扬州法治政府建设报告

扬州法治政府建设报告

一2016年扬州法治政府建设基本情况规范性文件制定与监督。一是规范性文件制定工作。2016年，全市共制定出台规范性文件32件，比上年度上升14%。其中，市政府制定出台规范性文件4件，比上年度下降43%。二是规范性文件监督工作。2016年，市政府向省政府和市人大常委会报送备案规范性文件4件，实现备案率、备案及时率、备案规范率100%；县（市、区）人民政府和市政府各部门向市政府报送备案规范性文件28件，各县（市、区）政府收到乡镇政府及其部门报送的规范性文件6件。地方性法规、政府规章制定工作。2016年，市政府制定出台政府规章《扬州市城市市容和环境卫生责任区管理办法》和《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》、《扬州古城保护条例》和《扬州市河道遗产保护办法》。2016年，市政府共配合市人大做好两部地方性法规制定的前期工作。行政执法监督工作。2016年，开展“行政执法监督深化年”活动，完成行政执法人员法律知识培训工作，全年培训513人次。对全市持有国家部委或省厅行政执法证人员的信息进行备案统计，收到25个县（市、区）和部门报备持有该类执法证人员2525人。市直部门通过法制监督平台报备规范性文件28件、重大行政处罚1170件。行政复议工作。2016年度，全市行政复议机关收到行政复议申请432件，受理378件；其中，市政府收到行政复议申请110件，占申请总数的25%；县（市、区）人民政府收到行政复议申请224件，占申请总数的52%；市级部门收到行政复议申请98件，占申请总数的23%。行政复议申请所涉及行政管理领域分别为：公安管理175件，占申请总数的41%；劳动和社会保障32件，占申请总数的7.4%；城市管理28件，占申请总数的6.5%；信息公开96件，占申请总数的22%；房屋拆迁41件，占申请总数的9.5%；城建管理、质监管理12件，各占申请总数的2.8%；房产管理、土地管理、规划许可11件，占申请总数的2.5%；工商管理9件，占申请总数的2.1%；交通管理、政府采购、安监管理各5件，各占申请总数的1.2%；卫生管理3件，占申请总数的0.69%；其他类20件，占申请总数的4.6%。在受理的378件案件中，维持151件，撤回终止142件，责令重作8件，驳回行政复议申请18件，告知5件，正在审理54件。二2016年扬州法治政府建设的主要做法（一）以贯彻落实《纲要》为主线，进一步提升法治政府建设推进能力（1）调研起草方案，明确目标任务。以贯彻落实《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》（以下简称《纲要》）为契机，对照《纲要》规定，根据省有关要求，结合党委政府最新工作部署及法治政府建设实际，融入扬州特色指标，制订扬州市贯彻落实方案，细化分解为169项具体工作任务，明确了法治政府建设的重点工作及其牵头部门、完成时限。（2）着力年度部署，有序推进落实。出台《2016年度推进依法行政工作的意见》，将全年依法行政工作细化为79项工作任务，实施可考核的动态监管。组织召开全市依法行政工作会议，对各地、各部门均书面通报了考核结果，并限期就存在问题进行整改。（3）抓住关键环节，努力营造氛围。进一步抓住“关键少数”，将每年四次常务会议学法调整为每次常务会议学法，将法治政府建设纳入市级机关绩效管理和综合考评，作为共性任务加以落实，将因行政决策发生重大失误或执法发生违法行为导致败诉的情况列入县（市、区）和功能区党政正职考核范围。（二）以开展立法为核心，进一步提升立法制规能力（1）严把规范性文件制定关。通过不断强化政府立法工作制度，规范推进政府立法工作，严把规范性文件立项、起草、审核、发布、备案、后评估“六关”，确保未经审核的规范性文件一律不得提交政府常务会议。扩大政府“立法”公众参与，4件政府规范性文件草案均通过政府门户网站向社会公开征求意见，全年对5件市政府规范性文件进行了后评估。（2）严把地方性法规制定关。2015年扬州市获得地方立法权后即开展立法前期调研工作，遴选、确定立法项目。在审核过程中，主动、多次与起草部门提前沟通对接，跟踪掌握起草进度、存在的重点难点和突出问题。草案形成后注重征求意见的广泛性、针对性、专业性，先后多次召开行政机关座谈会，街道、社区、企业、商户、居民等利害关系人代表座谈会，古城保护和河道管理相关领域业务专家座谈会和法律专家论证会，同时将草案文本在扬州政府门户网、政府法制网上公开，广泛征求意见，多层面听取意见。对《古城保护条例》283条建议、《河道管理条例》205条建议逐一梳理、分析、论证，分别采纳或部分采纳意见92条和159条，确保对每条建议均有回应。（3）严把政府规章制定关。在多轮会商和实地、赴外调研的基础上，历经草案审查、征求意见、专家论证、提交政府常务会议审议等程序，目前《扬州市城市市容和环境卫生责任区管理办法》已经市政府第61次常务会议审议通过，《大运河扬州段世界文化遗产保护办法》也经多轮会商，正在开展征求意见和意见论证工作，制定过程注重广泛汇集民智、凸显扬州特色，确保制定出管长远、管大局、管根本的政府规章。（三）以行政复议规范化创建为抓手，进一步提升行政复议化解能力（1）在硬件支撑上下功夫。按照“沿街、落地、便民”原则，打造融接待、受理、审理为一体的“一站式”行政复议受理中心。设置接待大厅、听证室、案审室、阅卷室、档案室等办公设施，其中听证室配有同步录音、同步录像、同步录入设备，以及高清证据演示、视频监控系统。充分整合市、区和部门行政复议资源，推进集中受理、办理行政复议案件，扩大了行政复议受理平台，降低了群众申请行政复议的门槛。（2）在制度配套上下功夫。2016年，根据省规范化建设标准要求，制定行政复议工作流程图、行政复议申请指南、听证当事人须知等规范。修订出台扬州市人民政府行政复议委员会工作规则、案件审理会议议事规则等四项制度，规范行政复议委员会运行。出台《扬州市人民政府行政复议受理中心案件接收与转送制度》《扬州市重大行政复议决定备案办法》等相关制度，初步形成了完备的行政复议制度保障体系。（3）在案件审理上下功夫。在强化行政复议听证工作的同时，强化行政首长出席行政复议听证会工作的落实，全年行政首长出席行政复议听证率达86%。对于疑难复杂案件，注重运用行政复议委员会机制对案件进行研究，提高了案件审理质量，进一步增强了行政复议案件审理的透明度和公信力。（四）以规范行政执法行为为重点，进一步提升行政执法监督能力（1）以公开规范行政执法。进一步规范行政处罚自由裁量幅度，明确要求在行政处罚决定中必须载明裁量的理由、依据和标准，同时要求所有涉企重大行政处罚决定书在扬州企业服务网进行公开，一般程序行政处罚决定书在本部门网站公开。2016年在执法任务较重的15家行政执法部门全面推广使用行政执法记录仪，进一步规范行政执法行为。（2）以监督提升执法效能。建立健全重大行政执法决定法制审核制度，规范审核范围、内容、程序和方式，市直30个部门建立该项制度。在2015年全面清理全市执法人员资格的基础上，对全市持有国家部委或省厅行政执法证件的信息进行备案统计，做到对全市所有执法人员信息全面掌握。设立行政执法投诉窗口，针对媒体曝光的不当执法问题，主动跟进，钝化矛盾，及时督促执法部门进行查处。（3）以提示防范执法风险。在2015年创设行政行为风险提示制度的基础上，2016年将此项工作在《2016年度推进依法行政工作的意见》中进行部署，并纳入年度依法行政考核。要求各地、各部门将此工作作为一项常态化工作推进，全年针对20多个行政行为风险点进行了专项提示，内容涉及土地和房屋征收、执法管辖争议、信息公开、市场监管等方面。（五）以打造政府法律顾问平台为载体，进一步提升服务政府的参谋能力（1）构建工作平台。以整合资源、高效运转、发挥作用为目标，在市政府法制办组建市政府法律顾问工作办公室，明确由市政府法律顾问工作办公室负责统筹协调推进全市政府法律顾问工作。组建了由62名法律专家和相关领域专家组成的市政府法律事务专家库，并从中聘请了13名专家作为市政府法律事务专家咨询员。（2）完善工作机制。制定《市政府法律顾问办公室工作程序规则》，重点对政府法律顾问的人员管理、工作衔接和报酬支付等作出具体规定。通过向社会购买服务方式，与本地4家知名律师事务所签订合作协议，由各所选派1名执业律师担任政府法律顾问助理，常驻市政府法律顾问工作办公室，政府法律顾问的运行机制得到进一步完善和保证。（3）拓展工作内涵。2016年以来，政府法律顾问深度参与了两部地方性法规的审核、征求意见和论证过程，对96件市政府重大事务进行了合法性审查，内容涉及政府与社会资本合作（PPP）、投融资体制改革、金融保险市场建设、国有资产监管等十多个行政管理领域，参与解决了江苏亚联、印象广场、590地块等重大争议问题，发挥了重要作用。三2017年扬州法治政府建设形势及对策十八届四中全会对依法治国作出了全面部署，自此，全面推进依法治国作为“四个全面”的战略布局固定下来，对推进依法行政、建设法治政府提出了更高要求。2015年底，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015～2020年）》，系统阐述了法治政府建设框架和实现路径。《纲要》在四中全会明确要在2020年建成法治政府的基础上，提出了更高标准，要求所有的44项工作任务原则上在2019年底完成。各级党委政府对于法治政府建设也给予了充分重视，而政府法制机构作为法治政府建设的具体组织者，同时也是法治政府建设的落实者。在面临良好发展机遇的同时，政府法制机构的职能定位发生了很大变化，成为政府法律事务的大管家、参谋部、护身符，切实担负起了整个政府法律事务的责任主体、协调主体、推进主体职责。在获得地方立法权后，政府法制部门要在规范性文件制定的传统职能之上，担当起立法者的新角色，需要主动适应立法职责新配置要求。在政府重大行政决策程序中，政府法制部门成为重大决策合法性审查职能的当然责任主体，在防范政府决策法律风险方面，政府法制部门责无旁贷。在《纲要》的贯彻落实过程中，政府法制机构将承担推进主体职责，法治政府建设各项工作任务的完成需要我们更细化的安排作支撑、更有效的措施来保障，需要我们结合本地区实际，进一步找准薄弱区域和薄弱环节，按照切实可行、切中要害的要求谋划各项工作方案和措施，排出时间表，明确路线图，确保各项工作任务切实落到实处。在政府法制工作内涵与外延进一步拓展的背景下，政府法制机构在党委政府决策和各项工作中扮演着越来越重要的角色，政府法制部门工作压力也进一步加大。在承担行政复议、行政应诉、政策文件合法性审查、执法监督投诉等常规固定工作的基础上，政府立法、规范性文件制定及领导交办事项的工作任务也在不断增加。与政府法制部门责任日益加大相伴随的，是长期以来存在的“小马拉大车”机构格局。全市政府法制部门要进一步变压力为动力，要克服目前人手少、资源有限的不利现状，既要争取领导支持，也要争取部门支持和社会资源，只有动脑筋、广开源，才能有办法、干成事，以更具说服力的成效为自身的发展奠定基础。在《纲要》提出的7个方面主要任务44项具体措施中，多项工作由政府法制机构牵头协调或者组织实施，赋予了政府法制工作新的内涵、新的空间。伴随着市政府行政复议受理中心的打造和启用，增加了法制机构与老百姓面对面的便民服务窗口，政府法制工作的覆盖面会更大、影响力会更广。（一）打造完备的政府立法制规工作体系，提升制度建设质量（1）加强科学立法民主立法。严格规范做好地方性法规的前期组织起草与审查、政府规章的制定工作。立法过程中要拓展社会各方有序参与的途径和方式。一是提高公众参与度。注重运用网络、报刊、电视、电台等媒体，立法民情联系点、行业协会等基层组织，座谈、听证等互动方式，广听民意，广纳民智。二是扩大专家参与度。特别是专业性、技术性强的问题，都要经过专家学者论证，以此提高立法工作水平。鼓励探索委托第三方起草的工作机制，避免立法中出现行政权力部门化、部门权力利益化、既得利益法制化等倾向。三是健全立法协商机制。健全地方性法规起草征求人大代表意见制度，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织等在立法协商中的作用。（2）加强重点领域立法。坚持少而精的原则，选择社会高度关注、能推动改革发展、能够解决扬州市实际问题的项目进行立法。以“有需求、不抵触、有特色、可操作”为原则，做好政府规章的制定工作，并同步开展规章储备项目的立法调研。此外，还要配合市人大做好地方性法规制定工作。（3）加强规范性文件监督管理。以贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《江苏省规范性文件和重大决策合法性审查程序规定》和省政府办公厅《关于进一步做好规范性文件合法性审查工作的通知》为重点，推进备案审查常态化、合法性审查精细化、建议审查实效化。市县联动开展规范性文件合法性审查省级试点工作，打造理念先进、制度完善、衔接有序、科学合理的规范性文件合法性审查工作机制。修订规范性文件制定程序，实行制定机关对规范性文件统一登记、统一编号、统一印发制度。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，落实《扬州市规范性文件备案审查专家公开点评工作规则》。（二）打造高效的政府法律服务体系，提升科学决策水平（1）强化组织推进。作为政府法定法律顾问，法制办将切实发挥好政府法律顾问工作牵头主导作用，既抓好市政府法律顾问工作平台实战运行工作，切实承担起政府法律事务责任主体职责，也将会以全市“一盘棋”的思路统筹做好县（市、区）及部门政府法律顾问工作指导推进工作。通过强化工作考核，将政府法律顾问工作纳入依法行政年度目标考核体系，以考核引领工作推动。（2）构建运行机制。充分整合政府法律事务专家库、专家咨询员、政府公职律师等各类政府法律服务资源，建立更加符合政府运行特点的政府法律服务工作机制。建立健全政府法律顾问工作办公室工作职责、政府法律顾问工作规则、绩效考评办法等各项工作制度，科学构建政府法律顾问工作运行机制。（3）确保发挥作用。抓住全省规范性文件合法性审查工作试点机遇，以落实合法性审查、行政应诉工作为重点，建立健全衔接有序的重大决策合法性审查和行政应诉工作运行机制。规范化、制度化、常态化地发挥政府法律顾问的参谋职能，推进政府法律顾问工作机制高效运行。通过构建独具扬州特色、由政府法制机构主导、符合政府运行特点、运转高效的政府法律顾问工作机制，确保政府法律顾问“顾”在过程中，“问”在关键处。（三）打造权威的政府法制监督体系，提升行政执法水平（1）开展“行政执法监督巩固年”活动。围绕“2号文件”，以“行政执法监督巩固年”活动为抓手，通过开展专项执法检查、执法案卷评查、执法效果回访、风险预警提示等，切实规范行政执法工作，进一步提高执法人员执法水平，不断提升依法行政质态。（2）深化推进行政执法体制改革。探索开展区域跨部门相对集中行政处罚权工作。配合市编办开展部门综合执法改革。按照国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》要求，加快推进执法重心和执法力量向市县下移等改革工作。加强执法指导，规范执法，推进统一执法文书、执法程序和执法标准，充分发挥执法改革效应，提升执法效能。（3）完善“两法衔接”机制。进一步健全行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关的信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。市法制办将积极履行“两法衔接”联席会议办公室职责，推动完善“两法衔接”信息共享平台，实现统一标准、统一运行，做好与省、县三级联网。（四）打造公正的行政复议应诉体系，提升纠纷化解能力1.深化行政复议规范化建设按照《江苏省行政复议工作规范化建设标准》，严格对照落实，在2016年市政府创成省行政复议规范化建设示范单位的基础上，积极推进县（市、区）深入开展行政复议规范化建设。依托行政复议受理中心，打造以“接待、受理、审理”为一体的便捷高效的行政复议服务平台；按照规范化、标准化和精细化的要