些中央银行尽管有维护金融系统稳定的责任，却不拥有金融监管权。消除系统性风险和保护消费者利益是金融监管的两大目标，这是由金融业潜在的市场失灵所决定的。系统性风险可能来自两个方面：一是由于金融系统对宏观经济运行风险的过度杠杆化暴露在宏观经济逆转时，去杠杆化过程中资产价格的螺旋下降可能危及整个金融市场的安全，这常常被称为宏观系统风险；二是某个重要的金融机构破产引发了人们对类似或相关金融机构的信任危机，从而对整个金融系统产生不利冲击，这被称为微观系统风险。系统性风险产生的成本不可能通过单个机构的风险管理内生化，因此需要引入外部的金融监管力量。同时，在信息不对称条件下，也需要对金融机构的商业行为及其风险进行监管以保护消费者利益。与这两个核心目标相对应，金融监管框架通常由宏观审慎监管与微观审慎监管两部分组成。前者关注金融系统与宏观经济的联系以及金融系统内部风险暴露的相互关联性，目标是避免系统性风险；而后者关注的是单个金融机构的风险，目标是避免单个金融机构倒闭对消费者利益的影响。人们一般同意中央银行应该介入宏观审慎监管，但介入的程度和范围——是仅仅作为系统性风险的评估机构，还是同时拥有对系统性重要金融机构的监管权——意见并不一致，而中央银行是否应该介入微观审慎监管更是一个开放性的问题。由于各国金融部门规模与结构的不同、政治因素与传统因素的差异，尽管混业监管是一种发展趋势，但目前仍是多种监管模式并存的局面，中央银行在其中的作用也各不相同。（一）分业监管模式(institutionalsupervision)根据金融机构的法人类型决定受谁监管，银行、证券与保险公司分别由不同机构对其进行审慎监管和商业行为监管。中国内地、中国香港、墨西哥、阿根廷、俄罗斯等实行的就是这种监管模式。但中央银行可能在一定程度上介入银行业的审慎监管，如中国香港、阿根廷和俄罗斯等，也可能并不负责银行业监管，如中国内地和墨西哥。（二）功能监管模式(functionalsupervision)根据公司的业务类型决定其监管机构，同一金融企业的不同业务由不同的机构监管。巴西、法国、意大利以及西班牙等国就采用这种模式，银行业审慎监管一般由中央银行负责。（三）完全混业监管模式(fullintegrationofsupervision)完全混业监管有两种类型：一是单一机构的混业监管，二是“双峰式”混业监管。在单一机构模式下，所有金融企业的审慎监管和商业行为的监管都由一个监管机构负责。在实行这种模式的大部分国家中，金融监管机构都独立于中央银行，例如英国、瑞典、挪威、丹麦、日本、韩国等。但也有国家是在中央银行内部实现了完全的混业监管，例如爱尔兰，其金融服务局(FSAI)只是中央银行内部的一个部门。还有一些国家的中央银行并没有完全丧失监管权——德国中央银行就与金融监管局(BaFin)共同承担银行业的某些监管责任。“双峰式”混业监管是指由一个机构负责金融系统中所有部门的审慎监管，另一个机构负责所有部门商业行为的监管。也就是说，存在两个职责不同的完全混业监管机构。在实行这种模式的一些国家，中央银行并不介入任何部门的审慎监管（例如澳大利亚），但也有由中央银行负责所有部门的审慎监管，另一个机构负责商业行为监管的情况（例如荷兰）。（四）部分混业监管模式(partialintegrationofsupervision)存在两个审慎监管机构，其中一个对银行、证券和保险这三个主要金融部门中的两个进行混业监管。具体有以下三种情况：(1)银行业和保险业实行混业监管，而证券业监管交由另一个机构。中央银行可以充当部分混业监管者（例如马来西亚中央银行），也可以不介入任何金融机构的审慎监管（例如加拿大中央银行）。(2)银行和证券市场实行混业监管，保险业则由另一个机构监管，实行这种模式的有芬兰、瑞士等国，中央银行一般不是审慎监管者。(3)保险业和证券业实行混业监管，另一个独立机构负责银行业的审慎监管——这个机构可以是中央银行（如保加利亚、斯洛伐克和乌克兰等国家的情形），也可以不是（如玻利维亚、智利等国的情形）。二、主要国家中央银行的扩权情况长期以来，美国实行的是一种带有分业监管特征的功能监管模式，十分庞大和复杂，通常被称为“双重多头”伞形监管模式。“双重”是指联邦政府和各州政府都拥有金融监管权；“多头”是指由美联储、证券交易委员会、存款保险公司、保险监管局等多个机构进行分散监管。2008年3月，美国财政部向国会提交了《金融监管体系现代化蓝图》，2009年6月，奥巴马政府又正式向国会提交了《金融监管改革方案》。尽管这两份提案的细节不尽相同，但都主张从法律上赋予美联储“系统性风险监管者”或“全面市场稳定者”的正式职责，同时也授予其维护金融稳定的“广泛权力”。扩权后的美联储将全面负责系统性风险的评估和监测，对单个金融机构的监管权也从商业银行延伸至所有具有系统重要性的机构，包括保险公司、投资银行、对冲基金以及金融控股公司等。此外，美联储还有权对重要的支付清算体系进行监管，有权直接从被监管机构获取信息，有权在紧急情况下将最后贷款人职能运用于非存款类金融机构。英国从1998年开始由独立于中央银行的金融服务局(FSA)负责对所有金融机构的审慎监管和商业行为监管。本次危机表明，中央银行与金融监管彻底分离的制度不利于系统性风险的识别、防范与危机的有效处置。2009年7月，英国财政部发布了《金融市场改革》白皮书，重申英格兰银行(BOE)维护金融系统稳定的法定目标，并赋予其具体的监管工具，包括：对重要的支付系统进行监管、负责管理存款保险基金、对大型金融机构有一定的监管权、在特别处置机制中作为领导者处理银行破产问题等。改革的目的是要在一定程度上改变中央银行面临的以下状况：负责金融系统稳定，但却对具有系统重要性的任何金融机构没有监管和检查权；扮演最后贷款人角色，但并不是商业银行的审慎监管者。由于FSA也将获得更大的监管权，BOE与FSA在宏观审慎监管中如何有效合作是今后面临的一个重要问题。德国中央银行一直与联邦金融监管局分担银行业监管责任，但主要是通过收集信息、分析财务报表等为后者行使监管职能提供依据，本身并不直接参与监管工作，也不具有行政处罚权。这种监管框架的弊端是可能出现重复劳动和由于官僚作风造成的监管拖延。2008年2月这两个机构签署了“备忘录”，进一步明确了各自的责任，强调互相合作的重要性。尽管德国中央银行的监管权并没有明显扩大，但其监管地位得到了巩固。欧元区作为一个整体，也对原有金融监管协调体系在危机中暴露的明显缺陷进行了反思。虽然由欧盟领导人批准的《欧洲金融监管》并没有提议建立一个单一的欧洲金融监管机构，日常监管仍然停留在国家层面上，但主张加强欧洲中央银行(ECB)在各国中央银行之间的桥梁和协调作用，而各国中央银行在对本国金融系统的宏观审慎监管中也应该发挥更大的作用。国际上对中央银行在金融监管体系中的作用也达成了某些共识。2009年1月，由各国民间、政府部门和学界资深人士组成的30人集团(G30)发布了题为《金融改革：一个金融稳定框架》的报告。该报告建议：(1)赋予中央银行足够的权力和必要的工具，使之不仅能在危机时期发挥作用，也能在信贷快速扩张、杠杆率上升的时期实施逆周期的监管。(2)在中央银行不具有审慎监管权的国家，应当保证中央银行在审慎监管和市场规制机构的决策层中发挥重要作用；当有关资本、流动性和保证金等关键性的制度安排发生变化时，中央银行应当具有正式的评估权；中央银行应当有权对系统重要性的机构和支付清算体系进行监管。三、中央银行扩权的依据自本轮金融危机爆发以来，许多国家中央银行在危机管理中的作用事实上得到了加强，而监管体系改革方案中的扩权建议则表明，加强中央银行的作用并非只是危机中的权宜之计。这种转变说明，经过本次危机，金融监管理念上逐渐形成了以下几方面共识，这些共识成为一些国家中央银行扩权的依据。（一）货币政策应是金融稳定框架的一部分货币政策的主要目标是维持价格稳定，在实行严格通货膨胀目标制的国家，这甚至是唯一目标；金融监管的主要目标是维护金融系统稳定。过去很长一段时间，许多学者和政策实践者都强调货币政策目标和金融监管目标之间的冲突：如果中央银行是银行业监管者，那么它可能为了提升金融部门的盈利程度、降低风险而采取过分宽松的货币政策，从而损害价格稳定目标；也可能由于担心声誉受损而滥用最后贷款人权力，使一些本来应该进行破产清算的银行获得过度支持，滋生道德风险。因此，过去的主流观点是：执行货币政策与稳定金融系统的任务应该分配给不同的机构，以保证各自的独立性。正是基于这样的理论认识，在英格兰银行已经建立起了大规模银行业监管能力的情况下，英国政府还是在2000年颁布《金融服务和市场法案》剥夺了其银行监管职能。然而，本次危机再次表明，货币政策对金融系统的稳定产生重大的影响。与历史上大多数金融危机一样，本次危机也是由资产泡沫的破裂引发的，而在泡沫形成和不断膨胀的过程中，都有银行信贷扩张的推动。2001～2003年间，为了克服互联网泡沫破裂和“9·11”恐怖事件对经济的不利冲击，美联储实行了相当宽松的货币政策，连续13次下调联邦基金利率——从6.5%降至1%的历史最低水平并维持了一年之久。低利率刺激房地产以及各类金融衍生品的投资需求、导致资产价格上升，而资产价格上升提高了投资者抵押物的价值，从而增加了信贷可得性，信贷供给的增加又进一步推动了资产价格上涨。这样，在乐观预期推动下，资产价格、融资杠杆率与信贷供给螺旋上升，一旦资产泡沫破裂，金融系统性风险就出现了。可见，如果没有货币政策的配合，金融监管很难成功，因为当适应性的货币政策刺激了信贷需求时，各类投资者绕过金融监管的动机会变得非常强烈。目前，尽管理论界与政策实务部门对货币政策目标是否应该更多地考虑资产价格、杠杆率和信贷增长等情况还有很大分歧，但形成的基本共识是：货币政策对金融失衡的产生和蔓延有重要影响，因此货币政策制定者应该有金融稳定的意识；只有在货币政策与审慎监管政策的协调配合下，金融稳定的目标才能实现，因此货币政策应该是维护金融稳定的整体框架的一部分。一些国家中央银行扩权正是这种共识的反映。（二）宏观审慎监管应与微观审慎监管有机结合早在二十世纪70年代后期，国际清算银行(BIS)就指出，金融监管应具有系统性的宏观视野，只针对单个金融机构的资本充足率、流动性、盈利能力等指标进行微观审慎监管，而忽视金融体系作为一个整体与实体经济的密切联系以及金融机构之间的关联性，并不能确保金融体系的稳定。这次金融危机未得以有效防范的主要原因，就是没有在微观审慎监管的基础上，对金融机构经营模式变化、金融产品创新、金融业的相互关联性对金融系统稳定的影响给予足够的重视，也没有对宏观经济与金融系统的相互作用可能产生的系统性风险给予足够的关注，更没有设计逆周期的政策工具缓解金融市场的顺周期性。因此，构建有效的宏观审慎监管框架将是今后许多国家金融监管制度改革的核心内容，而中央银行扩权则反映了以下共识：在宏观审慎监管框架中，中央银行的作用十分重要。首先，中央银行在评估宏观经济状况和宏观金融风险方面具有专门知识，扩大其金融监管作用，有助于宏观审慎工具的设计、开发。其次，由于金融失衡不利于货币政策目标的实现，中央银行有消除系统性金融风险的强烈动机，加强其在宏观审慎监管中的作用有利于监管工具的有效运用从而提高金融监管的整体效力。最后，强化中央银行的作用也有利于宏观审慎监管与微观审慎监管的有机结合。在英国，英格兰银行有责任维护金融稳定，但缺乏对金融机构的直接检查权和干预权，影响了它对系统性风险的分析、监测和评估；而拥有监管权的金融服务局由于没有宏观管理的文化传统和经验，往往是在宏观审慎意识缺失的情况下进行微观审慎监管，结果也很难识别和化解潜在的系统性风险。在美国，美联储对其会员银行有监管权，但非美联储会员银行由货币管理委员会(OCC)监管，联邦存款保险公司对各类银行的资产负债和风险管理也有监管的权利和义务。这种多头监管安排使美联储更多的是在微观层面关注商业银行的风险，也不利于系统性风险的识别和防范。因此，要维护金融系统稳定，宏观与微观审慎监管必须有机结合，即使中央银行没有微观审慎监管职能，明确其在宏观审慎监管中的地位也有利于宏观、微观审慎监管者建立紧密的、持续的合作关系。（三）市场流动性对金融系统的稳定至关重要市场流动性是指资产在金融市场上被交易的难易性，对一个市场主导的金融系统而言，它决定了金融系统面对冲击的回弹力，因而决定了金融系统的稳定性。过去十几年中，在金融自由化和资产证券化的推动下，发达国家金融市场的层次日趋丰富，各层次金融产品之间的关系变得错综复杂，各类金融机构的资产平衡表高度相关。尽管证券化过程中涌现的金融创新产品通过满足不同风险偏好投资者的需求，增强了信用风险的“可交易性”，提高了初级市场风险分散和转移的能力，但同时也使整个金融系统对这些产品在二级市场上的流动性十分敏感。当不确定性增加、市场开始面临紧张压力时，投资者恐慌性的资产清算可能很快触发一种或多种资产市场流动性的蒸发，高度的相关性使得个别金融机构的流动性危机很容易转化为系统性的流动性危机——这意味着不只是大型商业银行具有系统重要性。这次危机再次证明了资产的市场流动性和金融机构的关联性对金融系统稳定的重要影响。作为市场流动性的最后提供者（最后贷款人），中央银行如果对金融衍生品的交易、对那些具有系统重要性的机构没有事前监管权，而只是在出现问题时充当最后贷款人，这种制度安排不仅容易滋生金融机构的道德风险，而且也容易贻误流动性注入的最佳时机，不利于防范系统性风险。基于这样的认识，在美国的改革计划中，金融衍生品市场被纳入了美联储的监管范围，大型的投资银行、对冲基金和保险公司等也被认为是具有系统重要性的机构而受美联储监管；英国的改革计划也建议将对冲基金纳入英格兰银行和金融服务局的宏观审慎监管。同时，由于支付清算系统也对市场流动性产生重要影响，许多国家的中央银行也计划加强对重要的支付清算系统的监管。（四）特别处置机制应纳入金融稳定框架本次危机也暴露出了各国金融稳定框架普遍存在的一个缺陷：缺乏有效的针对破产金融机构的特别处置机制(specialresolutionregime)。英国在北岩银行(NorthernRock)危机爆发时，德国在房贷机构HRE和IKB陷入困境时，都感到了特别处置制度的缺失；比利时的跨国金融公司Fortis出现流动性危机时，由于各国处置制度的不同，危机管理变得十分复杂；而美国对投资银行雷曼兄弟公司和保险巨头AIG的危机处置也由于现有处置框架的局限性而变得无序。在特别处置机制缺失或处置范围和工具有限的情况下，政府在危机管理中常常只有两种选择：一是采用适用于普通企业的破产处置——破产清算，例如美国政府对雷曼兄弟公司的处置（美国只有针对商业银行的金融企业处置机制）；二是政府注入公共资金救助，例如美国对AIG、德国对HRE和IKB的处置。这两种处置方法都可能成本高昂，前者没有考虑金融企业破产的巨大负外部性——雷曼兄弟的无序破产就导致了强烈的系统性冲击，使全球金融危机陡然升级；而巨额公共资金的注入不仅增加财政负担、损害纳税人利益，而且滋生道德风险，也不利于长期金融稳定。因此，要维护金融稳定，除了有效的规制、监管制度和适当的存款保险安排以外，还必须有针对金融机构的特别处置机制作为补充，这已成为各国金融当局的共识。与一般破产处置程序在企业资不抵债时才启动不同，特别处置程序允许处置主体在金融机构出现问题的早期介入，这使处置主体能够在寻求措施避免资本状况进一步恶化的同时，有足够的时间在问题机构的净资本被完全消耗之前找到最合适的处置工具。可供选择的工具包括：私人部门收购、部分存款和资产转移给健康银行、过桥银行工具、为私人企业收购提供支持，最后才是通过财政资金注入临时接管问题机构。因此，有效的特别处置机制能够在财政成本与系统性风险冲击的权衡中带来净效率的增加。由于审慎监管与特别处