我国行政权威链上的放权改革及其局限性

我国行政权威链上的放权改革及其局限性（1980~2013）

本文试图证明，不从根本上改变政府与企业之间的行政隶属关系，不割断政府对企业的行政权威链，转换企业经营机制的改革是不可能取得实质性进展的。必须把国有资金的原生所有权与企业法人所有权分开，确立新的产权关系，才能使企业做到自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束。一改革前的社会主义经济体制，是以一个实行高度集权的科层等级制的“国营大工厂”为核心组织起来的大科层体制，科层制的行政指挥原则具有普遍效力，市场则被挤压而趋于萎缩。引入市场的改革就是要变革这一近乎纯粹的科层结构体制，而代之以科层与市场适当结合的社会主义新体制。改革的关键环节是改变作为体制核心的国营经济的大科层结构，为此必须完全割断政府与企业的行政权威链，实现国有企业的产权独立，这是国有经济组织结构的根本性变革。人们对国营企业改革的这一性质一开始缺乏清晰的认识，改革之初理论讨论中的一件事比较能够说明问题。20世纪70年代我国改革起步时，一些力主改革的经济学家批评斯大林关于国营企业之间交换的产品不是商品，只具有商品外壳的观点，认为“全民所有制企业既然有独立性”，“有相对独立的经济利益”，那么“全国所有制经济内部交换的产品仍然具有商品性”。[1]经济学家们也许想论证全民所有制经济内部可以引入市场关系，但用既有体制的实际状况作论据，给人的印象似乎是传统体制的国营经济内部原本就存在着市场结构，这种观点现在已经很难成立了。从传统体制的实际状况看，斯大林并没有错，全民所有制经济内部不存在商品交换，理由是这里只有一个统一产权，不存在不同所有者之间的交换。认为企业拥有某种独立权限和独立利益，它们之间的交换就是商品交换，这在逻辑上很不严密。任何科层单位在上级指定的权限范围内都有相对自主的决策权，在行政性分权充分发展的组织中这一点尤其明显，但并不能说明商品交换的存在。科层结构本来就是调整个人利益与组织利益关系的体系，它通过适当的激励和监控机制，诱使科层成员从个人利益出发的行为与组织利益尽量保持一致。因此，任何一级科层单位集体利益的相对独立性是科层结构的题中应有之义，它也不能说明商品交换的存在。如果人们不想抹杀科层结构与市场结构的根本区别，那就应当承认，在一个完整的科层结构中市场因素的作用十分有限。不改变整个国有经济的组织结构，不割断政府与企业间的行政指挥链，企业独立的市场主体地位就不能确定，商品关系就不能在国有经济内部生根。从对斯大林观点的缺乏说服力的批评可以看出，在这个问题上，我们在改革初期的认识是模糊的。二我国国营企业的改革是利用大科层结构的自组织功能起步的，其措施主要包括：①政府通过与企业的行政权威链自上而下地放权；②政府加大对劳动者的经济激励程度，强化企业劳动集体的独立利益。改革选择这样的起步方式应该说有它的必然性，因为全民所有制经济内部当时除了科层组织因素之外，不具备任何可供利用的组织手段。这些改革措施也确实使国营经济内部的市场因素增大了，特别在企业的产品决策中，市场信号的作用明显加强。由于对科层结构与市场结构的差别缺乏足够的认识，由于对改革最初级阶段的顺利进展的盲目乐观，许多人一度相信，大科层内部的“放权、激励”过程将直接导致企业“自主经营，自负盈亏，自我发展，自我约束”的改革目标的实现。政府对企业的行政权威链的断裂以及企业产权形式改革的必要性完全没有引起重视，只是在改革进行了相当一段时间之后，人们才逐步发现既有的大科层结构与试图引入的市场结构存在相互排斥的一面，发现改革中的国营企业的行为仍然与市场结构所要求的独立主体行为有很大差别，国家试图通过市场间接调控企业的意图屡屡落空，宏观经济出现了一系列困难和问题。人们在实践中学习，逐步理解前期改革措施的局限性以及使国有经济的组织结构根本转变的必要性。我们从以下三个方面来讨论这一问题。第一，利用行政权威链的放权改革不可能改变政府与企业之间的行政隶属关系。扩大企业自主权的改革措施是大科层结构内部的职权下放过程，它沿着既有的行政权威链自上而下地进行，任何时候都只能依赖而不能切断这种行政联系。通过下放权力，科层内部的职权分配发生变化，但这与市场交换中产权让渡的性质完全不同。上下级之间的职权划分不具有排他性。下级服从上级是科层组织的基本原则之一，在科层组织原则的范围内，企业找不到任何防止上级收回权限的法律根据。扩权过程与职责相对应是科层组织的又一重要原则，但下级职责的增加也不意味着上级职责的减少。上级按既定的组织目标向下分配职责和权限，并且对这一目标的最终实现负责；放权使得上级在全部过程中的实际决策任务减轻，但加大了它对下级行为的监督和控制责任，说到底，上级仍然要对下级是否适当行使职权、履行职责承担责任。只要政府与企业的行政隶属关系没有割断，强调政企职责分开一点也不能改变上下级责任的连带性。改革中两个引人注目的实际问题与此直接有关。其一，政府机构对所属企业的“慈父主义”保护。改革中的企业确实已经受到市场竞争的压力，但这种压力对其生存并不构成威胁。企业的存在和运转是其政府主管部门的相应权力和利益继续存在的前提，而且无论从责任还是权力的角度看，维持企业的生存和发展还是这些政府机构的基本职责。其二，政府对企业过多的行政干预。尽管中央政府明确表示了逐步减少对企业行政干预的意图，干预的频率和力度却始终保持在相当高的水平上。究其原因，行政隶属关系仍然具有决定性的作用，它不仅提供了政府对企业进行干预的必要的组织手段和法权依据，而且也产生了政府干预的重要动机。为了维持落后企业的生机，政府要求经济效益较好的企业“扶持贫困”。对先进企业来说这是难以忍受的负担，政府不利用行政权威，企业不会轻易从命。由此造成的干预与反干预的摩擦，进一步强化了政府的干预动机。所有这些从两方面妨碍了企业行为的合理化，一方面，频繁的不可预测的行政干预使得企业行为经常突然偏离正常轨道；另一方面，行政干预的明显平均主义色彩影响企业决策，它鼓劲后进企业寻求政府保护，并且严重伤害先进企业进一步提高经济效率的积极性。第二，通过行政权威链进行的放权改革不可能使政府与企业的经济关系超越劳动合同的范围，因此企业行为必然以劳动收入最大化为目标。大科层结构中政府对企业的授权可以采取两种方式。一般情况下，上级主管部门总是把正式职权授予企业管理者；在特殊情况下，政府也可以选择将企业权限直接授予企业全体职工或部分职工的方式，即将企业劳动集体在整体上看作一个行政等级，由职工代表大会接受授权，履行职责。两种情况下，政府与企业的经济关系都具有劳动合同的性质。在前一种情况下，政府要求企业管理者承担对企业的经营管理职责，并为此支付给管理劳动者与其承担的职责相称的报酬；在后一种情况下，政府要求企业劳动者集体提供使企业正常运转的全部劳动，并且使职工工资总额与企业经济效益直接挂钩。无论哪一种情况，企业主体都被理解为一个劳动主体，企业的独立利益都被看作劳动收入。尽管中国的改革从未在二者间做出明确选择，改革措施往往在两种选择间摇摆，但把政府与企业的经济关系当作劳动的合同关系，却是基本一贯的立场。科层组织内部权威关系是建立在劳动合同基础上的，一个不触动科层框架的分权改革很难超出劳动合同的范围构造新的经济关系。随之而来的是改革中“工资侵蚀利润”的顽疾。随着企业权利的扩大，企业决策越来越明显地偏向劳动收入，忽视资金效率。统计数字表明，改革以来企业工资总额的增长幅度始终大于利润增长幅度。实际情况比统计数字所表明的还要严重，企业财务决策普遍倾向将尽可能多的工资性、福利性以及经营者消费性费用摊入成本，从而直接侵蚀利润，经济学家将所有这些现象概括为“工资侵蚀利润”。造成这一现象的原因是双重的。一方面，原有的高度集权的国有资产管理体系正在瓦解，国营大工厂实现“高级赢利”[2]的全部手段逐步削弱，中央政府集中财力扩大再生产以壮大国有经济的能力也已明显削弱。另一方面，以企业法人所有权为轴心的分权的国有资产管理体系尚未成形，资产管理的大量实际决策权限沉淀到企业一级，但企业决策以劳动收入为第一目标，而将资产利益放在次要位置。国家希望企业决策人成为其资产利益的代理人，为此它努力构建某种激励机制，企图诱使企业的劳动收入目标与国有资产增值目标最大限度地趋于一致。现代代理理论的分析表明，这是十分艰巨的任务，而当一个所有者面对着千千万万代理人的时候，问题就更加严重。工资（奖金）与利润挂钩的改革措施最能说明问题的全部困难所在。不管理论家们为了解释这一政策措施如何重新定义工资、奖金、利润等经济学范畴，措施的实质性内容总归是用劳动报酬去刺激资本产出率。一方面，为了强化所有权职能，必须使利润最大化成为企业经营的目标函数；另一方面，由于企业主体追求劳动收入最大化，使劳动收入与利润挂钩就成为所有者重塑企业目标的唯一可能的选择。政策设计者的目标是显而易见的，他们希望企业从关心劳动收入出发的行为能够与利润增长的资产目标相一致。但是，利润与一般的经济指标不同，它不仅可以通过提高劳动的质与量从而增加企业净产值的途径实现，而且可以通过压缩工资总额提高利润在净产值中的份额的途径实现，在后一场合利润与工资的变动方向完全相反。挂钩措施能够激励企业劳动集体通过前一途径提高利润，却不能制止同一劳动集体通过压缩利润的途径去增加工资。对企业劳动者来说，通过前一途径增加工资需要较高的劳动成本，而通过后一途径增加工资，除了要冒一定的风险（如果国家所有者的监控效率不高，这种风险就不会很大）之外，花费的劳动成本极低。因此，即使在工资与利润以高的比率挂钩时，企业决策者的理性行为仍然不会与所有者的要求吻合，他们对提高国有资金利润率，以及用企业利润自我积累的积极性，肯定是不大的。第三，只要上述放权激励改革的性质不变，国有企业的独立产权就不可能确立，企业自负盈亏就始终难以实现。匈牙利经济学家亚诺什·科尔内提出的“硬预算约束”概念较全面地说明了企业自负盈亏所需要的经济条件，它包括：①企业应当是价格的接受者而不是制定者，它不能自动将涨价因素转嫁给消费者；②税收制度应当是硬的，它有客观的度量标准，不允许“一户率”和任何个别的税收减免；③信贷制度应当是硬的，贷款需要有完全担保，并且必须如期归还，否则将诉诸法律，强制执行；④不存在无偿的（包括扣除通货膨胀因素实际上无偿的）国家拨款。[3]在此前提下，企业完全以其经营收入抵付支出，市场竞争将无情地实行优胜劣汰，亏损和破产将随时对企业生存构成威胁。做不到这些，企业自负盈亏就不可能真正实现。而在利用行政权威链的放权改革中，这些恰恰是做不到的。首先作为企业行政上级的政府机构拥有软化企业预算约束的充分条件，它所承担的国民经济管理和国有资产管理的两重职能，保证了它在任何情况下都能利用各种行政手段软化税收制度、软化信贷制度等，从而给自己的行政下属提供有效的慈父主义保护。因此，只要政府与企业的隶属关系没有割断，政府对企业的慈父主义态度不改变，中央决策者一切硬化企业预算约束的图谋都注定要落空，国营企业的产权边界就注定是模糊的。其次，由于企业决策目标向劳动收入倾斜，企业还不具备作为一个独立法人应当具有的权利能力和行为能力，企业自负盈亏缺乏实施的充分依据。事实上，在放权改革的过程中，作为企业行政上级的政府机构始终扮演着国有资产所有者代表的角色，为了防止劳动利益侵害资产利益，它不仅对企业管理者实行监控，而且在以下几方面直接插手企业的资金管理：①规定企业的工资与奖金标准、工资总额及其增长幅度，以防止企业劳动基金的过度膨胀；②以税收、银行利息和其他形式集中企业毛利的绝大部分，并且继续承担大量的扩大再生产的投资职能，掌握新建扩建项目的审批权；③压低固定资产的折旧率，事实上收回折旧基金的大部分，并且通过更新改造项目的审批集中使用这部分资金。可见，无论从扩大再生产还是简单再生产的角度看，企业的资金使用放权都不充分，改革中的国营企业未像政策文件所承认的那样成为拥有独立产权的法人。一方面，产权边界是模糊的，另一方面，资产权利是不充分的，企业还怎么能够依据一个独立产权来自负盈亏呢！由于不能真正实行企业自负盈亏，旧体制固有的国营企业的低效率下的扩张冲动仍然十分高亢。科尔内在《短缺经济学》中论证了社会主义企业在“软预算约束”条件下必然的扩张冲动和投资饥渴，既然“用于投资的支出预算约束很软”，“结果是每一次投资都自动证明自己是正当的”，那么投资就没有任何风险，自愿放弃投资就毫无意义；既然投资意味着国家无偿拨款，或者近乎无偿的“贷款”，那么企业的理性行为就没有理由“谢绝赠予”了。[4]改革既然没有改变软预算约束的条件，那么它只会进一步刺激企业扩张冲动。一方面，企业至少在产品竞争中已经感到相当的压力，市场规律迫使它扩大规模以求保持或者扩大竞争优势；另一方面，改革强化了企业经营者的“错误的职能忠诚心”，企业自主权的扩大使经营者感受到强烈的个人成就感，并且企业的扩张的确也意味着更大的资产管理权和更高的行政职位、更多的个人货币收入和非货币收入，等等。其实，片面强调本部门业务重要性的职能忠诚心并不仅仅在企业这一个行政层次上滋长，在国民经济的众多决策主体中，只有从全局利益出发的中央政府才会产生约束扩张的明显意愿。但是，每当它清醒地意识到必须这样做的时候，却总是沮丧地发现几乎所有的地方政府和各产业部门对此都很不积极。除非重新强调集权控制，否则整个经济发展“过热”的问题就无法制止。中央当局被置于真正的两难境地。一方面，企业的经营自主权远未落实，企业行为与独立商品经营者的行为模式相去甚远，改革必须继续进行；另一方面，越是放权工资侵蚀利润的现象越难控制，低效率的扩张冲动越难控制，宏观经济的平衡就越难维持。三实践给出的结论非常明显，改革不能满足于在国有经济的大科层结构内部引入一部分市场因素，改革必须实行从大科层结构到科层与市场相结合的结构的根本转变。为此，政府与企业之间的行政权威链必须割断：①两者间的上下级关系必须终止，政府不再把企业作为下属机构，企业不再有上级政府主管部门，不再有行政等级；②政府不再直接任免企业官员，也不再承担对企业管理的行政监控责任；③政府不再划定企业职责和职权范围，不再向企业下达直接的计划指令或承包指标；④政府不再承担国有资产的管理职能，国有经济内部的资金分配将主要通过市场进行，政府不再充当企业的“老板”角色；⑤国有企业必须寻找与国家行政权力分开的另一基本权力来源，企业的目标、利益、责任、权限等都应当来自真正现代意义上的产权。这一切并不排除政府认为必要时对企业的直接干预（如工资和物价管制等），但这类干预具有暂时性质，并且直接以国家的政治主权为依据，不仅对国有企业，而且对任何其他所有制形式的企业都有同等效力。为此必须在坚持国有制的前提下实行国有企业产权独立：①国家的宏观经济管理职能应当与国有资产管理职能分开，宏观经济管理职能由政府承担，国有资产管理职能则由独立于整个政府