恩施市社区综合养老服务体系建设

恩施市社区综合养老服务体系建设

据恩施市统计局官网数据，2014年恩施市总人口为749574人，60岁及以上人口116056人，占全市总人口的15.48%；65岁及以上人口78296人，占全市总人口的10.45%。以上数据表明恩施市已进入老龄化社会，且老龄化问题较严峻。近年来，随着恩施市经济社会的快速发展、人民生活水平和医疗卫生保健条件的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程逐步加快。因此，开展恩施市的城市社区综合养老服务体系建设状况调查对于全面了解恩施养老服务水平、推进养老服务体系建设具有重要意义。本次调查的对象为恩施市城市常住人口，分为养老服务的接受者和提供者。养老服务的接受者指享受养老服务的恩施市60岁及以上的老年人，涵盖党政机关、企业、事业单位、社会团体、自办企业、军队、自由职业等人员。养老服务的提供者具体指制定养老服务政策、提供养老服务的人群，包括政府民政部门负责人、社区负责人与员工、养老机构负责人与员工等。一调查对象基本情况以下分析的调查对象为参与此次问卷调查的45位社区老人。（一）性别结构本次调查的45名老人中，女性占84.4%，男性占15.6%，女性比例明显高于男性比例（见表11-1）。表11-1被访人群性别结构（二）年龄结构调查对象年龄在60—64岁的占总调查人数的57.8%，65—69岁的占调查人数的35.6%，70岁及以上的占总调查人数的6.6%（见图11-1）。图11-1被访人群年龄结构（三）文化程度此次调查中初中、高中及中专学历人数最多，占总人数的68.9%；其次为小学及以下学历，占比22.2%；大专及以上学历人数最少，占比8.9%（见表11-2）。表11-2被访人群文化程度（四）婚姻状况本次调查中初婚有配偶的占被访人数的84.4%；再婚有配偶的占2.2%；丧偶或者离婚的人数占13.3%（见表11-3）。表11-3被访人群婚姻状况（五）居住情况本次调查中，与配偶、子辈共同居住的人数最多，分别占被访人数的80.0%和55.6%；与保姆共同居住的人数最少，只有1人；其次是自己居住，只有2人（见表11-4）。表11-4被访人群居住情况（六）单位类型从被访者退休前所在单位类型来看，涵盖了各个行业。以企业、事业单位为主，分别占被访人数的46.7%、24.4%（见图11-2）。图11-2被访人群退休前所在单位类型（七）主要生活来源本次调查数据显示，以自己的离/退休金作为主要生活来源的人最多，占被访者的80.0%，依靠政府/非营利性组织补贴的人数最少，占被访者人数的2.2%（见表11-5）。表11-5被访人群目前主要生活来源二恩施市城市社区综合养老服务体系建设现状（一）家庭养老家庭养老在中国既是一种具有悠久历史的传统，也是一个古老的制度。受传统观念的影响，在家中由家庭支持和子女照顾的养老方式依旧是大多数老年人的第一选择。1.老人家庭养老意愿强烈在对老人进行最理想的养老方式的调查中，由调查样本反映的情况来看，64.4%的老人选择住在家中由亲人照顾，大部分老年人倾向于家庭养老。调查发现，37.8%的老年人选择应由子女承担养老责任，明显高于政府、所在社区、老人自己或配偶等选项（见表11-7）。表11-6最理想的养老方式表11-7应由谁承担养老责任2.7成以上的老人与子女几乎每天联系调查中了解到，71.1%的老人与子女几乎每天联系，17.8%的老人每周至少与子女联系一次，11.1%的老人每月至少与子女联系一次，见表11-8。表11-8与子女联系的情况3.家庭之间供养能力有一定差距被调查者家庭之间的平均月收入存在一定程度的差距。家庭月收入在700元及以下或者无收入的占被访者的13.3%，701—1500元的最多，占31.1%，1501—3000元的占22.2%，3001—5000元的人数占26.7%。由家庭收入差距导致的家庭供养能力差距十分明显：家庭相对富裕，家庭养老的资源也较丰富、能力也较强。4.家庭供养能力正在下降家庭养老主要依靠家庭成员，特别是子女。在人口老龄化和社会主义市场经济不断发展的时代背景下，传统家庭养老受到极大挑战。尤其在城市，很多子女白天外出工作，无暇照顾老人，特别是独生子女家庭，面临着一对夫妻赡养四位老人的现实情况。恩施作为经济相对欠发达地区，很多家庭子女外出务工，由此引发的家庭供养资源与供养能力下降的问题值得关注。表11-9家庭平均月收入（二）居家养老1.居家养老意愿分析课题组调查了老人对社区提供上门服务的需求意愿。绝大多数老人表示不需要上门护理、上门看病、康复治疗、紧急救助服务，不需要的人数比例分别是84.4%、93.3%、88.9%、86.7%。究其原因，大部分老人认为自己有能力解决遇到的问题，有需求也可以自己前往社区服务大厅、社区医疗机构寻求帮助，不习惯陌生人来到自己家中。表11-10对社区医疗机构服务的需求意愿2.居家养老服务现状分析（1）服务内容单一，老人对此需求和接纳度不高受传统自给自足观念和经济条件的影响，家庭养老一直在我国养老体系中占重要地位。居家养老在我国起步较晚，普及率还有待提高。调查发现，居家养老服务内容单一，在社区组织开展的相关服务当中，家政服务、组织文体活动占相当大的比重，而康复保健、法律援助、心理咨询等服务比较欠缺。同时，老年人对众多居家养老服务项目的需求和接纳度不高，尽管提供了诸如家政服务等上门服务，但这些服务内容与老年人的实际需求存在着一定程度的不匹配关系，老年人认为没有必有提供诸如心理咨询、康复保健、医疗护理等方面的上门服务。（2）引进社会组织力量，政府购买服务推行居家养老服务应以社区服务为中心，依托社区养老服务机构开展服务。恩施市通过引进社会化和市场机制，引导和规范社会资本参与养老服务，将居家养老服务更多地交由社会养老服务机构开展。课题组对恩施州民政局负责养老事务的官员进行了访谈。恩施州政府每年花费40多万元财政支出用于政府购买养老服务，依据相关准入机制公开招标引进社会组织，采取无偿服务和低偿服务相结合的形式开展居家养老服务。政府还建立了居家养老专用补贴，具体是以服务券的形式为低保、低收入老人提供居家养老服务。社会养老机构经审核需符合相关准入要求，与民政部门签订委托服务协议，约定服务内容和服务收费标准等项目。接受委托的社会养老机构，按照与民政部门协议约定的项目进行服务，接受服务的老人使用服务券结算居家养老服务费用。社会养老机构持养老服务券同民政部门兑现服务费用（对恩施州民政局社会福利与社会事务科负责人的访谈记录）。恩施市老街坊养老服务中心是恩施市集机构养老、居家养老、日间照料以及中老年用品“一站式”采购平台于一体的老年人养老机构。在调查中我们详细了解了老街坊养老服务中心参与恩施市居家养老服务的情况。老街坊养老服务中心提供的服务有无偿服务和低偿服务。无偿服务项目可通过政府提供的服务券免费享受，低偿服务项目则按照低于市场价的标准向老人提供，该部分服务费用由有需求的老人自己承担。（3）打造平台化、“一键式”服务管理模式恩施市正努力打造平台化、“一键式”服务管理模式，建立养老服务平台用于居家养老服务，目前该平台正在建设当中。以老街坊养老服务中心为例，老街坊养老服务中心的居家养老服务围绕“创新养老模式、集约各类资源、多种服务形式、满足刚性需求”的指导思想，以“求创新，全覆盖”为目标，将居家养老中心从“场地化服务”打造成“平台化服务”，建立一个服务资源组织、调度、管理中心，依托电信“一键通”服务平台对组员数据和需求数据进行智能配比，合理提供分层分类的规范化、特色化、人性化站点集中服务和上门服务（见图11-3）。[1]目前该平台已完成老人信息录入工作。图11-3老街坊居家养老平台示意据恩施州民政局2013年的《恩施州民政局“四轮驱动”加快养老服务业大力发展》提出的措施，“城市社区居家养老服务中心建立社区居家养老服务信息平台，发放‘一键通’手机，老年人只需拨打热线电话或按‘一键通’手机，就能将服务需求反映到社区居家养老服务中心，养老服务中心实行24小时值班制，及时受理老年人需求，统筹协调对接服务，做到老年人的需求有人管、有人响应（见图11-4）。能够免费提供的服务，由服务中心安排网格员、志愿者以及社区工作人员等完成；需要由市场提供的有偿服务，服务中心则对接相应的市场主体提供市场化的服务”[2]。图11-4“一键通”功能示意（三）社区养老1.医疗卫生服务社区设置医疗卫生服务站是为了满足社区居民的医疗卫生需求，解决社区居民基本医疗问题。本次调查对社区的医疗卫生服务情况进行了评估，68.9%的老人居住地距离最近的医疗服务机构在一公里以内。这说明社区配套的医疗机构距社区非常近，老人享受社区医疗卫生资源较便利。我们对恩施市舞阳坝街道办事处官坡社区主任进行了访谈，在访谈中了解到，“官坡社区医院有3名拥有医师资格证的全科医生，社区医院定期开展免费体检、建立健康档案、举办安全知识讲座等医疗卫生服务”（对官坡社区主任的访谈记录）。但从调查数据看，社区医院在上门护理、上门看病、康复治疗、紧急救助方面开展的服务还相当欠缺，老人2015年享受过以上服务的人群分别占4.4%、2.2%、2.2%、2.2%。表11-11家到最近社区医疗机构的距离表11-12社区居民享受过社区医疗机构服务的情况2.日间照料服务依托社区开展的日间照料服务有很多方面的措施，为老人提供就餐和送餐的“老年饭桌”、为老人提供日间休息和照料的日托所和托老所、为老人提供文体活动场所和设施等。在本次调查中，社区在提供就餐和送餐服务方面相当欠缺，受访者普遍表示未享受过社区提供的此项服务。在社区组织的文体活动方面，受访者大都表示参加过社区组织的文体活动，其中，老年活动室、棋牌室或麻将室、图书馆是老人们提到去的次数比较多的地方。恩施市通过引进社会化和市场机制，引导和规范社会资本参与养老服务，日间照料同居家养老服务更多地交由社会养老服务机构开展。老街坊养老服务中心在日间照料服务方面承担了很多社区应当承担的职能，在各个社区开展老年日间照料服务，其主要活动和便民措施体现在以下几方面。带领老年人在社区活动中心以及其他活动点进行相关活动，如舞蹈排练、技能培训等活动；组织老年人以队伍的形式进行室外活动，如旅游、公益演出。在社区进行便民服务，如水、电、气、公交卡充值，电话费、网费充值；同时开展简单体检、心理咨询等方面的服务。但要特别说明的是，恩施市由社区和社会养老机构开展的日间照料服务大都停留在文艺娱乐方面，社区低龄老人参与度高，这些举措在丰富老人日常文体生活方面发挥了重要作用。但恩施市当前条件下的日间照料服务并没有提供床位供老人休息，无法满足高龄老人日间休息的需求，无法做到真正意义上的托老服务。3.精神慰藉服务在此次调查中，我们特意询问了老人社区在提供上门探访、心理咨询服务等精神慰藉方面开展服务的情况。从受访者的回答中得知，老年人对以上服务的需求度同样不高，究其原因，主要是老人觉得与上门服务人员存在陌生感和不信任的因素，他们更愿意与子女相处或者与同辈群体沟通交流。4.社区志愿服务在此次调查中，黄泥坝社区和官坡社区的负责人都表示社区注重发掘固有资源，发挥社区支持的作用，通过建立社区网格员、文艺队，发挥社区低龄老人的作用，让他们参与到社区志愿服务当中，既能让其实现自身最大价值，又能营造社区互助氛围。（四）机构养老1.机构养老服务的主要内容机构养老是指为子女工作繁忙无暇照顾老人的家庭代为照顾老人，由老年公寓、敬老院以及其他福利机构为老人解决日常生活困难，针对一些不能完全自理的老人提供专业化、规范化、人性化的照料服务，包括日常护理、食宿照顾，也提供简单的医疗服务。老街坊养老服务中心是恩施市开展机构养老服务的主要力量，这里以老街坊养老服务中心为例加以说明。老街坊养老服务中心下属的六角亭街道办事处解放路社区老街坊敬老院于2015年1月1日正式营业。该院拥有建筑面积1800平方米的老年公寓一栋，老年公寓共三层，有房间42间，床位100张，现有护理人员16人，管理人员5人，专职社工4人。老年公寓现设有单人间、双人间、多人间，全天24小时供应热水，配有医用护理对讲系统、消防报警控制系统、州民政局居家养老服务系统等全套服务设施设备。另有近3000平方米的活动广场。从养老院环境看，老街坊养老院坐落在六角亭象牙山烈士纪念塔旁、风景优美的解放路社区，环境宜人。从养老院提供的服务看，有专职护工进行营养套餐搭配，会针对老年人是否患有特殊疾病实行分餐制，以满足每一位老人的饮食需求。从员工素质看，该院拥有护理人员16人，专职社工4人，还与湖北省民政厅、湖北高校社工院系建立了合作关系，接受社工本专科学生前来实习。从养老院组织的活动看，老人会自发进行麻将棋牌类活动，养老院拥有专门的舞蹈室、电影院，可供老人开展各项文娱活动。从医疗护理看，养老院能提供一些老年医疗护理、养生保健等方面的服务。该院的收费标准是能自理的老人1800元/月，半自理的老人2500元/月，完全不能自理的老人2800元/月。2.机构养老服务现状分析（1）资金缺乏据老街坊养老院负责人介绍，“自2015年1月正式营业以来，2015年政府投入仅为3万元，2016年政府投入7.7万元，其余经费全为自筹。政府虽然有相关扶持政策，但恩施市地方财政紧张，很多项扶持资金难以落实。目前许多民办养老机构处于资金投入、亏损状态”（对老街坊养老服务中心负责人的访谈记录）。（2）政策落实不到位，扶持力度欠缺老街坊养老院隶属于老街坊养老服务中心，该单位为在民政部门注册的非营利性民办养老机构。老街坊养老院所用场地设施均由社区提供，主管部门是六角亭街道办事处，属公建民营性质。在此次调查中了解到，为贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《湖北省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》（鄂政发〔2014〕30号）精神，积极应对人口老龄化，加快发展全市养老服务业，2014年恩施市政府出台了9号文件，专门建立建设补贴和运营补贴制度，针对养老补贴、税收、土地等政策做出规定。对新建民办养老机构每张床位给予不低于1000元、改造和租赁用房每张床位给予不低于500元一次性补助（每个机构最高补贴不超过500张床位），对正常运营1年以上的，按收住失能对象每人每年不低于900元、其他对象每人每年不低于600元给予运营补贴（对恩施市民政局社会福利与社会事务科负责人的访谈记录）。关于税收方面的优惠措施，恩施市政府减免了此类非营利性民办养老机构的营业税、房产税、企业所得税等税收。恩施市政府还在文件中规定，非营利性民办养老机构与政府公办养老院享受同等的土地使用政策（对恩施市民政局社会福利与社会事务科负责人的访谈记录）。尽管恩施市政府在以上方面做出了政策规定，但通过对老街坊养老服务中心负责人的访谈获知，很多政策仅停留在文本层面，虽然政府出台了配套政策加以扶持，但是执行情况很不理想。（3）机构员工缺乏专业性，招收专业人员难度大此次调查了解到，恩施市养老机构的工作人员大多为下岗失业人员和进城务工人员。对机构来讲，招收到符合行业标准的专业服务人员特别困难，按照养老机构负责人的话来讲“有能力的不去，去了的能力不够”。机构需要花费时间和成本培训非专业人员，但员工在掌握了服务技能后很可能换到待遇更好的机构。（4）机构安全管理压力巨大2015年河南“5·25”鲁山康乐园特别重大火灾事故发生以来，国家对民办养老机构的安全管理问题特别重视，将消防安全等级评估、消防设施改造等作为民办养老院经营标准的重要评估项目。此次调查中了解到，“恩施市每月由公安消防机关对养老院的消防情况做一次评估，不符合要求的需要全面整治”（对恩施市民政局社会福利与社会事务科负责人的访谈）。完善消防、安全管理是民办养老机构应该做到的，但这给民办养老机构带来了巨大的经济压力，改造消防设施的经费对很多养老机构来讲不是小数目。（5）缺乏行业规范化管理标准和评估标准恩施州民政局官网公布的《湖北省物价局湖北省民政厅关于规范养老机构服务收费管理促进养老服务业健康发展的指导意见》（鄂价费〔2015〕43号）指出：“各地民政部门要抓紧制定养老服务行业管理和服务规范，规范护理服务内容和服务等级标准。要指导公办养老机构逐步建立健全以老年人身份资格、身体状况、经济状况等为主要内容的入住资格评估制度，按规定范围、条件和标准甄选入住对象，并保障其供养经费和运转经费足额到位。要利用湖北养老服务信息网等信息平台，对养老机构数量、收住老年人数量、收费标准等信息实行信息化管理。推动将养老机构服务质量、信誉状况等情况纳入信用体系建设。”但是，此次调查了解到，目前恩施州还没有出台相关的养老服务行业管理和服务规范，缺乏统一的管理、评估标准不利于养老服务业的长期健康发展。三对恩施市社区养老服务体系建设的建议（一）加大政府财政投入力度，探索多方筹资模式我国养老服务工作还处在初步发展阶段，政府依然是开展养老服务工作的主要责任者。当前政府注重为特别困难的低收入者或者“三无”老人提供一定补贴，对于更加庞大的其他老年群体，资金投入则十分有限。恩施市鼓励社会力量参与居家养老和社区日间照料服务运作，但在实际财政资金投入上相当欠缺。政府应统筹地方各项事业，采取实际行动助推养老服务业发展，形成制度化的公共财政投入机制。另外，仅仅依靠政府单方面的财政投入不足以满足人们日益增长的养老需求，政府应强化主体效应，吸纳个人、社会各方参与养老资金筹资建设，保证养老资金投入充分。（二）加强监管力度，保证政策落实前文提到，尽管恩施市政府对于加快推进养老服务业发展做出了政策规定，但是政策落实情况很不理想，政府扶持力度不大。恩施市政府在财政