中国农村金融排斥态势与金融普惠策略分析

中国农村金融排斥态势与金融普惠策略分析

构建能够有效惠及分散小农、微小企业的农村金融体系，创新农村金融产品和服务机制、扩大对偏远农村的金融覆盖面，是实现城乡统筹发展的必然要求。本文在回顾金融排斥概念变迁的基础上，对我国农村金融排斥特别是信贷排斥进行实证描述，对金融普惠所面临的挑战进行分析，探讨促进普惠金融体系建设的策略。金融排斥与金融普惠的含义金融普惠是指所有人都能够分享各种金融服务机会、有能力选用对自己最适宜的金融产品和服务，包括信贷、开设和使用银行账户、支付与结算、储蓄和理财顾问、保险等。但是，不同的人群、不同的社会阶层，在金融服务的可获得性方面是有差异的，某些弱势人群难以获得正规金融服务，被正规金融机构排斥在服务范围之外，面临着金融排斥。金融服务获取机会和能力的不公平，必然会影响整个社会经济的公平性，进而影响社会经济的持续、健康发展。金融排斥即直接或间接地排斥穷人以及弱势群体享用主流零售金融服务(见LeyshonandThrift，1996、1997等)，其概念于20世纪90年代中期提出。当时主要关注金融排斥的地理学分析，因为随着金融监管的放松、金融自由化的推进以及信息技术的发展和应用，金融机构从一些偏远、贫穷地方撤离，而将金融资源集中于相对富裕的地区，从而导致了低收入区域、弱势群体出现了地理可及性障碍，这些区域和人群被排斥在主流金融服务之外。在导致城市和乡村贫困过程中，金融排斥发挥了“积极”作用。贫困地区及穷人无法获得银行贷款，只能求助于诸如具有盘剥性的高利贷；无法获得保险服务，个人和家庭不能通过保险来化解社会经济风险，等等(见莱申，2009[Leyshon，2003])。随着时代的发展，金融排斥的概念从单纯的地理分析扩展到更广泛的金融歧视，从地理因素、社会经济因素和金融服务市场因素多方面考察金融排斥。Kempson等人(2000)指出，除了地理可及性(geographicalaccess)，还有一些因素也会导致金融服务排斥，包括：(1)可及性排斥(accessexclusion)，即通过风险评估程序限制了客户对金融资源的可及性；(2)条件排斥(conditionexclusion)，即金融产品附属的条件不适合某些人群；(3)价格排斥(priceexclusion)，即一些人支付不起他们所需要的金融产品获取价格；(4)市场营销排斥(marketingexclusion)，即一些人被排除在金融机构产品营销目标市场之外；(5)自我排斥(self-exclusion)，即人们认为提出某些金融产品的申请后，获批的可能性很小，被拒绝的可能性很大，自动把自己排除在获得金融服务的范围之外。澳新银行(ANZ，2004)关于澳大利亚金融排斥的研究报告中，从操作化的角度将金融排斥分为三个层次，即：核心排斥(Coreexclusion)，指那些自愿被排斥或极度贫困的人群，他们的金融活动完全被隔离在正规金融体系之外；可及性局限(limitedaccess)，即那些有基本的银行账户、但是缺乏金融习惯、知识、金融顾问的人，很难更充分利用金融服务；金融涵盖，但金融产品不恰当(included，butusinginappropriateproducts)，也就是说一些人可以使用金融产品，但是对他们而言，这些金融产品并不是特别适合。澳新银行还提出了一个金融排斥模型，试图将不同类型的金融排斥纳入一个框架中。从驱动因素和结果两个方面来分析金融排斥。经过研究，得出主要的驱动因素包括：低收入、主流金融服务机构的政策(收费、产品设计等)；次要的驱动因素包括：缺乏金融文化知识、习惯等；从原因和结果方面看，低收入和金融排斥可能存在一个恶性循环，即：从金融排斥到货币的低效率使用，从低效率使用货币到延迟脱贫和缓解金融获取障碍到低收入，再到金融排斥。此外，他们还从商业和监管环境、个人特性、宏观环境去对金融排斥的更广泛背景进行了分析。Demirgü-Kunt等人(2008)在完成的一份世界银行政策报告中，区分了金融产品和服务的可及(accessto)和使用(use)，并进一步区分了主动性金融排斥(voluntaryexclusion)和被动性金融排斥(involuntaryexclusion)。这种对金融排斥的成因分解，有利于准确测量金融排斥的程度，区分这种因素对金融排斥的影响，并制定相应的金融普惠政策。他们从金融服务的供给和需求两个层面来理解金融排斥的成因，并基于微观数据从供求两个层面来测量金融排斥。同时，他们对金融排斥的考察，不仅针对个人和家庭，还包括企业。Kempson等人2008年受欧洲委员会委托完成的一份报告中，结合Kempson本人多年来对金融排斥的研究，同时吸纳学界和政策界的众多观点，对金融排斥给出了更为广泛的定义，他们称，金融排斥是指人们在对主流市场上金融产品和服务可及(accessing)和/或使用(using)过程中面临着困难，而这些金融产品和服务又是能够让他们过上正常人的社会生活所必需的(EuropeanCommission，2008)。尽管十年来金融排斥含义不断扩展，地理可及性问题的重要性也有所弱化，但是，Leyshon作为最早提出金融排斥概念的地理学家，他至今仍然强调地理可及性问题是引发金融排斥一个重要因素，改善地理可及性理应成为金融普惠政策的重点(Leyshonetal，2008)。相对而言，农村地区往往面临更为严重的金融排斥，金融排斥对农村地区是一个真正的挑战。即使在如英国这样的发达国家，农村面临的金融排斥程度也很严重，而且其金融排斥问题更隐蔽、更难以解决。目前英国有100万左右的农村居民面临严重的金融排斥，有超过20万农村居民没有银行账户，25万农村居民生活的周围没有可及的邮政所、银行、住房协会、银行自助设备(TheCommissionforRuralCommunities，2009)。而发展中国家的农村地区，金融排斥问题尤其严重，农村地区金融机构、金融产品和服务严重不足，建设农村普惠金融体系对于发展中国家农村地区尤为重要(见Demirgü-Kuntetal，2008等)。如印度抽样调查组织(NSSO)数据显示，印度51.4％的农户家庭没有实现包括正规和非正规渠道的信贷可及(NABARD，2008)。尽管印度有很广泛的银行分支网络，但是，只有27％的农户有正规金融渠道借款(其中1/3需要从非正规渠道借款)。为了缓解金融排斥，印度政府2006年成立了金融普惠委员会(TheCommitteeonFinancialInclusion，CFI)，并制定了专门的“国家农村金融普惠计划(NationalRuralFinancialInclusionPlan，NRFIP)”。中国农村金融排斥态势与金融普惠面临的挑战弱势群体往往在信贷、支付结算、储蓄理财、保险等方面均面临金融排斥，农村信贷短缺仍是金融普惠需要解决的重要方面。抵押担保条件不足和地理可及性问题是导致农村金融排斥的重要原因。下文将首先基于农户调查资料从需求层面对农村信贷排斥的态势进行描述性分析，然后基于对农村金融机构网点布局和组织变迁分析从供给层面对农村金融普惠所面临的挑战进行探讨。(一)农村信贷排斥与抵押担保条件障碍的实证观察通过考察农户和中小企业信贷约束，可以衡量农村信贷排斥的程度。信贷约束是指信贷实际获取数额不能满足需求方所需要贷款的情形。通过调查农户和中小企业是否申请农村信用社贷款、是否申请到了足额的贷款、没有申请贷款的原因等，来识别和判断农户和中小企业是否面临信贷约束。存在信贷约束的农户和中小企业包括：(1)申请了贷款但是没有被批准的农户或企业；(2)申请了贷款但没有获得足额贷款的农户或企业；(3)没有申请贷款却存在贷款需求的农户或企业，这些农户或企业可能是意识到自身的条件满足不了银行贷款的要求而没有提出申请。2008年，我们对甘肃、山西、浙江3省15县的987家农户和155家中小企业进行了问卷调查。调查的987家农户中，有174户向“银行或信用社”申请过贷款，占17.6％；提出贷款申请的农户有162家获得批准，其中145家全额获得批准。在没有申请贷款的农户中，认为“自有资金能满足”的农户有196家，“没有好项目”的农户192家，“有未归还贷款”的农户有26家，“已通过其它方式融资”的农户有56家，这四种类型的农户共有470家，加上获得全额贷款的145家农户，累计615家农户不存在信贷约束，占62.3％。提出贷款申请被拒绝的12家，贷款申请未获得全额批准的17家，由于各种限制性原因(缺乏合适抵押品、无担保人、期限不合适、金融机构没熟人等)未提出贷款申请的252家，累计281户存在信贷约束，占28.5％(另外，还有91家农户(9.2％)无法确定其是否存在信贷约束)。现实情况是面临信贷约束的农户有借贷需求，但是从正规金融机构和亲戚朋友处都无法借到钱。中西部地区农户面临的信贷约束程度更强，如接受调查的山西、甘肃农户中，面临信贷约束的农户分别占33.7％、32.5％。抵押担保品缺乏是农户贷款难的一个主要因素。在调查中，面临信贷约束的281户农户中，由于“缺少质押、抵押品”的有40户，“找不到合适担保人”的有23中，由于抵押担保原因而面临信贷约束农户的比例达22.5％，而这一比例有可能被低估，“申请贷款数量不等于批准贷款数量”的农户有12户，“未申请到全额贷款”的有17户，这两类农户贷款申请被拒绝的原因很可能就是由于缺乏抵押品，而由于“金融机构没熟人”而不申请贷款的97户中，也不乏为了减少抵押品要求而寻找关系的，因此将由于后面三种原因面临信贷约束的部分农户也归因于缺乏抵押品的话，那么由于缺乏抵押品而面临信贷约束农户的比例可能高达67％。另外，从调查资料看，非正规借贷仍是农户借款的主要渠道，正规金融机构对农户的信贷服务覆盖率较低。接受调查的农户中，向正规金融机构申请贷款的农户比例仅有17.6％，而从正规金融机构申请到贷款的农户比例只有16.4％，向正规金融机构申请贷款全额获准的农户比率更低，仅为14.7％。接受调查的农户一共发生了991笔借款，其中，有606笔是向“亲戚”借的，占61.2％；有267笔是向“朋友或熟人”借的，占26.9％；其次是向“信用社和合作银行”借的，有88笔，占8.9％；向“私人放债者”借的有26笔。从以上数据可以看出，借款来源中非正规的借款渠道是农户融资的主要渠道，仅有8.9％的比例是从正规金融机构获得贷款。民间借贷发生率高达90.8％。且中西部地区的农户更依赖于非正规金融渠道解决借款问题，从正规金融机构借款的比例更低。同时，农村中小企业也面临着比较严重的信贷短缺问题。从调查资料看，接受调查155家企业中，面临明显信贷约束的企业占45.2％；其中向正规金融机构申请贷款的119家，占76.8％；申请贷款的企业获取贷款的81家，占52.3％；全额获取贷款的66家，占42.6％。调查中还询问了农村中小企业资金紧张状况。显示的结果是，回答该问题的139家企业中，资金非常紧张和比较紧张的企业59家，有效百分比为41.8％；一般紧张的企业35家，占25.2％；比较不紧张的企业有15家，占10.8％；非常不紧张的企业有31家，占22.3％。可见，多数企业处于资金紧张状态，面临着融资困境。问卷中还设置了一个问题，“你认为企业发展面临的最主要制约因素”，请被访谈企业选择至多3个选项。结果显示，制约农村中小企业发展的因素有很多，其中面临资金约束问题的企业最多，有72家，占45.57％。而且，调查企业中，近一半的企业为了获得贷款，愿意承担更高的利率。(二)农村金融地理排斥与农村金融普惠面临的挑战地理可及性障碍是引发农村金融排斥的一个重要原因。20世纪90年代以来，随着银行商业化、产权改革的推进，中国金融空间格局发生了显著变化，金融机构网点及其他金融资源向经济发达的地区集中。特别是1998年6月《关于国有独资商业银行分支机构改革方案》出台后，四大银行机构撤并了分支机构、精简了人员，县域金融机构网点、人员大幅度缩减，农村金融服务地理可及性明显降低，目前仍存在着许多金融机构空白乡镇。据银监会统计，截至2009年6月末，全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，分布在27个省(区、市)，其中西部地区2367个，中部地区287个，东部地区291个。其中有708个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的24％，分布在20个省(区、市)。2010年中央一号文件明确指出：抓紧制定对偏远地区新设农村金融机构费用补贴等办法，确保3年内消除基础金融服务空白乡镇。推进金融机构空白乡镇的金融服务，实现金融空白乡镇全覆盖、让欠发达农村地区的居民平等地享受最基本的金融服务，是建立普惠农村金融体系重要内容。在网点撤并的同时，金融机构的组织管理体制也进行了变革，管理权限上收，基层网点的决策权力受到极大限制，削弱了金融服务的地方性。即使留下来的网点，针对农村地区提供的金融产品和服务也相对减少(见马九杰、李歆，2008)等。近年来农村信用社改革过程中，县乡两级法人结构转向以县为单位统一法人，一些地区成立省市级、地市级的统一法人机构，机构规模扩大、管理权限也相应向上集中。偏远农村地区的金融机构网点、金融资源的配置权限趋于减少，从而导致农村地区面临较为严重的金融排斥。随着县、乡两级法人变成县为单位统一法人，甚至更高级别法人，信用社服务于社员的性质发生了改变，信用社与客户之间的“距离”在拉长、审贷过程中的信息不对称程度更强。规模化、复杂化的组织管理、信贷管理制度，使得针对小农户、小企业的信贷审批周期更长、对小农户提供信贷服务的交易成本更大。从而，小农户特别是经济不发达地区的小农户信贷获取受到限制。经过近年来的改革，农村信用社在产权结构和法人治理结构、内部管理制度、资产质量方面都取得了明显改善。发展小城镇是促进城乡统筹发展的重要措施。但是，小城镇的发展，将促使县域金融资源向县城和中小城镇集中，这对农村金融普惠将提出挑战。因为随着小城镇发展的推进，县域经济的重要性将得到提升，特别是优势产业、项目将向县城和重点镇集聚，农村人口将向小城镇集中，这为县域金融业的发展提供了契机。小城镇经济密度、人口密度的提高，将克服农村人口居住分散、经济规模小带来的金融服务成本高的困难，为金融机构在县城、中心镇的网点布局、产品开发提供了新的机遇。同时，小城镇发展、人口承载能力的提升，需要加大基础设施建设、县域房地产开发建设的力度，这也带来了基础设施投资、房地产开发等方面的金融需求。所以，追求盈利性、安全性的金融机构，也会将资源更多地配置到县城和中心小城镇。另一方面，在经济、产业向小城镇集聚、人口向小城镇转移的同时，偏远农村地区的人口可能更趋分散、老龄化，经济密度更稀疏，加之相应伴随着的农地流转、农业生产经营组织的变革，如何满足这些偏远区域和人群的金融服务，对县域金融发展来说也是一个挑战。这意味着偏远农村地区的金融资源减少，偏远地区面临金融排斥的可能性增加。农村金融普惠的战略选择(一)加强农村金融基础设施建设，缓解农村金融地理可及性障碍近年来，我国出台了一系列新的农村金融政策，如降低农村地区银行业金融机构准入门槛、发展新型金融机构、并实行严格的准入挂钩措施、对农村金融机构实行税收优惠和奖励政策等等，这些措施对扩大农村金融服务的覆盖面、缓解金融排斥起到了一定作用。增加农村金融基础设施、消除金融服务空白地区，是实施金融普惠的重要手段。消除金融机构空白乡镇的可行性措施有：增设金融机构或其分支机构、网点(包括新型金融机构的、现有金融机构基层分支网点、流动银行网点、简易网点)；开展基于信息技术的无分支银行金融服务；利用社区型合作金融组织、基于专业社合作社开展内部信用合作、甚至非金融的组织，作为中介或桥梁，让正规金融机构向那些缺少网点的偏远地区延伸金融服务。但是，增加偏远农村地区金融可及性、缓解金融排斥的不同路径和措施，各具优点和缺陷。如果金融机构设立分支网点或设立新的金融机构，偏远地区乡镇将拥有固定的、长期的金融机构网点，但其缺点是新设成本和运行成本都比较高，这些地区的经济密度、人口密度及相关指标都难以保证网点盈利或至少达到保本点，所以很多金融机构可能都不愿意在这些地区设置固定的网点；设立简易的、低成本的网点或流动性网点，是一种替代性的金融策略，这种网点更灵活、服务成本较低，但缺点是没有固定的地点和时间，如发展无分支银行，不用花费成本设立固定基层网点，但由于无分支银行需要电信技术的支撑，需要电话、电脑等相关配套设施，对于很多偏远地区的农民而言，电脑普及率很低，即使有电脑，其电脑使用水平也不高，故网上银行对偏远地区的人群本身就是一种歧视，是一种排斥，对于偏远地区的人群而言，对电话银行、手机银行等的认知较少，难以使用；社区型的合作金融组织、专业合作经济组织可以起到一种中介作用，成为金融机构向单个农户提供服务的桥梁，但是，目前很多合作组织本身不规范，其中介作用难以真正发挥。同时，要切实推进大型金融机构分权、经营重心下沉及其与草根性小型金融机构的链接。规模越大、决策越集权的金融机构，与分散农户/微小企业的经济距离越远，提供金融服务的成本越高，越不利于为小客户提供服务。通过农村金融组织分权、发展小规模金融机构，发展地理上更靠近客户的机构网点，缩短金融服务的经济距离，以缓解农村金融排斥。(二)抵押品替代策略与缓解农户贷款难的金融服务机制创新缺乏抵押品、交易成本高、农业风险大是农户获取贷款难的主要原因。在金融部门的市场化改革已经基本完成的制度条件下，只有创新农村抵押品的替代机制，才能够相对缓解农民由于抵押品缺乏而导致的与正规金融部门交易成本过高和信息不对称问题——这是在现行体制条件下解决农户信贷(金融零售服务)获取难问题的最低成本办法。抵押品替代机制就是用组织信用资源代替实物抵押。一是利用我国传统农区历史上具有的人缘、地缘等社会资源和近现代长期推进基层建设过程中积累的潜在组织资源，推进社会资源和组织资源的“资本化”，作为抵押品替代的组