扬州社会保障事业发展报告

扬州社会保障事业发展报告

扬州市自1997年建立并实施城乡居民最低生活保障制度以来，全市各地认真贯彻相关政策，结合本地实际做了大量的探索和实践，建立完善了低保标准的自然增长机制和核查机制，使低保工作取得了明显成效，目前全市共有城乡低保对象4.7万户、8.7万人（其中城镇低保对象1.1万户、2万人；农村低保对象3.6万户、6.7万人），市区（不含邗江区）共有城乡低保对象0.6万户，1.1万人（其中城镇低保对象0.4万户、0.7万人，农村低保对象0.2万户、0.4万人），实现了“应保尽保”。但是，随着经济、社会的发展和改革开放的深入，社会上出现了游离于低保对象与一般居民之间的“夹心层”（低保边缘对象）。他们的收入略高于低保对象，但实际生活水平却不如低保对象，这一群体生活贫困，急需得到政府救助但又不符合救助条件，成为了现行社会保障制度里的“真空”对象，影响了社会救助的实际效果。因此，关心和帮扶低保边缘对象是构建和谐社会的必然要求，也是建设幸福扬州的迫切需要。为了进一步推动社会救助工作上一个新的台阶，近日，市民政局社会救助处结合编制扬州市社会救助“十二五”规划，以维扬区城北乡为调研点，对市区低保边缘对象进行了深入的调查研究。在调研工作中，市民政局采取了听取汇报、查看资料、开展座谈、实地走访等方式，先后听取了维扬区和城北乡的工作情况介绍，实地走访了25户低保边缘对象，并同社区工作人员进行了座谈。一低保边缘对象的概念、范围及其群体特征根据2008年市政府办公室《扬州市区临时困难应急救助管理办法》和市民政厅、财政厅联合下发的《扬州市区临时困难应急救助管理实施细则》的相关规定，低保边缘对象是指拥有本市户籍，家庭月人均收入水平高于当地低保标准，但低于低保标准1.5倍的困难居民（根据目前扬州市市区月人均340元的保障标准，市区低保边缘对象主要指家庭月人均收入在340～510元的市区困难居民）。从中可以看出，家庭月人均收入是界定低保边缘对象范围的唯一标准。低保边缘对象的群体特征主要表现为：生存环境与低保对象相差不大，收入低，自我发展和抵御各种风险的能力弱，但由于不是低保对象，不能完全享受到最低生活保障待遇以及政府出台的自来水、电视、医疗、教育、住房等一系列的优惠配套政策，一旦出现家庭成员患病、致残、子女非义务教育阶段投入等情况，低保边缘对象就面临着入不敷出的实际问题，他们的实际生活可能会比低保对象更艰难。二市区低保边缘对象的总量估算和生存现状（一）总量估算维扬区城北乡位于扬州市城乡结合部，总面积16平方公里，下辖4个社区和4个行政村，总人口3.8万人，2009年财政总收入近7000万元，属于经济欠发达乡镇。全乡城镇低保对象351户、715人，农村低保对象167户、310人，城乡低保对象月人均补助分别平均为300元和200元。全乡低保边缘对象约700户、1691人（其中30%是原广陵老城区迁入），主要是大、重病患者、拆迁安置居民以及被征地农民。在这些低保边缘对象中，家庭月人均收入在340～400元的有300户、741人，400～450元的220户、519人，450～510元的180户、431人。以城北乡的统计数据作为参考分析预计市区低保边缘对象总人数大概占市区136万总人口的0.3%，市区低保边缘对象总人数在1300多户、4000人左右。（二）生存现状通过调研，我们发现当前很多低保边缘对象的生活状况不容乐观。他们的生活水平并不高于低保对象，一家人的基本生计往往需要依靠打零工来维持，而打零工的微薄收入也经常是非稳定性的。当他们面临重病、残疾、下岗、住房困难、子女就学等诸多实际问题时，收入入不敷出，却又享受不到政府配套给低保对象的教育、住房、医疗等救助政策，从而使家庭生活更加困难，难以维持基本生计。下面我们以城北乡安平社区低保边缘对象孙××和低保对象汪××为例说明问题。孙××，男，40岁左右，离异，无业，平时靠打零工生活，有一个13岁的儿子在上学，家庭月收入690元左右，生活较为困难。汪××，女，40岁左右，离异，无业，平时也靠打零工生活，有一个17岁的儿子在上学，家庭月收入580元左右。汪××的生活状况与孙××非常相似，家庭月收入相差仅仅110元，但按照扬州市的相关政策，汪××作为低保对象，可享受到如下救助：一是每月可以拿到100元（340元×2人-580元=100元）最低生活补助金，全年即是1200元；二是全年可以减免60吨自来水费约155元（60吨×2.57元=154.2元）；三是由政府出资，全额资助参加城镇居民医疗保险，居民医疗保险的筹资标准为510元（成年居民与未成年居民每人每年分别为400元和110元）；四是当季度全省低收入居民消费价格指数（CPI）涨幅超过3%（含3%）时，可领取一次性物价补贴170元（补贴标准为当季度末月当地低保标准的25%，即340元×25%×2人=170元）。以上救助金按全年计算共计2035元（1200元+155元+510元+170元=2035元）。此外，作为低保对象还可享受到廉租房救助、教育救助、就业救助等一系列优惠政策。也就是说，孙××和汪××的生活水平差距不大，但因为孙××不是低保对象而无法享受上述优惠政策，所有的生活、医疗、教育、住房等费用都需要他从每月仅有的690元收入中列支；而低保对象汪××却能在每月580元的收入基础上额外获得政府资金救助2035元，而且还能享受其他的优惠政策。通过调研比较，我们发现，与享受救助政策后的低保对象相比，低保边缘对象的实际收入虽稍高于低保标准，但是实际生活水平却往往不如低保对象，生活更加窘迫。三市区低保边缘对象致贫原因分析造成市区低保边缘对象生活窘迫的原因复杂多样，但主要表现在因病致贫、失地失房、就业困难、子女非义务教育费负担过重、住房问题难等几个方面。一是收入少，因病致贫。根据城北乡所提供的数据，有30%的低保边缘对象是因家庭成员患大病导致生活水平低下，他们微薄的收入，除了维持基本的生活消费外，全部都用于患病对象的医疗救治上，医药费占到全部生活支出的最大比重，当遇上大、重疾病时，高额的医药费是造成家庭经济入不敷出的主要原因。如城北乡安平社区低保边缘对象吴××，57岁，无业，配偶徐××系东风砖瓦厂退休职工，月退休工资1200元，老两口基本能维持温饱。2010年6月，吴××查出患有食道癌，并于当天住院治疗，目前已花医药费5万多元，个人自付2万多元，平均每月花费近7000元。现在徐××每月1200元的退休金既要维持基本的生活，又要支付老伴高昂的医药费用，生活异常艰难。虽然当地民政部门按照政策规定及时给予了临时救助，但与高额医药费相比，实在是杯水车薪，难以从根本上解决问题。此外，很多低保边缘对象因为负担不起，有病不去医院就医，仅靠买廉价药维持，只有病发严重，难以忍受时才去医院治疗，往往耽误了最佳治疗时间，最终导致因病致贫，因贫致病。二是拆迁安置，迁入户多。近年来，随着扬州市831工程的深入开展，城北乡安平社区黄金苑小区接收了大量老城区的贫困弱势群体。目前，该小区内共有楼房22幢，入住居民572户，2200多人，其中属于低保边缘对象的共有102户，300多人，占到了城北乡低保边缘对象总数的15%。这些低保边缘对象中有80%是市区首批由广陵老城区迁入安置的弱势困难群体。而且，随着城市化的发展，拆迁安置居民也将越来越多，且大部分都将安置在城北乡境内，如城北乡的月明苑、佳家花园、鸿福家园、鸿福二村、鸿福三村等小区，已先期安置拆迁户4000多户、14000多人，其中10%是户口迁入的市区困难居民或被征地的贫困农民。三是身无长技，就业困难。城北乡的低保边缘对象中，有很多是被征地的贫困农民，当原有的土地被征用后，他们因为拆迁安置而成为城市居民，这些人没有什么专业技术，加之年老体弱，学习相对困难，从而很难找到相对稳定的工作，只有依靠并不稳定的打零工维持生活。这些对象虽有补偿的房产在手，但因生计原因无法转卖，或因地理原因难以出租，导致他们无经济来源，生活十分困难。四是非义务教育阶段子女就学支出大。很多低保边缘对象因为无法享受到政府制定的教育救助政策，而需要自掏腰包支付昂贵的学费。按目前扬州市全日制的高等院校的学费标准计算，公办院校每年学费约5000元，民办的则达到10000元以上，若再加上日常生活开支，一名普通大学生每年的平均费用开支在8000～15000元。对于全年家庭总收入不超过18000元，又享受不到教育救助的低保边缘对象来说，这无疑增加了生活的困难程度。五是住房问题难以解决。部分低保边缘对象，由于子女收入偏低，买不起或者租不起房，不得不同老人共同居住在60～70平方米的住房中。户口本上老少三代，在核定低保收入时，老人的退休金加上子女打零工的不稳定收入，往往稍高于低保标准。但也正因为此，降低了老人的生活水平，导致生活和住房困难日益凸显出来。据统计，城北乡这种类型的低保边缘对象占到其辖区内低保边缘对象的7%。此外，很多低保边缘对象往往不仅存在一种致贫原因，而是上述原因中的多种因素交叉导致了他们的生活水平相对低下，尤其以因病致贫的情况居多。四对策通过调查，我们认为，低保边缘对象是扬州市在实行城乡低保制度发展过程中出现的新的特殊困难群体，今后随着经济社会转型的加快，各种致困因素相互交织，此类对象的生活将呈现出更加复杂的局面，迫切需要针对不同的致困原因，采取相应的社会救助政策。对此类对象如何实施救助是目前扬州市社会救助工作面临的新问题。目前，扬州市已经制定了城乡低保、农村五保、重残助保、临时应急救助、孤残儿童生活救助、住房救助、教育救助等一系列的专项社会救助制度。而处于低保边缘的对象，虽然看到“阳光”，但是享受不到“阳光”的温暖。因此，应尽快研究制定市区对此类特殊困难对象的专项社会救助制度，制度内重点突出“按需施救”的救助原则，有针对性地开展“专项性”、“应急性”、“选择性”和“综合性”救助，即按照低保边缘对象的致贫原因，分别或交叉采取定期生活救助、医疗救助、教育救助、住房救助等社会救助政策，缓解他们的生活困难。一是探索制定专项救助标准、界定救助对象。逐步建立与经济增长和物价水平相适应的临时救助标准调整机制，救助标准可参照低保标准上浮一定比例。逐步将家庭人均收入在低保标准1.5倍至2倍之间的困难对象也纳入保障范围，同时加大对因面临各种临时困难，造成实际生活水平低于低保对象，处于相对贫困状态的市区居民家庭的临时救助。二是明确专项救助的项目、资金来源。经认定的市区低保边缘对象，应和低保对象同等享受就业救助、教育救助、医疗救助、住房救助，传统节日、物价补贴等生活救助等相关救助政策。建议市政府设立用于市区低保边缘对象的专项救助资金，并明确市、县（市、区）、街道（乡镇