扶贫济困送温暖捐助活动研究报告

扶贫济困送温暖捐助活动研究报告

为了更好地贯彻江泽民总书记有关在我国开展扶贫济困送温暖捐助活动的指示，1997年，民政部救灾救济司和社会福利与社会进步研究所联合组成了课题组，对3年来这项活动开展的情况进行了调查研究，并在此基础上撰写了这份研究报告。我们希望通过这次调研，总结经验，发现不足，制订对策，以进一步推动这项活动更加健康和顺利地向前发展。一、基本概念框架扶贫济困送温暖捐助活动在我国开展已经3年有余。为了便于更深入地探讨这个问题，我们基于从实践工作中得出的印象，对“捐助”及与其相关的基本概念作一描述性界定。（一）“捐助”“捐助”是指个人或社会组织自愿向社会上的贫弱群体无偿捐助物品或资金的社会互助行为。根据上述界定，我们可以看到捐助的三个特点：①社会互助的一个重要组成部分。其目标是扶贫济困，其作用是为政府的社会保障政策或计划作必要的补充。②强调自愿。个人或社会组织在维持自己生存和发展之余，出于对社会贫弱群体的爱心，自愿地拿出一定的款物来帮助他们。如果违背自愿的原则，结果可能反而导致对政府或对贫弱群体的逆反心理。③捐助是无偿的。贫弱群体接受捐助是他们享有的基本人权的一部分，他们不必为此对任何个人或社会组织感激涕零；同时，任何个人或社会组织也不应借捐助为名，谋取私利或沽名钓誉。（二）捐助活动“捐助活动”是指在政府的策划和指导下，由各类社会组织（包括单位、社团和社区等等）组织实施的为贫困群体无偿捐助物品或资金的活动。这种捐助活动把个人或社会组织自发的捐助行为变为有组织、有计划的社会行动，这样就能保证捐助款物更为恰到好处地用到最需要的人身上。我国目前的捐助活动，有两个特点：①我国目前的捐助活动的主体既包括个人，也包括社会组织。但个人捐助是主流；社会组织的捐助虽非主流，但捐助的物品数量和资金总额也相当可观。②我国目前的捐助活动既捐款，也捐物。但捐物是主流，而其中最主要的是衣物。（三）捐助活动社会化捐助活动的社会化是相对以往的捐助活动（在本研究中，我们称之为“捐助活动的传统模式”）而言的。以往的捐助活动有两个特点：①临时突击性。每逢重大自然灾害，针对指定的受灾区域，集中一段时间，突击性地进行募集衣被和款物。②行政指令性。通过政府的行政体系，自上而下地派任务，层层下达指标，并由各级地方政府的有关部门分片包干，具体负责实施。针对传统模式的缺陷，捐助活动社会化主要致力于建立形式多样、方便群众的使募集活动经常性的新机制，逐步实现由临时突击性向日常性、由行政指令性向自觉性转变。新机制表现为三个特点：①捐助活动经常化。建立固定的日常募集机构，逐步形成以社区为依托的捐助网络，以方便群众的捐款捐物。这样，在保持每年1～2次集中募集活动的同时，力图使捐助成为一种经常化的活动。②募捐主体民间化。社会化的捐助活动就是要突破由政府大包大揽的传统模式，转变为“政府搭台、社团和社区唱戏”。换言之，政府在捐助活动中所扮演的角色转变为策划者和指导者，主要通过在宏观和中观层面上制定政策和计划来进行调控。具体实施捐助活动的角色由社团和社区来承担。③参与捐助志愿化。社会化的捐助活动，就是要突破自上而下，多少带点“行政摊派”味的传统模式，不定任务，不搞摊派，力图造就让群众或社会组织自觉自愿地参与捐助的新机制。二、我国捐助活动的确定发展与现状（一）社会-经济背景在我国，捐助和捐助活动作为民间互助互济的一种方式古己有之，如灾荒之年施粥施衣，瘟疫之年施医施药，扶贫济困早已形成传统。然而，建国以来，在50～70年代的计划经济体制下，人们的生产和生活都是由政府通过单位或集体统一安排，大家都在一种不太富裕但相对平均的经济条件下生活，因此捐助活动受到了局限。同时，因为意识形态方面的原因，捐助活动甚至被认为“有损政府形象”而不被提倡。在当时，捐助仅仅是一种限于家族、亲友或邻里之间的互助行为。改革开放以来，我国社会状况发生了巨大的变化，经济快速发展，社会财富迅速增加，人们的经济条件和生活水平有了很大的提高。1996年，城镇居民人均生活费收入为4377元，农村居民人均纯收入为1926元，分别为1978年的3倍和4倍；城镇居民的人均消费性支出达3919元，农村居民的人均生活消费支出亦达1572元；城乡居民年底储蓄存款余额达38521元，人均3164元。[1]但是，与此同时，人们的收入差距也明显加大。据国家统计局10万户城乡住户调查统计显示，以20%的高收入和20%的低收入户人均收入比较，1994年城镇居民的收入差距从1978年的1.8倍扩大到1994年的3.1倍，农民的贫富收入差距从1978年的2.9倍扩大到1994年的6.6倍，城乡加权平均收入差距为5.7倍。若按全社会角度计算，以城市中的20%高收入户与农村中20%低收入户相比较，则贫富差距高达13～14倍。1996年，我国的贫弱群体包括：在农村中还有6000万人没有解决温饱问题，城镇居民中的贫困人口不断增加也已超过了2000万人。[2]在市场经济条件下，计划经济体制时期形成的以政府大包大揽为特点的社会保障制度陷入了捉襟见肘的窘境。在探求解决贫困问题的过程中，捐助活动作为社会互助一个重要方面，并且可以作为社会保障制度的必要补充的社会作用被重新认识，并得到了党和国家领导人的重视。尤其在农村救灾救济工作中，捐助活动的上述作用更为明显。众所周知，我国处在环太平洋和北半球中纬度这两大自然灾害频发地区的交汇点上，且幅员辽阔，气候与地貌条件复杂，是世界上为数不多的自然灾害种类最多、损失最严重的国家之一。全国常年受灾害影响的人口约为2亿多，其中有3000多万人需要转移安置；因灾死亡人数每年达数千人乃至上万人（尚不包括地震死亡人数）；农作物受灾面积达4000多万公顷；倒塌的房屋达300多万间；直接经济损失达500亿元以上。90年代以来，更是灾害频发。1996年又是一个大灾之年，有十几个省、自治区遭受严重的洪涝灾害以及地震和台风等灾害，直接经济损失相当于近7年年均损失的2倍多，灾区群众的生产、生活面临严重的困难，抗灾救灾任务十分艰巨。[3]自力更生，互助互济，辅之以国家必要的救济，这是我国政府历来的救灾救济工作方针。在传统的社会保障体制陷入困境之时，作为互助互济的一种重要形式，开展扶贫济困送温暖捐助活动无疑是十分必要的。（二）我国捐助活动的发展历程建国以来，我国的捐助活动可大致划分为4个阶段。1.酝酿阶段（1949～1978年）建国之初，我国自然灾害严重，群众性的捐助活动也相当活跃。1949年，全国发起了“一两米节约救灾活动”。1950年，开展了募集寒衣活动，这对当时的灾民救济起到了很大的作用。[4]但是，如前所述，此后从50年代直到改革开放将近30年间，随着计划经济体制的逐渐形成，人民群众的经济条件和生活水平趋于平均且有限，捐助活动几近于无。当然，人民群众之间的自发的捐助行为还是受到褒扬的。譬如，许多英雄人物（如雷锋）都有捐款捐物帮助同志的模范事迹。在国内、国际发生特大自然灾害（如1976年的唐山大地震、阿尔巴尼亚地震）时，也有群众性的捐助活动。但在那个“政治挂帅”的年代，这些宣传和活动在意识形态方面的影响要远远大于其实际作用。同时，在当时的捐助活动中，就已经开始形成具有临时突击性和行政指令性特点的在本报告中被称之为“传统模式”的雏形。2.初创阶段（1979～1990年）改革开放以后，人们的经济条件和生活水平逐年改善，开展群众性捐助活动的社会-经济条件渐趋成熟。1986～1987年间，民政部为支援多灾贫困地区开展了全国性募集多余衣被活动，取得了很大的成绩。[5]同时，捐助活动的“传统模式”也基本形成。但是，在当时，捐助活动的作用仍未被政府所认识，捐助活动处于初创时期，没能确立自己的地位，只是偶而为之，得不到充分重视。甚至在80年代末，某市遭受台风袭击，市民踊跃捐款捐物支援灾区，政府却发表文告，称政府有能力解决灾民生活困难，要求市民不要再捐献。因此，在这一阶段，捐助仍主要处于民间自发的和零散的较低层次上。3.发展阶段（1991～1995年）1991年的华东大水灾，成为推进群众性的捐助活动迅速发展的契机，人民群众相濡以沫、互助互济的热情令人震惊地爆发出来。最终，在救灾经费上形成了政府拨款（17.2亿）、国际援助（8.5亿）和国内（包括港澳台地区同胞）捐助（14.4亿）三足鼎立的局面。[6]群众性捐助活动连带传统捐助活动模式得到了政府和社会的一致认同。1992年华南遭受水灾，群众性的捐助活动仍然起到了很大的作用。90年代以来在全国各地广泛开展的社会主义精神文明建设活动，对捐助活动进一步掀起高潮起到了推波助澜的作用。精神文明建设使人们对社会上的孤寡残疾者和因自然灾害等原因陷入贫困状态的社会群体给予极大的关注，开展了群众性的扶贫帮困活动。1993年，全国各地逐步开展了以援助孤儿和老人为主要特点的献爱心活动。如：1993年“六一”，为了使50名身患重症的儿童过好节，天津市发起了“还孩子一个心愿”活动；同年11月，杭州市发起“援助孤儿大行动”，先后有7800人次为1000名孤儿捐款；1994年，北京的26家医院发起为孤残儿童“献爱心，送健康”活动，24名孤残儿童接受了手术治疗；在上海，青年报社与市儿童福利院等共同发起“抱一抱孤儿”活动，包括市领导在内的参加者达700人之多；在成都，一批青年志愿者开展了“新春热心行动”，专为老弱病残者服务；在深圳，成立了以助人为乐为宗旨的青少年义务工作者联合会；在河南，成立了“青年志愿队”为见义勇为而致伤、致残或牺牲的英雄及其家属提供服务。[7]在此期间，中华慈善总会、中国青少年发展基金会等社团组织的诞生，使以扶贫济困为目标、以社会捐助为手段的有组织的社会行动开始走上民间化的道路。在这一阶段，捐助活动开始蓬勃发展，捐助活动社会化的命题虽然还没有直接提出，但其社会基础已经逐步形成。4.提高阶段（1996至今）1995年底，江泽民总书记在陕西、甘肃两省考察时指出，要在全国大中城市开展经常性的捐助活动，支援灾区和贫困地区。江总书记的指示揭开了捐助活动的新的一页，建立以“捐助活动经常化、募捐主体民间化、参与捐助志愿化”为特点的社会化的捐助活动新机制被提到了议事日程上。（三）我国社会捐助活动的现状根据江总书记的指示精神，民政部党组拟定了自1996年始在全国各大中城市开展以募集衣被为主要内容的“扶贫济困送温暖”活动的实施方案，并在1月中旬召开的全国民政厅（局）长会议上，将此项工作确定为今后救灾救济的重点。1996年1月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了民政部、国务院扶贫领导小组《关于在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》，要求各地从1996年开始，每年都要在大中城市和发达地区开展支援灾区、贫困地区的捐助活动。2月下旬，民政部会同国务院扶贫开发领导小组等9部委及群众团体发出了《关于开展“扶贫济困送温暖”捐助活动的通知》，9月下旬又会同中宣部等12部委、团体发出了《关于做好“扶贫济困送温暖捐助活动”宣传工作的通知》，对这项工作先后作了具体部署。①经常性捐助活动暂取名为“扶贫济困送温暖捐助活动”。②每年4月和10月集中时间动员城市群众将多余的衣被和生活用品捐送给灾区和贫困地区。③捐助活动采取跨省对口支援和本省对口支援的办法。④动员社会各界积极参与，各部门密切配合。⑤各级民政部门逐步建立工作机构，工作网点和仓储设施，随时收取群众的捐助。⑥每年4月的第一周和10月的第三周为“宣传活动周”，各地加大宣传力度，开展形式多样、扎实有效的宣传活动。[8]根据以上部署，捐助活动形成了集中捐助和经常性捐助两个相辅相成的有机组成部分。1.全国性的大规模集中捐助活动在《关于开展“扶贫济困送温暖”捐助活动的通知》下发以后，北京、上海、广东、福建四省市率先行动，分别成立了接收捐助领导小组或协调机构，市、区、街道均建立了接收捐助网点，在到春节前的120天内，共募集了2000多万件衣被和2000多万元的款物。各受援省、区分别制定了对口接收发放方案，圆满完成了接收发放任务。从9～11月份，在全国30个省、自治区、直辖市的大中城市中先后开展了大规模的捐助活动。1996年全年募集衣被9500万件，同时，各地还接收救灾扶贫捐款和其他物资，折合人民币共计15.8亿元（见表1）。所有捐款赠款物都分送到灾区和贫困地区，及时帮助4000多万灾民、贫困户解决了困难。[9]表11996年“扶贫济困送温暖”捐助活动成果一览表续表2.经常化捐助活动试点在积极开展大规模集中捐助活动的同时，民政部在北京、大连等地抓了经常性捐助活动的试点。1997年以来，大连市的试点取得了较为突出的成绩。大连市从调查研究入手，多次组织民政部门和街道、居委会的有关领导和工作人员进行座谈，反复探讨开展经常性捐助活动的可行性和具体操作方式。然后，由市、区、街道分别制定开展经常性捐助活动的实施方案。大连市建立的捐助接收网络覆盖面广且纵横结合。在纵向上，以市捐助物资管理服务中心为龙头，以街道为捐助接收总站为结点，以居委会捐助接收站为依托，建立了三级捐助接收网络。在最基层，除了居委会的接收站，横向上还发展出企业、单位的捐助接收站和学校的红领巾捐助接收站，等等。同时，利用街道的库房、社区服务场地、驻街道单位的库房或闲置房屋建立了街道一级的仓储设施，市管理服务中心也设有专门的库房。据统计，1066个居委会建立捐助接收站1032个，覆盖面达96.8%；61个街道，建立捐助接受总站62个，建立街道仓储库房61座。图1大连市社会化捐助体系及工作程序大连市捐助活动的工作程序如下。①居民可以随时向居委会、单位或学校设立的捐助接收站捐款捐物。各接收站还采取在街头设点接收、到居民区流动接收、电话预约上门接收等方式方便群众捐助。②街道捐助接收总站负责接收辖区内各基层接收站接收的捐助款物；街道总站设有仓储设施，对捐助物品进行整理、分检、消毒和包装后送往市捐助物资中心；街道总站对一些不便运输和不适用的捐助物品则通过设立摊点进行以物易物或变卖的方式进行处理，所得款物仍作捐助款物。③市捐助物资管理服务中心设有仓库，负责接收、储存街道总站送交的捐助物品，并负责向有需要的贫困地区或贫弱群体发送。[10]大连市开展经常性捐助工作的主要经验是。①提高认识、统一思想、克服畏难情绪是做好工作的前提。②领导重视是做好工作的关键。③广泛发动群众，赢得群众的支持是做好工作的基础。④依靠社会力量，走社会化的道路是开展经常性捐助工作的重要保证。⑤从解决难题入手，制定切实可行的方案，实行规范化管理是做好经常性捐助工作的重要途径。[11]三、捐助活动社会化的可行性和社会意义（一）推行捐助活动社会化的可行性大连的试点为全国推行捐助活动的社会化提供了经验。在大连会议上，范宝俊副部长指出：“随着经济的发展和人民群众生活水平的提高，群众更新下来的多余物品大量增加，使经常性捐助工作有了可靠稳定的物质基础。”[12]在将大连经验向全国推广之际，我们可以进一步分析一下推行捐助活动社会化的可行性。1.人民生活水平的提高和生活方式的转变为推行捐助活动社会化奠定了充裕的经济基础如前所述，我国人民目前的经济条件和生活水平已经有了很大的改善，这又导致人们的生活方式的改变。以衣着为例，1981年，我国城镇居民人均衣着支出为67.56元，占人均消费支出的14.79%，1991年为199.64元，占13.73%，1996年为527.95元，占13.47%，可见我国城镇居民衣着消费的绝对金额虽然大幅度增加，但所占比例却缓慢下降；同时，在此15年间，衣着消费绝对额增长了7倍，而同期我国城镇居民的人均生活费收入却增长了8.5倍。由于收入水平提高速度高于衣着消费支出，这就使城镇居民在衣着消费方面具有更大的弹性，目前的发展趋势是成衣化、多样化、高档化和个性化。[13]这也导致在衣着方面更新换代的速度大大加快，一般的衣服的更新周期快则1～2年，慢一点也就3～4年，成年累积“压箱底”反而成为居民的负担。加上衣服种类和件数都较多，穿着的平均时间相对也较短，替换下来的衣服大多有6～8成新，使用价值并未丧失。但是，另一方面，社会贫弱群体由于受到经济条件的束缚，其生活方式迥然不同。根据民政部社会福利与社会进步研究所1995年在江苏省的调查，贫困家庭衣着消费极少，一般般全年不超过60元，他们除了买一些必不可少的内衣内裤之外，主要穿亲友赠送的旧衣服。[14]所以，实际上，在穿的方面，民间已经自发形成了一条“捐助—受助链”。现在我们要做的工作，是将这种捐助扩大到全社会，使其形成一种社会化的捐助网络，以进一步提高捐助的“边际效率”。针对这种情况，江总书记指出：“上海、北京和沿海的城市，人们的生活水平提高了，衣物等生活用品需要更新，把替换下来还可以用的东西送往贫困地区，就能帮助贫困户解决一些问题。”同时，捐助的物品还可超出衣着的范围。因为在耐用消费品方面，如家具、家电等，目前也正处于更新换代的高潮，如何处理旧家具、旧家电，也将成为城市居民的一个生活难题。所以，李贵鲜同志在一个批示中，明确地将可以捐助给贫困地区的物品扩大到“家具，甚至过了时的家电（如收音机等）”。[15]2.中央领导和有关部委以及各级地方政府的重视为推行捐助活动社会化提供了坚实的政治保证从1994～1996年，江总书记先后6次就这个问题作过重要指示，李鹏、朱镕基、邹家华、姜春云、李贵鲜、陈俊生等领导同志也都对此作过重要指示。党和国家领导人的指示精神为进一步开展社会化的捐助活动指明了方向，引起了中央有关部委的高度重视。1995年底，中共中央办公厅、国务院办公厅即转发了民政部、国务院扶贫开发领导小组《关于在大中城市开展经济性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》；1996年，民政部先后会同国务院扶贫开发领导小组等9部委（群众团体）和中宣部等12部委（群众团体）下发有关文件，民政部还先后在河北三河、辽宁大连等地召开会议研究部署这项工作。各级地方政府也加大了工作力度，有的城市建立了市级、区级和街道三级领导小组和专门机构，建立了会议汇报、检查评比、总结表彰等制度，主要领导亲自挂帅，指导工作，统筹协调，各个方面予以支持，及时帮助解决人、财、物等方面的困难。有关部门对捐助活动涉及到的机构设置、人员编制、场地、资金、交通运输等问题给予了必要的政策倾斜。有的地方将此项工作作为文明城市和文明社区的重要内容和评比条件，有的还纳入了街道和居委会工作的考核指标。政府通过各种方式号召社会和群众积极参与，努力促使这项工作由单纯的政府行为向全社会的自觉行动转变，为捐助活动的社会化创造了良好的条件。3.全方位的社会参与为推行捐助活动的社会化创造了良好的社会环境大连经验告诉我们，要推行捐助活动社会化，必须对社会力量进行全方位地发动和组织。首先是让社会力量参与管理，各街道的捐助款物管理委员会请辖区内一些企业、单位的领导和居民代表参加，参与捐助款物的管理和监督工作。同时，街道也依靠社会力量帮助解决捐助活动中的困难，如安排辖区内各单位轮流出车帮助解决运输问题。有的街道仓储库房和衣物消毒遇到困难，辖区内的企业和医院腾出库房，安排人员和器材帮助解决。其次，使捐助活动网络与城市现有的社区服务网络相结合，利用社区服务机构、场地等开展捐助活动；对志愿者做出活动安排，组织他们轮流参加捐助宣传活动和捐助物品的收集、装卸、整理等劳动。社区服务网络使捐助活动有了可靠的依托；而捐助活动也给社区服务活动增添了新的内容，注入新的活力。4.大规模的宣传活动给推行捐助活动社会化造就了热烈的社会氛围自捐助活动开展伊始，国务院领导就对加大宣传力度作了重要指示。中宣部、广播电影电视部、民政部等12部委（群众团体）发出了《关于做好开展“扶贫济困送温暖捐助活动”宣传工作的通知》，规定从1997年起，每年在10月份第三周的双休日开展形式多样的街头宣传活动。《人民日报》、《光明日报》、《经济日报》等各大报刊，中央电视台、中央人民广播电台和各地方电台、电视台都对此作了报道。一些知名企业在电台、电视台制作和播放了有关捐助活动的公益广告，在城市的繁华街道开设宣传广告栏（箱、牌）。如青岛海尔集团在北京市一些立交桥上挂上了“心里装着同胞情捐助多少都是爱”、“多一份捐助多一份贡献多一份爱”的捐助活动宣传横幅，社会影响很大。基层社区也开展了各类形式的宣传活动，如大连市举办了捐助活动宣传一条街，各街道都发表了致居民的一封信，宣传捐助活动的意义，向居民介绍建立捐助接收站和上门接收等服务措施；捐助站都设立了热线电话，随时对捐助者提供有关信息，从而营造了热烈的社会氛围，让市民从内心深处真正认识经常化捐助，使之成为居民群众的自觉行动。综上所述，推行捐助活动社会化在经济、政治、社会和舆论各方面都已万事具备，其可行性是毋庸置疑的。（二）推行捐助活动社会化的意义在分析了推行捐助活动社会化的可行性之后，结合全国性集中捐助活动和大连开展经常性捐助活动试点的经验，我们再来看一看推行捐助活动社会化的意义。1.弥补了我国社会保障制度的不足社会互助是社会保障的有机组成部分，而经常化的捐助活动则是社会互助的一项重要内容。目前，因为社会保障制度的不完善致使我国改革的进程受到了影响，这已经形成了社会共识。因此，在政府致力于建立和完善最低生活保障制度的同时，以民间化的捐助活动筹集更多的社会资源，用于解决城乡贫困问题，这无疑是一个明智的抉择。2.增强了我国的社会凝聚力市场经济的发展激发了我国的经济活力，但也带来了一些负面的影响，“富的更富，穷的更穷”的“马太效应”就是其中之一。当前，我国城乡之间，地区（东部、中部和西部）之间，不同所有制之间的收入差距已经拉大。同时，改革逐步深入和力度加大也不免触及普通居民的切身利益，这会引发的一系列的社会矛盾和社会问题。捐助活动从群众的互助互济出发，激起人们的爱心，在相互理解、相互支援的基础上，增强我国社会的凝聚力，这对社会主义市场经济的建立和完善，其作用是不可低估的。3.丰富了精神文明建设的内容当前，社会主义精神文明建设成为我国社会生活中一件大事，社会化的捐助活动是精神文明建设的好形式。通过社会化的捐助活动，培养广大人民互助友爱、和衷共济的现代慈善意识。这就使捐助活动由过去被动的“要我捐”变为现在主动的“我要捐”。从政府领导人到普通劳动者，从城市居民到农村居民，从学龄前儿童到白发苍苍的老人，纷纷加入捐助者的行列。为贫弱群体奉献一片爱心，形成了捐助光荣，奉献高尚的社会风气，使中华民族扶贫帮困的传统美德进一步发扬光大，丰富了社会主义精神文明建设的内容。4.实现了社会资源的有效利用目前，我国人民的生活水平不断提高，生活方式也随之发生变化，许多居民家庭都有不少丢了可惜，搁着又不用的生活用品；另外，由于产销不对路，部分企业的积压、滞销产品也造成了极大的浪费。通过捐助活动，可以将这些闲置的社会资源的使用价值充分开发出来，将居民更新下来的生活用品和企业的积压产品捐给贫弱群体，这是对我国社会分配机制的一种必要补充。在目前我国还处于社会主义初级阶段，经济发展水平还不很高的情况下，其意义就格外重大。四、存在的问题与对策（一）推行捐助活动社会化面临的困难1.观念问题传统的捐助活动模式是在计划经济体制下逐渐形成的，其临时突击性和行政指令性的特点也是与计划经济体制相适应的。在市场经济体制下，这些特点因与市场机制不适应而变为缺陷。但是，从目前来看，建国以来几十年苦心经营的计划经济体制仍然显示出其制度惯性。尤其在政府系统中，习惯乃至迷恋于按“老规矩”办事是一种常见的现象。经常化的捐助活动是一项改革，涉及到社会的方方面面，需要化很大的精力去斡旋和协调。捐助活动中几个重要的环节，如捐助衣被的接收、整洗、消毒、包装、运输、装卸、存储等，又都需要投入一定的经费，也需要场地、设施和人力，困难不少。所以，有些地方对此存在畏难情绪，对这项工作持消极态度。如存在等、靠、要的思想，等待上级主管部门给政策、给经费、给编制。由于捐助活动的传统模式存在着下任务指标、搞变相摊派的弊病，同时又由于制度不健全，在捐助物品送往灾区和贫困地区的过程中，有些地方还存在层层截留、贪污挪用和优亲厚友等问题；这都会引起群众的反感，给捐助活动造成了人为的障碍。2.管理问题捐助活动正处于深化改革的过程中。就全国而言，除了作为试点的北京、大连出台了一些管理办法之外，在管理体制和管理办法方面还是一片空白，这影响了捐助活动社会化的进一步发展。同时，捐助活动的场地、设施建设也跟不上。在捐助物品管理的各个环节上，缺乏仓储设施是影响最大的缺憾。以前搞集中捐助，可以临时租用场地。而开展经常化捐助活动，就需要有供常年使用的固定仓储设施，否则，就无法对捐助物品进行集中整洗、分检、包装和存放。正因为“软件”、“硬件”都不具备，有些地方对捐助物品管理不善，只作简单的分类，给受援地区发放捐助物品造成了诸多不便。对捐助物品消毒不严格，也可能留下严重的后患。3.经费问题1996年1月21日，中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部、国务院扶贫开发领导小组关于在大中城市开展经常性捐助活动支援灾区、贫困地区的意见》中提出：“募集物品的仓储、消毒、整洗、包装、运输等必要开支费用，支援城市由地方财政负担；受援省区由地财政出一部分，中央财政补助一部分，具体办法由民政部与财政部确定。”捐助活动的各个环节，如仓储、消毒、整洗、分类、包装和运输，需要一定的费用。据核算，支援地区从募集到发运，平均每件衣被的费用需1元左右。每次捐助活动仅此一项支援地区就要支付多则上千万元，少则几十万元，而且是捐助的成绩越大负担越重。目前，捐助活动所需经费主要由地方财政提供。随着捐助活动的经常化，支援地区负担将进一步加重，再按原办法开支经费。势必影响支援城市的积极性，不利于捐助活动持久地开展。捐助活动的经常化，还使宣传经费、工作经费（如印刷帐目单据和证卡等）和劳务费用都大量增加。据大连市的统计，上述三项费用占整个捐助活动经费支出的48.4%。这些经费如无固定来源，将会影响经常化捐助活动持久开展。（二）对策如前所述，针对上述传统模式的缺陷，我们提出了捐助活动社会化的深化改革方案。并将捐助活动社会化定义为捐助活动经常化、募捐主体民间化和参与捐助志愿化。下面我们对捐助活动社会化的新机制作一简单描述。1.捐助活动经常化经常性捐助是捐助活动发展的目标和方向，应成为今后一段时期内捐助方式深化改革的中心内容。可以参照大连、北京等地的试点经验，再选择一批有条件的城市作“中试”。要走社会化的道路，大力发动和依靠社会力量，动员广大群众积极参与，就要积极地为群众参与捐助创造环境与条件。在改革的基本原则不变的前提下，要特别重视因地制宜，发挥地方和基层的创造力，不搞一刀切，反对照搬一种模式。如捐助接受站的设立和布局要考虑各地的社会、经济条件，重实效，轻形式。因为即使在同一城市中，各社区之间亦存在社会、经济上的差异。如果忽略这种差异，搞一刀切，下面为了应付上级的压力，就可能搞形式，使捐助接受站有名无实，捐助活动的经常化有可能成为一句空话。从实际效果和效率出发，就可以允许因陋就简，允许借地生财，在一些地方可以几个居委会合办，在另一些地方也可以一个居委会办若干个，等等。另一方面，从实际需要出发，也不要将集中捐助与社会化捐助对立起来。在发达地区、大中城市既要抓紧建立方便群众、随时接收、降低成本的捐助活动新机制，也可以在每年4月和10月以及在发生特大突发性灾害或事故时采用集中募集的形式。在欠发达地区、小城市或小城镇也在必要时采取集中捐助的形式。但就总的发展趋势而言，社会化捐助活动是主流，集中捐助活动应该逐渐减少到非必要不采用。2.募捐主体民间化直接以政府的名义组织捐款捐物，是在计划经济体制下形成的“中国特色”。在市场经济体制下，政府在捐助活动中应该重新确定并适时转变自己的角色。在捐助活动中，政府的角色应从前台淡出，逐渐退居到后台，从目前的事无巨细一手包办向策划指导、政策调控转变。今后，政府的作用主要体现在三个方面。①政策法规的制定，如参与社会捐助法的起草，制定捐助活动管理办法。管理办法应对捐助活动的机构设置、经费来源、场地和人员的配备以及管理程序等作出规定；要制定严格的管理程序和操作规程，实行分段负责制度；对捐助活动涉及的接收、消毒、整洗、仓储、包装、运输等环节进行规范，提出合理的技术标准；对捐助物品要进行较细的分类管理；对不适用的物品的处理和境外捐助物资的进口关税等问题，应与工商、税务、财政、海关等部门协调后制定优惠政策。②实行宏观管理，包括社会化捐助网络的布点、联网等规划，集中捐助的策划和宣传，等等。还应协调好与捐助活动相关的党政部门、群众团体以及社团、社区之间的关系，解决涉及跨省捐助的各种问题。在活动经费方面，政府应负责提供资源。办法有二：现行的方法向各级财政部门申请捐助活动的专项经费。但按照国际惯例，大多是从捐款（包括处理不适用物品得款）中按一定比例（譬如3～5%）提取活动经费。应逐渐从前者向后者过渡，具体办法可由民政部门制定，报政府批准后执行。随着捐助活动的发展，捐助物品的种类会不断增多，对捐助物品进行分类、整理、消毒等技