我国对外投资中的环境保护政策

我国对外投资中的环境保护政策

一中国海外投资大幅增长“走出去”战略的提出，促进了有实力、有竞争优势的企业对外投资和跨国经营，使其积极参与到经济全球化和区域合作的国际进程中，创造出参与国际经济合作和竞争的新优势。[1]截至2009年底，我国到境外投资的企业有1.2万家，设立境外企业1.3万家左右[2]。从2002年开始，我国的对外直接投资流量近年来一直保持增长势头（见图1），2009年，我国对外直接投资为565.3亿美元。图1中国对外直接投资流量我国的对外投资还将继续保持增长趋势，成为全球外国直接投资的重要来源之一。从历年来我国对外直接投资统计公报上可看出，我国的对外直接投资有两个特点，一是投资的行业主要集中于资源开发类以及初级制造业；二是投资的区域主要分布在亚洲和拉丁美洲，对非洲的投资也有较大幅度的增长。[3]无论是亚洲、拉丁美洲，还是非洲，不但自然资源丰富，而且生态环境优美，极易受到人类活动的影响，破坏生态环境的平衡。我国企业到这些拥有丰富的自然资源，但生态环境敏感脆弱的区域投资，不可避免地受到了西方媒体的关注，被批评没有尽到环境保护责任和社会责任，甚至还提出了“中国环境威胁论”、“新殖民主义”、“生态倾销”等词语，有损于我国在国际舞台的形象，也影响我国企业在海外投资的行为。二我国对外投资的环境保护政策分析我国实施对外投资已有30多年历史，商务部作为对外投资的主管部门，为了规范中国企业在境外的投资行为，制定了一系列的投资政策（见表1），监督和管理企业在境外的投资行为，包括行政审批、资金管理、税收优惠政策、投资导向政策等。但是，环境相关政策并没有作为一个主要的导向政策提出，而是存在于各个境外投资政策文件中。表1我国对外投资的法律法规和投资政策续表12003年国务院机构改革，新组建的商务部将原先国家经贸委和外经贸部的职能纳入其中，一定程度上促进了对外投资的发展，投资政策也逐步完善。在境外开办企业不仅要严格遵循商务部的审批程序，还制定了规范和引导性政策，例如《关于境外投资开办企业核准事项的规定》、《关于境外投资开办企业核准事项的工作细则》、《对外直接统计制度》等；并从税收上给予优惠，制定了《境外所得计征所得税暂行办法》，明确了企业境外投资所得的确认、境外抵纳税款和减免税处理等一系列政策问题。金融政策也适度宽松，2006年取消了境外投资购汇额度的限制，促进了企业在境外的投资发展。2006年可以说是我国境外投资政策导向发生转折的一年，当年10月26日，商务部副部长魏建国表示“中国政府一直非常重视中国企业在非洲开展活动时对非洲生态环境的影响。在审批项目的时候，凡是可能造成当地污染或公害的项目一律不予批准”。在2007年1月份发表的《中国对非洲政策文件》，提到中国将与非洲加强环保技术交流，积极推动中非在气候变化、水资源保护、防治荒漠化和生物多样性保护等环境保护领域的合作。这表明我国正在加强对中国海外投资的环境影响的重视程度。目前的境外投资政策中，并没有针对环境保护问题的详细规定，只有笼统的概述。从2006年开始，我国各级部门的政策视角延伸到了对外投资的环境保护政策的研究与制定，不仅商务部制定了境外投资企业遵循的规章，如《境外投资管理办法》、《中国对外投资合作国别（地区）指南》等；在国家林业局的推动下，与商务部联合制定了《中国企业境外可持续森林培育指南》和《中国企业境外可持续经营利用指南》。《中国企业境外可持续森林培育指南》是第一个由我国制定的指导我国企业在境外投资的环境行为和社会行为的规范，开创了我国海外投资政策的先河，创造了我国海外森林采伐的新模式。1.对外投资合作国别（地区）指南随着我国经济的飞速发展，国际地位显著提升，中国正在成为一支影响世界政治和经济格局的强大力量。境外投资在取得经济利益的同时，对环境的关注度也越来越高。商务部在制定企业投资政策时，也增加了鼓励企业关注环境的条款。早在2005年发布的《境外投资开办企业核准工作细则》中就包括了环境条款的规定，体现出对东道国环境问题的关注。[4]伴随我国对外投资的跨越式发展，对外投资合作已成为我国参与全球化分工的重要体现。为了支持我国企业积极稳妥地开展对外投资业务，商务部于2009年4月发布了《对外投资合作国别（地区）指南》，帮助企业了解世界各国（地区）的政治、经济、社会、法律、风俗习惯等相关投资合作信息，更好地开展跨国经营和合作。该指南客观地介绍了世界各国和地区的投资环境，鼓励企业在东道国投资时，首先要遵循当地的法律法规，其次要遵守我国与东道国的双边协定，汇集了各国（地区）的法律和法规，总结了在对投资过程中应注意的问题。其中，对环境保护政策的介绍主要包括三方面：环境保护的主管部门、法律法规和基本要点。每个国家对环境保护的规定虽然不同，但大体均分为森林保护、水体保护、大气污染防治以及土壤保护等，并视违法的情节轻重，而有不同的处罚标准。该指南的发布，促进了企业对东道国投资环境的全面了解，帮助企业在投资过程中遵守东道国环境保护方面的法律法规，有助于我国对外投资的持续、健康、快速发展。2.中国企业境外可持续森林培育指南近年来，快速发展的我国对外投资成为国内和国际关注的焦点，而对外投资中的环境问题更是焦点的核心，也是需要迫切解决的问题。不仅需要商务部探讨研究并提出解决措施，也需要其他相关部门的大力配合，共同研讨对外投资中的环境问题，制定出相应的政策，提出适当的解决方案。顺应这一需要，国家林业局会同商务部在2007年8月27日发布了《中国企业境外可持续森林培育指南》，这是世界上第一个针对本国企业境外从事森林培育活动的行业指导性规范和自律依据，此举引导了我国海外森林采伐的新模式。国家主席胡锦涛在听取了国家林业局的汇报后，在2007年APEC第15次领导人非正式会议上，提出“建立亚太地区森林恢复和可持续管理网络”的倡议，以加强森林领域能力建设，并被写入《悉尼宣言》。此倡议也被誉为是应对气候变化的森林方案。森林资源的可持续性经营对保护全球的生态环境是非常重要的，而森林资源合理的开发和保护是可持续经营的主要内容。目前世界各国都非常注意森林的培育。林业企业在境外投资分为两类，一类是采伐，另一类是种植。对于企业在国内的采伐活动，可以通过国内的法律来约束企业行为；对在境外投资林业的企业，虽然不能用国内的法律来规范，但是可以依据国内的经验，制定出相应的政策和规章来指导和规范境外的林业企业。因此，国家林业局联合商务部发布了《中国企业境外可持续森林培育指南》，鼓励我国境外林业企业在境外可持续性地培育森林，达到永续利用。《指南》规定，中国企业在境外从事森林培育活动，要严格执行所在国有关法律法规，依法保护林地，严格保护高价值森林，严禁非法转变林地用途。要根据当地政府和林业主管部门制定的林业发展长远规划，对当地资源状况进行科学调查和评估，特别是要针对当地具有高保护价值和特定文化、生态、宗教背景的森林资源，确定森林培育作业区范围内需要保护的珍稀、受威胁和濒危动植物物种及其栖息地、土壤和水资源等；综合当地经济社会发展主导需求、当地群众生计状况等因素，编制和执行科学可行的森林培育方案。同时要根据当地生态、经济和社会状况，明确森林培育的目的、措施、总体布局、森林防火、病虫害防治、野生动植物及栖息地保护、林产品深加工、林区道路基础设施建设、森林生态系统动态监测等方面的内容。2009年3月31日，国家林业局会同商务部发布了《中国企业境外森林可持续经营利用指南》，指导和规范中国企业在海外的可持续林业活动，促进东道国林业的可持续发展，并维护我国政府负责任大国的国际形象。这两个指南涵盖了采伐和培育这两个方面，在这两个指南的指导下，林业企业将更加规范合理地开发利用境外的森林资源。3.中国对外投资企业环境行为指南在中国环境保护部环境规划院、全球环境研究所和对外经济贸易大学近3年的海外企业环境政策的研究中，不仅出版了《中国对外投资中的环境保护政策》一书，而且编制了《中国海外企业环境行为指南》（以下简称《指南》），并已递交给环境保护部政策法规司批复发布。《指南》详细地建议对外投资企业首先要遵循东道国的法律法规，其次要遵守国际公约和双边协定等，最后，也要遵守我国对外投资中的相关法律法规。《指南》将环境影响评价、协议保护机制、生态补偿（生态服务付费）和企业社会责任纳入其中。鼓励企业在项目建设过程中不仅应严格依照东道国的法律法规、国际公约等建立环境影响评价制度，而且对公路、水利等重大项目建成后还要进行环境影响后评价，确保最大可能减少项目建设对环境的影响。在项目运行过程中，积极采用先进的环境保护技术，建立科学的环境管理制度、完整的环境污染治理设施运行记录档案和突发事件的应急计划等，时刻关注和预防环境问题的产生。该《指南》不仅详细介绍了境外投资企业应如何进行环境管理，还鼓励提供信贷的银行严格执行对拟融资项目的环境审查。此外，该《指南》鼓励企业在获得经济效益的同时，关注当地社区的经济发展，保护当地的环境。这对于维护我国在国际上负责任大国的形象，推动绿色全球化具有重要意义。人类社会比以往任何时候都更关注全球环境问题。中国是一个负责任的大国，对经济发展和全球化进程中的环境问题应采取积极措施。该《指南》虽然还未发布，但是已经获得很多专家、企业管理人员和国际组织人士的认可，期待它可以引导我国企业提升其在国际上的影响力和竞争力。除了上述环境政策外，还有中国进出口银行于2004年通过的《环境指引》，该指引于2007年9月得到进一步强化。此外，2006年10月，国务院发布条例，敦促中国投资者在海外“注意环境资源的保护”和“维持当地社会和人民的生计”。对于与贸易和投资相关的国际“软规则”标准，如赤道原则、“采掘业透明度行动计划”、“森林管理委员会”以及“多纤维协议论坛”等，我国也正在给予积极的关注或参与。[5]这些都将是我国今后在环境政策领域所要研究和关注的课题。三总结和建议我国的境外投资还刚刚起步，立法尚未跟上，在我国积极完善利用外资法律的同时，还要加快境外投资立法的步伐，为我国企业境外投资提供法律保障。目前我国除了《中国企业境外可持续森林培育指南》和《中国企业境外可持续经营利用指南》外，还没有明确的针对境外投资企业的规范性引导，这两个指南仅仅能鼓励林业企业在开发投资过程中的环境和社会行为。据历年《中国对外直接投资统计公报》显示，我国企业在境外投资的资源开发型领域如矿产开发、水电开发等所占份额越来越大，受到的关注度也远大于其他行业。因此，形成一个能引导和规范所有行业开发行为的法律文件是非常必要的。对于在境外投资的企业来说，只靠我国发布的指南来引导其环境和社会行为，是远远不够的，还需要东道国政府发布相应的环境政策来规范其行为，这也是最重要的一环，只有在当地政府的大力促进下，企业在当地投资的环境