高度重视城市发展过程中突发事件的应急管理

高度重视城市发展过程中突发事件的应急管理2008年对我国来说是不平凡的一年。这一年，举世瞩目的北京奥运会和残奥会成功举办，神舟七号载人航天飞行圆满完成，第七届亚欧首脑峰会在北京顺利举行。同时，我们也经历了各种难以预料的突发事件：年初发生在南方部分地区的严重低温雨雪冰冻灾害导致铁路、公路、航空、输电系统瘫痪，5月12日发生在四川汶川的特大地震夺去了8万多人的生命，三鹿奶粉使两万多名婴儿患上肾结石。应该总结的经验和教训不少。本文着重分析城市发展过程中可能出现的突发事件的应急管理，从公共安全的角度切实提高认识、建立机制，在城市发展的规划、建设和运行过程中，全方位、全过程、系统地预防和减少突发事件，提高城市的应急管理水平。一、突发事件和应急管理的基本概念根据《中华人民共和国突发事件应对法》，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。据国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。可见在国家层面，突发事件与突发公共事件的内涵是基本一致的。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，《国家突发公共事件总体应急预案》将突发公共事件分为以下四类：（1）自然灾害。主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。（2）事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。（3）公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情、以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。（4）社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件和涉外突发事件等。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，应急管理就是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。其目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件的应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。二、高度重视城市突发事件的应急管理城市应急管理的主要职责在于以完善的应急准备和快速的响应能力为基点，在城市发展过程中，避免可能出现的突发事件，不可避免但又不知准确发生时间的突发事件的负面影响最小化。2008年的经历迫使我们从公共安全的高度，认识应对城市突发事件的迫切性、复杂性和多样性，从预警、救灾、疏导、重建等多环节做出应对，在公共财政和资源配置上做出安排，从制度体系上解决城市突发事件的应对和应急管理问题。首先，要高度认识城市应急管理的迫切性。城市是人类活动的中心，财富的聚集地，正在成为我国农村富余劳动力心往的伊甸园。但客观地说，我们对现代化的认识经验不足。海陆空运输网是城市引以为傲的基础设施，这个网越繁忙就意味着城市的效率越高，然而2008年初的冰雪灾害给我们上了一课，本来是发生在局部的自然灾害，但随着网络的传导，竟衍生为影响全局的突发事件。不仅影响了公路交通网络、航空运输网络，还影响了铁路运输系统。另外，这场冰雪灾害还影响了当地物资的外流，也影响了外来物资的供给，使一些城市出现了基本生活资料的供应紧张。桂林山水甲天下，但冰雪之下桂林山水无人问津，桂北乃膏腴之地，却需空军空投必需品度日。广州火车站从没有接待过这么多人，不得不把附近的体育场作为广大旅客容身之地，而且付出了生命的代价。城市是科技进步的诞生地，也是科技转化的试验场。既然是试验就有可能成功，也可能失败。即使是成熟技术也可能发生使用中的失误和事故，而且具有复杂性、多样性和严重性的特征。2008年的突发事件证明，我们应对突发事件的准备不足。年初南方冰雪灾害中谁也想不到冰雪可以把电网击垮，导致大面积供电困难，谁也没料到供电困难会导致电信瘫痪。2008年5月12日四川汶川大地震中发现，平时我们储备的帐篷不足，没有大运力的直升机，没有技术含量高的搜救设备，更没有高技术搜救设备，而这些都是突发事件中可能挽回损失的关键物资。所以从这个意义上说，城市的应急管理还是备战备荒式的安排是不能满足现实需要的，现有的救火式的应急准备显得弱不禁风，我们必须从公共安全的高度认识城市应急管理的迫切性。其次，要辩证认识减少损失和增加财富的关系。城市的发展过程就是国民经济发展、生产规模扩大、物流速度加快、人员流动加速、科技研发转化、社会财富积累、物质环境转变、文化交流碰撞的过程，所有这些活动都要通过人员、物质、信息、货币的流动链接起来，形成相互支撑的庞大网络，这样才能降低城市的交易成本。但我们也应该看到，高收益就意味着高风险，网络中任何一个环节出现故障或者事故都有可能导致局部甚至全局的风险，客观地看，随着城市规模的扩大，城市抵御诸如暴风雨雪等自然灾害的能力不是增强了，而是逐渐减弱，城市不是变得越来越强大，而是变得越来越弱不禁风。这就不得不使我们反思城市的发展方式和经济运作方式。如果我们不能提高到公共安全的高度来认识应对突发事件的紧迫性，就有可能前功尽弃，一夜之间毁掉多年的发展成果。但是，如果要求万无一失，也可能出现防范过度，因噎废食，因为确保一件事情的运行，为防不测，而把所有的社会活动停下来，车不开、差不出、业不营、路不行，整个社会付出的代价太大。最后，要在制度上做好城市突发事件的应对和应急管理。对突发事件的应对，不仅引起了党中央国务院的高度重视，成为社会关注的热点和焦点，也成为法律制度和政策安排的核心内容。但纵观现有的理论和实践，还有很多方面需要深化、硬化、制度化，如应急预案需要深入细化，应急反应体系需要微调、检验和硬化，应急管理与常态管理需要更加有机地结合，信息收集处理与实时指挥需要密切合作并制度化，资源分散储备与集中调度要效率和制衡兼备，避难空间规划与日常管理要融为一体，防灾演练与社会救助要制度化和社会化等等，特别是对城市的突发事件应对要进一步加强制度保障，做到公共财政有安排，资源配置有关照，空间安排有体现，物资设备有储备，人员队伍有训练，社会各界有动员，部门之间有配合，各个环节有监督。三、城市突发事件影响的严重性与特征我国突发事件造成的损失在增大。2003年因生产事故损失2500亿元，各种自然灾害损失1500亿元，交通事故损失2000亿元，卫生和传染病突发事件的损失500亿元，共计6500亿元，相当于GDP的6%%。2008年1月，我国南方出现的罕见持续雨雪、冰冻天气，对交通运输、电力设施、农业生产及人民生活造成严重影响，直接经济损失达1111亿元。5月12日，四川汶川发生8级特大地震，遇难及失踪人数总和超过8.7万人，直接经济损失8451亿元。突发事件在任何地方任何时间都有可能发生，但是由于各系统相互依赖和影响程度高，它们在城市地区发生对人类造成的直接和衍生后果最严重，原因在于：①城市是人口密集地，社会财富的集中地。2007年底，按人口的比率，中国的城镇化率已达44.9％。在占国土面积不到3%%的城镇土地上，集中了国民总资产的60％，生产着国内生产总值（GDP）的70％，提供了国家税收的80％。在如此狭小的面积上集中了这么多的人群和财富，一旦发生严重的突发事件，人员伤亡和经济损失肯定是巨大的。②城市中各个部门之间联系十分紧密，一旦发生突发事件，往往引发连锁反应，产生一系列衍生灾害。或者因为应急管理不善，从自然灾害衍生为社会事件。美国新奥尔良飓风袭击后出现了超市被抢，北京道路施工误断电缆，就曾影响全国政协礼堂举行的会议。③城市通常是一个区域内的社会、经济、信息中心和交通枢纽，倘若发生重大突发事件，城市无法正常运作，周围广大的小城镇和农村地区也可能受到严重的影响，如依赖于城市的日用商品、电力、通讯都受到影响，农村通往其他地区的农产品也将受到限制。当然，影响全球的突发事件也时有发生，如最近泰国的抗议活动就造成多个国家航班延误和取消。城市变得越来越脆弱。其表现为：所有城市的正常运行都是在生命线的正常供给的前提下实现的，水、电、燃气、交通、通讯、物流等等，任何一个环节出现问题都会引发城市的瘫痪。城市地区的物资资源有限，如粮食、能源、原材料供应以及产品销售等对外部的依赖性很强，一旦外部出现问题将对城市诸多方面产生巨大冲击，很难开展自我救助工作。随着社会经济的快速发展，人口群体的不断分化，不同群体的收入差异和消费能力差异的扩大将导致社会不稳定因素集聚。④在城市的发展过程中，城市的规模越来越庞大，功能越复杂，可能出现问题的地方就越多，如交通运输事故，建设工程、公共场所、企事业单位发生的安全事故、传染病疫情、食物和职业中毒等等。四、城市应急管理的思路与重点由于城市的自身特点，突发事件在城市发生的可能性更大，造成的损失更严重，因此，必须从城市发展过程入手，对城市规划过程、建设过程、运行过程进行仔细分析，对可能的突发事件严格排查，提前预设，实现全方位、全过程、无缝隙应对，确保城市应急管理工作步入一个新的台阶。虽然城市应急管理是以突发事件为主，但随着政府部门对应急管理作用认识的提高，城市应急管理实际上已逐渐延伸至城市运行的各个方面，将应急管理与常态管理结合起来，通过突发事件风险评估与控制、安全隐患的排查与整改、突发事件的监测等，最大限度地减少突发事件，为城市安全提供保障。危机处理主要侧重于突发事件发生之后的应对，是一种传统的应对突发事件的观念。其过程更多地放在从危机发生到结果的处理上，其体制特征是消极被动的反应。一场典型的突发性公共事件发生后的程序是：事情曝光、政府部门视察与批示、对伤亡者进行救助、处理责任人。这种思维方式侧重于结果的处理，哪里出现状况就去哪里救援。事实表明，此种思维方式指导下的应急管理常常是事倍功半，难免重蹈覆辙，煤矿安全事故连续不断地发生就是最好的例证。危机管理则是一种积极主动、有目的地对突发事件施加事前、事中和事后的具有计划性和持续性的管理过程。它试图在一个更宽广的时间空间范围内将突发事件所导致的破坏降低到最低限度，侧重于周密的应急准备。另外，要把上述“危机管理”的观念放到城市发展全过程中来。以往的应急管理中，都把重点放在了建设过程，如施工质量监管，建筑材料质量监管等，或者在运行过程，如公交地铁、客货运的安全检查，水、电、燃气供给管道的维护等，而规划过程却没有给予足够的重视。城市规划过程其实是做好周密的应急管理准备的首要条件，举例来说，当突发事件爆发时会危及到大量群众的生命安全，需要迅速疏散群众，需要有一个安全的暂时避难空间。要实现对突发事件全过程、无缝隙地应对，就必须在规划、建设、运行三个过程做好相应的应急管理工作。（1）规划过程城市规划的任务是对人类活动在城市的空间安排，是政府指导、调控城市建设和发展的重要手段。城乡规划是否科学合理，直接影响到突发事件预防和应急工作的开展。在以往的应急管理工作中，规划过程都没有获得应有的重视，规划过程也没有对突发事件的应对进行周密安排，这也是许多突发事件屡屡发生的根源。应急避难场所是人们能在地震、火灾、爆炸、洪水、疫情、恐怖袭击等突发事件发生后，躲避带来的直接或间接伤害，并能保障一段时间的基本生活而事先规划的场地，城市一般将公园、广场、体育运动场和其他平坦开阔地等作为应急避难场所。四川汶川大地震后，许多人失去他们的住所，在露天度过灾后最艰难的一段日子，虽然这些地区还不是城市，但由于没有这样的庇护空间而无法受到及时的庇护和救助，很多人的身体健康受到影响，值得反思。我国政府在《“十一五”期间国家突发事件应急体系建设规划》中明确提出，省会城市和百万人口以上城市应按照有关规划和标准，加快应急避难场所建设工作。考虑到应急避难场所的庇护功能，早在城市规划时至少应注意到以下因素：1）应急避难场所规划要与城市现状和长期规划相结合。应急避难场所应分为短期规划和长期规划。短期，应以安全、全部的安置市民为主，应结合当地建筑物、空地、人口密度等进行规划设计。长期，要将城市总体规划中加入应急避难的理念，预先考虑提供给市民安全的、设施完备的避难空间。2）将符合疏散和避难条件的公园、绿地、学校操场等建成具备两种功能的结合体。平时具有美化环境、休闲和健身等功能，在地震、洪水等突发公共危机事件发生时，配备的救灾设施和设备能够发挥庇护功能。3）就近原则，使市民能够迅速到达避难场所。要将避难场所安排在居住区内及其周围，以短时间内步行能到达为宜。减少对外部紧急救援的依赖，缩短依赖外部救援的时间。4）安全性。即应急避难场所应远离高大建筑物，易燃、易爆化学物品，核放射物，地质灾害高发区。如果是恐怖袭击，则应急避难场所还应具备一定的隐蔽性，远离那些可能成为袭击目标的地区，如市区重要建筑物和人口集中区。5）最重要的，能够稳定地提供生活物资。一般应急避难场所应具备供水设施、棚宿区、食品衣物药品存放区、照明、公共厕所、卫生防疫站等基本功能。为了应对衍生突发事件和外部展开救援，还需具备备用发电设施、通讯设施等。（2）建设过程建设过程中的应急管理工作主要是把握勘察设计满足应急管理要求，并保证施工过程符合城市整体应急管理的需要。应对突发事件的最终落脚点在于综合防护的工程上。这里的工程是广义的，从工程类型来说包括人防工程、防洪工程、抗震工程、防火工程等；从工程所处空间来说，包括地下工程、地面的交通工程、高耸建筑物的防倒塌和防火工程等等。施工过程需符合城市应急管理的要求。在城市中，建筑物是城市功能的载体，施工建设过程会直接影响载体发挥城市功能。在这个过程中，主要会因为建筑质量和不合理的建筑引发突发事件。例如桥梁工程质量不符标准，坍塌导致重大交通事故；采矿设施坍塌引发重大安全事故；化工厂建筑防护不达标，造成有害物质泄漏的重大事故灾难；违章建筑阻碍消防通道，导致特大火灾无法及时得到控制等等。施工过程一直是以往应急管理工作的重点，所以相比其他过程，应急管理工作相对比较到位。（3）运行过程运行过程是城市发挥功能、常态表现的过程，包括基础设施运营和正常活动两大部分。城市是一个极其复杂的社会-经济-自然复合生态系统，承载着所有的城市功能，而且各交织在一起，相互影响，如地下管道的维修往往会对地面交通的运行带来影响，交通拥堵可能带来运输成本上升传导到消费品价格等。因而，在城市运行过程中由于城市功能运行不畅和摩擦冲突产生突发事件是常见的。城市基础设施是城市的生命线。显化的生命线是交通体系，发达的交通体系是城市发展的活力体现。在城市交通运转中，可能发生的突发事件主要有：交通运输事故，恐怖袭击等。重大交通运输事故通常由自然因素和人为因素引起。在自然因素方面，大雾、雨雪天气通常致使交通运行缓慢，甚至瘫痪，例如今年1月，我国南方出现的罕见持续雨雪、冰冻天气，公路运输受到严重影响。在人为因素方面，主要是违反交通规则（如超载、超速），携带危险物品（易燃、易爆）和周期性人流（如上下班高峰，节日返乡）等。隐藏起来的生命线包括水电气热等地下或管道系统。供水、供电、供油和供气等生命线系统是城市一切运营的基础，重要性不言自明。其中，城市燃气管道缺乏足够的维护不仅直接影响着居民的日常生活，易燃易爆的燃气从老化失修的管道泄漏出来还极易引