矿产资源法修改中几个基本问题的研究

《矿产资源法》修改中几个基本问题的研究文献标识码：A从1979年中国着手制定矿产资源法，到1986年3月19日六届全国人大常委会通过《矿产资源法》，又经过1996年8月29日八届全国人大常委会通过《关于修改的决定》，我国《矿产资源法》已历经20余载。这期间，我国社会、政治和经济理念发生了巨大的或者根本性的变革，国际环境与上个世纪70年代也极不相同，这使得修改《矿产资源法》显得迫切而必要。WTO于1995年成立并运行之后，世界上出现了修改或者现代化矿产资源法的浪潮。其后20年中，先后有110多个国家对其矿产资源法进行了修改或者现代化[1](Pxiii)。而在矿产资源产品价格居高不下的2006年初，许多新的和老的、本地和国际的矿业公司蜂拥进军那些缺乏矿业立法和矿业税费经验的国家[1](Pvi)。2003年6月，国土资源部成立《矿产资源法》修改领导小组，正式揭开了修改1996年《矿产资源法》(修正)的序幕；2007年1月，国务院将《矿产资源法》(修订)列为《国务院2007年立法工作计划》中“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”之一。构建社会主义和谐社会，建设社会主义民主政治和法治，发展社会主义市场经济，全球化进程和新国际关系的现实，以及新科学技术和新发展理念成为这次修法的大背景。《矿产资源法》修改涉及多方面、多部门、多地区、多层次的诸多问题，既需要总结我国过去的经验和教训，也需要考虑国际矿业形势和吸取外国的经验教训。坚实充分的理论准备、开门修法的切实贯彻以及良好辩论和审议机制的建立，应当说是重要的经验[2]。本文就《矿产资源法》修改中应当注意但是尚未得到深入研究的几个基本问题，谈谈自己的看法，以期抛砖引玉，促进对《矿产资源法》的科学修改。修改《矿产资源法》的指导思想关于修改《矿产资源法》的指导思想，有人认为：“必须坚持宪法原则，必须符合《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》要求的完善社会主义市场经济体制的原则。”[2]对于坚持宪法原则，笔者完全赞同；但是将完善社会主义市场经济体制的原则列为指导思想，笔者认为似有不妥，因为《决定》主要涉及经济方面，而矿产资源法涉及的不仅仅是经济方面。笔者主张将科学发展观、构建社会主义和谐社会作为修改《矿产资源法》的指导思想。因为矿产资源的管理和开发利用不仅涉及市场和经济发展问题，还事关人与人之间直接关系的社会和政治关系，也影响人与自然之间的关系，因此，需要以科学发展观和构建社会主义和谐社会作为指导思想，从而促进矿产资源的有效管理和可持续开发利用。国家对矿产资源的主权权利国家对矿产资源的主权权利属于以国家对自然资源的永久主权为核心内容的经济主权的重要组成部分。就经济主权在形式上的历史演进而言，它是第二次世界大战以后，以摆脱殖民统治而新独立的国家为主体的新兴发展中国家，历经20世纪50、60和70年代奋斗而形成的一项国际法原则。“完整的自然资源永久主权应当包括国家对其全部自然资源享有永久主权以及对其管辖范围内的一切与自然资源相关的经济活动享有永久主权两个方面。分析这两个方面之间的关系，从一定意义上讲，前者是内容，后者是前者得以实现的不可或缺的方式。”[3](P67-70)关于国家对矿产资源的主权权利如何在我国矿产资源法中具体体现，国内的研究缺乏深入性。首先是国家对矿产资源的主权权利属性认识不清。就这一权利而言，它主要是一种具有法律形式的政治权力。而这一政治权力的实现，需要通过法律的具体化而实施。就第一层次的具体化而言，世界上主要有三种形式：(1)法律直接规定国家对矿产资源拥有所有权；(2)法律规定国家基于政治性质的信托而代表全体人民对矿产资源持有所有权；(3)法律规定国家基于其(政治)职能而对矿产资源拥有管理权。矿产资源具有有用性，而有用性又可分为三种情况：第一种情况是，为了维持基本生存而需要矿产资源的情形。第二种情况是，由于生态环境的整体性，为了维护最低程度的健康环境或者说为实现环境权而需要矿产资源的情形。第三种情况是，为了发展经济而需要矿产资源的情形。国家的职能决定了应当将这三种矿产资源的有用性纳入矿产资源法律制度的考量之中。自然资源因具有物的特征而在许多大陆法系国家由物权法在一定范围或者程度内予以调整，或者由于能够用金钱来衡量而在许多普通法系国家由财产法在一定范围或者程度内予以规制。然而，自然资源并不因此而具有商品的天然属性。这是由国家对自然资源的主权权利所决定的。根据国家主权原则，国家有权决定其管辖范围内自然资源的开发由谁进行、决定开发后的产品是否进入流通领域，也即“决定是否将某一资源纳入国际贸易之列”属于“国家主权权利”[4](P51)。如《北美自由贸易协定》成员国的加拿大、墨西哥和美国政府在1993年声明，自然状态下的水不是商品①。该声明同一项产品是原材料的某种转化结果的一般理解是一致的[4](P51)。因此，处于自然状态下的资源并不是受WTO制度调整的商品。进一步讲，物权或者财产法律所调整之物品与市场贸易法律所调整之商品并非完全等同，两者是有所区别的。有人认为：“自然资源是商品。”[5](P18)从法的角度来看，这是一种不恰当的模糊观点。还有人认为：“在我国，矿产资源国家所有权具有国家主权和财产权的双重属性。”[6]笔者认为，尽管国家对矿产资源的主权与国家对矿产资源的所有权同时存在，但两者属于不同层次的权利。矿产资源的配置和对权利或者利益的考量矿产资源的有用性要求国家在对资源进行配置时必须将不同的有用性纳入考量。不同的有用性涉及不同主体的相互之间经常具有冲突的权利或者利益，而且有时冲突还很剧烈。在前述三种有用性之外，还存在国家的资源安全、能源安全或者经济安全问题。没有经济上的国家安全，就不会有国家的政治安全和独立。这正是经济主权原则在法律上形成的内在动因。尽管经济主权是广大发展中国家争取所形成的，但是随着经济全球化进程以及国际关系格局的变化，经济主权也为发达国家或者大国特别关注。观察西方发达国家，可以发现没有一个国家将其大部分资源私有化并允许其自由流通。2005年中国海洋石油总公司收购美国第九大石油公司优尼科公司因美国国内巨大的政治反对而惨遭失败就是一个强有力的证明②。俄罗斯在没有建立成熟的自然资源开发法律制度的情况下匆忙实施私有化，险些造成自然石油及天然气资源被大部分私有化而国家丧失经济命脉和经济主权的悲剧。俄罗斯总统普京于2004年8月签署命令，限制对以石油、天然气、电力等涉及资源的一千多家战略性企业进行私有化；该国随后制定矿产资源法律。完全可以认为，俄罗斯坚决抵住西方国家的巨大压力而彻底清算尤科斯石油公司的行为，是维护国家自然资源主权的行为，尽管是一种亡羊补牢之举。试想，如果没有三年前这些控制自然资源主权的行为，俄罗斯的巨额外债能够基本偿清吗?今天的俄罗斯能够以能源“武器”而傲视西方吗?因此，就第二层次的将国家对包括矿产资源在内的自然资源的主权的政治权力进行法律具体化而言，是在矿产资源的配置程序中，在确保国家资源安全、能源安全或者经济安全的前提下，恰当地平衡矿产资源的各种有用性。市场在矿产资源配置中的作用在矿产资源政策中，国务院新闻办公室2003年12月发布的《中国的矿产资源政策》白皮书提出：“充分发挥市场在矿产资源配置中的基础性作用，建立政府宏观调控与市场运作相结合的资源优化配置机制。”与此似乎相反的是，20世纪30年代的资本主义经济危机促使主要资本主义国家认识到了“市场失灵”的巨大危害，纷纷加强国家干预，体现于包括矿产资源在内的自然资源领域，则是强调国家的统一管理和配置，一是避免“市场失灵”，二是确保国家的资源安全、能源安全和经济安全，进而确保政治安全和独立。从国际法律的角度来看，以资本主义国家为主导制定的有关规则也不损害国家的社会安全、生态环境安全、资源安全、能源安全、经济安全以及政治安全和独立。这里以WTO有关法律文件的规定为例进行分析。(一)《1994年关税与贸易总协定》一般例外措施在《1994年关税与贸易总协定》包括之《1947年关税与贸易总协定》第20条规定的成员可以采取的十项一般例外措施中，有五项与包括国家对矿产资源在内的自然资源主权相关。依关联程度的大小，可以依次列为：1.第(g)项：“与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的自然资源的有关措施。”因矿产资源必然包括在自然资源的范围之内，笔者将该项列为关联程度最大的第一项。2.第(b)项：“为保护人类、动植物的生命或者健康所必需的措施。”因在很多情况下，这些措施的采取会涉及到自然资源，笔者将之列为第二项。3.第(f)项：“为保护本国具有艺术、历史或者考古价值的文物而采取的措施。”由于一些具有艺术、历史或者考古价值的文物可能直接或者间接涉及到自然资源(前种情形如其本身就是自然资源，后种情形如影响某一或某些自然资源的开发利用)，笔者将之列为第三项。4.第(i)项：“在国内原料的价格被压低到低于国际价格水平，作为政府稳定计划一部分的期间内，为了保证国内加工业对这些原料的基本需要，有必要采取的限制这些原料出口的措施。”通常情况下，在健康的市场运作中，一国国内原料的价格不会被压低到低于国际价格水平。但是，垄断资本为了谋取暴利或者政治目的而在矿产资源原料性产品方面转移价格的情况不是不可能发生的。此时，一国有权采取影响自然资源或其开发利用活动的措施。笔者将该项列为第四项。5.第(j)项：“在普遍或者局部供应不足的情况下，为获取或者分配产品所必需采取的措施。”一国可能发生能源供应不足的情况，此时，该项规定的措施将与自然资源或其开发利用相关。笔者将其列为第五项。(二)《1994年关税与贸易总协定》安全例外措施《1994年关税与贸易总协定》包括之《1947年关税与贸易总协定》第21条规定了三项安全例外。可以说，它们都直接或者间接地与自然资源或其开发利用相关。1.第(a)项，任何成员可以不提供根据其国家安全利益认为不能公布的资料。一国自然资源(特别是关键种类或者部分)的资料，事关该国的国家安全，因此，WTO成员得以安全例外为由而拒绝提供有关某些自然资源的资料。2.第(b)项，任何成员得为保护其国家基本安全对以下三类事项采取其认为必需采取的任何行动：“(i)裂变材料或提炼裂变材料的原料；(ii)武器、弹药和军火的贸易或者直接或间接提供军事机构用的其他物品或者原料的贸易；(iii)战时或者国际关系中的其他紧急情况。”这三类事项，或由于直接涉及自然核能资源或其开发利用，或者直接、间接关系自然资源或其开发利用。3.第(c)项，任何成员得由联合国维持国际和平和安全之因而采取相关行动。在联合国有关维持国际和平和安全的决议或者行动中，有不少涉及包括禁运在内的经济制裁措施，甚至包括武力措施。由于矿产资源的重要性，自然资源或其开发利用时常被涉及到。(三)2001年《多哈部长宣言》2001年《多哈部长宣言》第六段写道：“我们认识到，在WTO制度下，应当允许任何国家采取措施保护人类、动物或者植物的生命或者健康，或者在它认为适当的水平上保护环境，只要不在情形相同的国家之间构成武断或者不公正的歧视性做法，或者在国际贸易中形成变相限制的要求，且已做到遵守WTO协定的规定。”因此，在矿产资源的配置中，市场发挥作用的领域应当是在矿产资源第三种有用性的领域，即为了发展经济而需要对矿产资源进行开发利用的情形。而且，市场应当是在无损于国家资源安全、能源安全、经济安全以及政治安全或者独立的前提下，最大限度地发挥其优化配置矿产资源的作用。基于此，笔者认为“充分发挥市场在矿产资源配置中的基础性作用”提法有失偏颇。有人认为，修改后的《矿产资源法》对各种所有制形式的矿产企业应当一视同仁[7](P27-30)。笔者认为这种观点是不足取的。科学、合理的做法应当是：根据国家矿产资源安全的要求以及国家产业政策的规定，区别不同区域或者不同矿产资源种类并规定不同的准入资格，以此为基础，对有资格进行同一区域或者同一矿产勘探开发的矿业企业或者个人赋予同等的法律地位，进而鼓励市场机制在这种范围内充分发挥其积极的配置功能和调节作用。另外，需要注意的是，不能将“市场”同“经济手段”或者“经济杠杆”混同。市场是一种经济机制，而经济手段或者经济杠杆则是影响市场机制运行的方法或者措施。价格、税收、罚款、资助、补贴和奖励等都属于经济手段或者经济杠杆，但是运用它们的主体却不尽相同。例如，价格是一种经济手段，它既可以为具有平等地位的市场主体用作竞争的手段，也可以由政府作为一种调节市场机制运行的措施。税收是一种经济手段，但它只可能是政府用于调节市场机制运行的一种措施，而不可能为具有平等地位的市场主体所运用。五、从矿产资源的勘探、开发到矿产资源产品正如许多关于经济主权的联合国大会决议所指出的，一国的自然资源应当用来为本国经济、人民福祉、社会、文化等各项事业的发展服务，为世界经济的发展服务，而不是占而不用。但是，多数矿产资源并不能够为人类直接利用，需要经过一定的勘探和开发(如挖掘、提取、提炼等)过程。这一过程不仅需要人力，更需要资金、技术、管理乃至市场运作。尽管政府可以直接进行矿产资源的勘探和开发，但是历史和现实告诉我们，一是效果不好，二是影响了政府主要职能作用的正常发挥。在经济全球化的今天，以市场主体的参与和介入为主就成为不可或缺，市场机制发挥作用和功能也成为必然。根据国家经济主权原则，一国既可以授权本国企业或者个人开发其管辖范围内某处的某一自然资源，也可以许可外国企业或者个人开发，或者许可本国与外国的企业或者个人共同开发。一方面，以市场主体身份进入矿产资源勘探或者开发的企业或者个人，其志在谋取经济利益。对它们来说，利润最大化是最重要的追求。从勘探矿产资源，经开发矿产资源，到生产出矿产资源产品，通常并非朝夕之事，往往需要巨大的投资额、先进而成熟的技术、富有效率的管理手段，而且充满风险。没有切实的能够用金钱衡量的权利保障，就难以吸引企业或者个人进入矿产资源勘探或者开发领域。另一方面，矿产资源的国家所有形式或者国家管理职权，要求国家或其代表机构以明确的形式确认有关企业或者个人具有进行矿产资源勘探或者开发的特许权利。于是，探矿权和采矿权就应运而生。目前，在探矿权和采矿权方面，对以下问题缺乏深入研究。(一)勘探权和采矿权的转让问题《矿产资源法》(修正)第6条第1款规定了探矿权、采矿权可以转让的情形：(1)“探矿权人有权在划定的勘查作业区内进行规定的勘查作业，有权优先取得勘查作业区内矿产资源的采矿权。探矿权人在完成规定的最低勘查投入后，经依法批准，可以将探矿权转让他人。”(2)“已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。”然而，该条第3款又规定：“禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。”问题是，在正常情况下，如果不能牟取利润，探矿权人或者采矿权人是不会转让探矿权或者采矿权的。因此，这一规定是明确禁止或者限制市场机制在探矿权和采矿权的流转过程中发挥作用，有悖于我国《宪法》(2004年)第十五条关于“国家实行社会主义市场经济”的规定。而且，从国务院1998年2月《探矿权采矿权转让管理办法》和国土资源部2000年11月《矿业权出让转让管理暂行规定》来看，也没有就在转让审批程序中是否牟利的审核问题做出任何规定。在实践中，《矿产资源法》的这一规定反而成了不法官员索贿的一项工具或者借口。笔者认为，只要转让条件具备、受让人符合取得探矿权或者采矿权的条件，就应当允许探矿权或者采矿权的转让，建议将该第3款删除。(二)矿产资源税费问题就国际矿业界目前所讨论的问题而言，矿产资源税费是其中最受关切或许是最具挑战性的课题[1](Pvi)。在矿产资源勘探开发领域，矿产资源所有权人对勘探开发者收取的费用，在英文中一般使用royalty一词来表示；在矿产资源属于国家所有而收取费用的情况下，这种费用可以用RoyaltyTaxation这一术语来表达。在国际法学界，从上个世纪80年代起，使用“特许费”或者“特许税费”作为相应的汉语表述。最近几年有人以“权利金”作为相应的汉语表述[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)。《矿产资源法》(修正)第5条第2款规定：“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”国务院1998年2月《矿产资源勘查区块登记管理办法》第12条规定：“国家实行探矿权有偿取得的制度。探矿权使用费以勘查年度计算，逐年缴纳。”国务院1998年2月《探矿权采矿权转让管理办法》第九条规定：“国家实行采矿权有偿取得的制度。采矿权使用费，按照矿区范围的面积逐年缴纳。”可见，我国规定的矿产资源税费有矿产资源税、矿产资源补偿费、探矿权使用费和采矿权使用费四种。有人认为，权利金制度是国际通行的矿产资源费制度，并建议用单一的权利金制度取代我国的矿产资源税费制度[2][7](P27-30)[8][9](P106-112)。其实，关于权利金制度是国际通行的矿产资源费制度的说法并不全面。根据世界银行所组织的詹姆斯?奥托等八位专家对世界上110多个国家的RoyaltyTaxation进行研究于2006年所得出的成果《矿产勘探开发税费》(MiningRoyalties)，关于其种类及组成、收取方法及税费率、减免等鲜有相同或者类似者，并不存在通行的做法。因此，笔者认为，我国的以上四种矿产资源税费就相当于royaltytaxation，没有必要以“权利金”一词取代。至于如何改革，可以考虑以詹姆斯?奥托等人的研究成果为基础，发现有益做法或者经验教训，根据我国的具体国情，对我国的矿产资源税费制度进行改革。根据2006年12月26日《国务院关于矿产资源合理利用、保护和管理工作的报告》，目前我国在矿产资源储量方面存在的问题是：“矿产勘查长期投入不足，公益性地质工作滞后，找矿技术缺乏重大突破”，以及“勘查工作相对滞后”；在矿产资源开发秩序中存在的突出问题之一是：“一些矿业权人‘圈而不探’，炒作资源，‘以采代探’，越界开采”；在矿业体制机制方面存在的问题是：机制不完善，“多年来矿业权可以无偿取得，导致企业不珍惜资源。矿产品价格形成机制不完善，不利于安全生产、资源节约和环境治理。资源税费政策不完善，利益分配机制不合理”。因此，我国矿产资源税费改革不仅必须解决这些问题，而且还要立足于长远的符合科学发展观的矿