建立新型农村社会养老保险制度

建立新型农村社会养老保险制度

随着市场经济和工业化、城镇化的发展，特别是农村青壮年劳动力向城镇转移就业，农村家庭趋于小型化，土地收入占农民总收入的比例下降，农村家庭养老和土地保障功能不断弱化，迫切需要建立适应市场经济要求和农村特点的养老保险制度。党和政府对农村社会保险工作高度重视，2006年以来连续3个中央“一号文件”都对建立农村社会养老保险制度提出明确要求，鼓励各地区开展农村社会养老保险试点，把探索建立新型农村养老保险制度作为覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分。本文主要从三个方面阐述中国农村社会养老保险的发展历程与现状，分析建立新型农村社会保险制度所面临的机遇和挑战，并提出国家建立新型农村社会养老保险制度的政策要点与基本设想。一农村社会养老保险的发展历程与现状中国有9亿农村人口，按照公布的统计数字农村人口7.23亿，事实上按照农村合作医疗推进进程中国农村人口远远超过这个数，现在8亿多农民参加新型农村合作医疗，还没有达到100%。农民过去主要是靠家庭养老或者是土地保障解决养老的问题。根据家庭养老和土地保障现状的统计数据，现在农村老年人贫困发生率要高出过去3倍以上。随着城市化和工业化的发展，由于计划生育政策的实施和农村青壮年劳动力向城镇流动，农村人口老龄化速度在加快，目前农村老龄化程度比城镇高出1～2个百分点。到2020年，中国农村、城镇65岁及以上老人比例将分别达到15.6%和9.0%。与此同时，农村传统的土地保障和家庭养老的功能在弱化。一是土地收入在农民收入中的比例降低，有的低到1/3以下；二是家庭小型化，农村年轻劳动力向城镇转移，和老龄一代间经济联系减少，家庭的经济资源也不再掌握在老一代手中，致使农村家庭养老的实际能力在弱化，有相当多的农村老人生活在相对贫困之中。广大农村老龄人口迫切希望建立适应农村特点的社会养老保险制度，以解决其后顾之忧。从20世纪80年代开始，国家“七五”计划提出抓紧建立农村社会养老保险制度。1986年，一部分地区开始农村社会养老保险探索，在江浙一带乡镇企业比较发达的地方，开始建立乡村型的养老保险制度。1991年根据国务院决定，民政部在一部分地方开展建立农村社会养老保险制度的试点。当时的主要做法是农民个人缴费，集体补助，国家政策支持。国家没有财政投入，主要是农民自己个人缴费和集体补助。管理的规模在县市级以上。农民的个人缴费、集体补助全部计入个人账户，参保人到60周岁时根据其个人账户基金积累总额领取养老金。农村社会养老保险制度发展到2007年，全国有28个省（自治区、直辖市）、1805个县开展这项农村养老保险工作，5171万农民参保，积累保险基金412亿元，接近400万人口领取养老金。可以看出，覆盖面和保障水平都比较低。2002年，党的十六大提出，有条件的地区探索建立农村社会养老保险制度。我们积极支持一些地方开始探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴为筹资机制的新型农村社会养老保险制度。从2002年到目前，全国有30个省、自治区、直辖市近500个县开展由地方财政支持的新农村社会养老保险制度探索。现有农村社会养老保险模式的主要做法有三种类型：一是完全个人账户的办法，就是个人缴费和政府财政补贴都计入个人账户。因为有了政府财政的补贴，农民参保的积极性有所提高，并且保障标准有所提高，但存在的问题是保障标准差异很大。二是实行社会统筹与个人账户相结合的办法，政府补贴包括一部分集体的补助进入社会统筹账户，个人缴纳的资金进入个人账户，包括集体的补助也进入了个人账户。这主要是苏南一些地方的做法，发放的养老金包括了一些统筹的基础养老金和个人养老金相结合，调动了农民的参保积极性，提高了保障水平。三是政府直接提供的基础养老金与个人账户养老金相结合的办法。以北京市为例，北京市于2008年开始实行这一政策，农民除了个人缴费和集体补助以外，政府提供280元的基础养老金，这样产生了相当好的社会效果，北京市参保率一年提高了1倍，2009年向城镇居民扩展。在陕西的宝鸡地区也采取了政府基础养老金与个人账户养老金的做法，个人缴费为当地上年农民人均纯收入的5%～30%，政府给予参保补贴；基础养老金每人每月60元，完全由政府提供，参保率和保障水平有所提高，取得了比较好的社会效果。这可以称作新型农村社会养老保险。比较而言，我们认为，后两种类型社会统筹和个人账户相结合，或者政府直接提供养老金和个人账户相结合的办法更能提高农民的参保积极性和保障水平。二建立新型农村社会养老保险制度面临的机遇与挑战从面临的机遇来分析，建立新型农村社会养老保险制度的政治、经济和社会条件已基本具备。第一，中共中央十七届三中全会要求建立与政府补贴相结合的新型农村社会养老保险制度，按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，全面规划城乡社会保障制度建设，这个制度已经写入了党的决议里面。第二，过去担心，要解决那么多人的养老问题是不是具备经济条件？随着中国经济的高速发展，中国GDP已经有了很大增长，现在的经济条件已经超过了世界上很多国家开始建立全民养老金时的水平，城乡经济快速发展具备了开展农村社会养老保险的经济条件。第三，近年来，新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度全面推进，取得了非常好的实际效果，同时也积累了一定的经验，地方对新型农村社会保险的探索也取得了一定的成效，这些都是可以利用和借鉴的有利经验。从面临的挑战分析，首先，对建立农村养老保险制度长期存在不同的认识，至今仍未完全达成共识。建立农村社会养老保险制度的时间紧迫，中共中央、国务院明确提出，要求2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。养老保险与医疗保险、工伤保险、失业保险有明显差异，养老保险是保长期的。根据国内外发展经验，建立一个成熟的养老保险制度一般需要20～30年时间。但是现在到2020年只有11年的时间，所以农村养老保险制度建设时间相当紧迫。而且建立农村社会养老保险制度面临诸多困难和问题。其次，中国城乡之间和地区之间经济社会发展不平衡、差异大，农民收入水平低、不稳定，制定统一的政策标准和推进工作难度大。中国地区之间经济发展水平差距较为悬殊，许多中西部省份仍处于经济欠发达状况。尤其是中西部地区县域经济薄弱，农民收入增长缓慢，贫困问题还比较突出，城乡收入差距大。各地区农村集体经济水平差异大，农村人口从业状况复杂而且无固定收入，这些都给科学合理地制定统一的农村养老保险政策标准和推进工作带来了很大的实际操作困难，比如如何确定国家最低的农村社会养老保险财政补贴标准等。再次，各地区的农村社会养老保险的试点在制度模式、筹资方式、管理体制、支付待遇、保障水平等方面存在相当大的差异，统一规范和转移衔接难度大。现在即使各地区开展了一些新型农村社会养老保险模式的探索，但是在制度模式方面存在上述三种方式，投入方式、管理体系、待遇支付或者保障水平差异非常大，要统一规范现有农村社会养老保险制度难度也非常大。同时，随着城市化进程的推进，农村人口的流动日益频繁，农民选择参加城镇养老保险、被征地农民转换到新农保、返乡农民工参加新农保等，这是现实存在的情况。因此，在建立新型农村社会养老保险制度与其他养老保险制度之前必须有转移衔接通道。三建立新型农村社会养老保险制度的设想和展望建立和逐步完善农村社会养老保险需要从农村实际和农民特点出发，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的，覆盖范围不断扩大、保障水平逐步提高的，保障方式多层次、资金来源多渠道的，制度法制化、管理规范化、服务社会化的比较健全的农村社会养老保险制度。建立新型农村社会养老保险制度的主要设想包括两个方面：一是筹资机制，采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的方式。建立个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，通过个人、集体和政府合理的分担责任来调动农民参加新型农村社会养老保险的积极性。二是制度模式，基础养老金和个人账户养老金相结合。养老保险和个人账户相结合，有利于提高保障水平，有利于实现公平性。要明确个人、集体之间的责任。个人要尽义务才能享受应有的保险权利，而集体组织要对成员养老保险进行补助。政府的责任更是不容推卸，各级政府需要加大财政投入，特别是中央政府，中央政府对少数民族地区要加大支持力度。对整个养老保险制度的建设、农民养老保险等进行统筹安排，并且做好衔接。让社会保险、社会救助等多种保障方式发挥它们共同的作用。建立新型农村社会养老保险制度的政策要点包括：第一，参保对象：年满16周岁、没有参加城镇职工基本养老保险的农村居民，可以参加新型农村社会养老保险。第二，缴费方式：参保人按上年当地农民人均年收入的4%～8%缴费，有条件的由村集体给予补助，个人缴费和集体补助记入个人账户。其目的是使多数农民具有缴费能力，缴得起费，即对解决农民的养老问题还是要走缴费为主的方式，但是缴费对农民来讲不能太高，有条件的集体也可以给农民补助个人缴费和集体补助进入个人账户。第三，政府补贴：各级政府提供基础养老金，中央确定基础养老金低限标准[1]，并分东中西部按不同比例给予补贴，地方政府可在低限标准之上提高当地基础养老金水平。第四，待遇支付：参保人累计缴费15年以上、年满60周岁，可以领取基础养老金和个人账户养老金。即参保人缴费年限到了15年以上，农村男女一样都是60岁，可以领取的养老金是基础养老金和个人账户养老金，个人账户养老金是个人缴费和集体补助在一起的。温家宝总理在2009年全国“两会”期间作的政府工作报告中提出，到2009年要在全国10%的县市开展新型农村养老保险试点，从2010年开始这个试点逐步扩大，争取在2012年即本届政府任期内能够在所有农业人口的县市都开展这个试点，参保率争取达到50%以上。到下一届政府任期末即2017年参保率达到80%。争取在2017年基本全覆盖，这就是目前关于新型农村社会养老保险的基本设想。同时，为了加快推进全国范围的新型农村社会养老保险制度建设，当前需要将以下方面作为实施新型农村社会养老保险的重点：一是进一步规范和完善农村社会养老保险制度。采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，以城镇化进程和农村发展较快的地方为重点，逐步规范和完善个人缴费、集体（或用人单位）补助、政府补贴三方共同筹资方式和以个人账户为主、保障水平适度、缴费方式灵活、账户可随人转移的养老保险制度。二是制定并试行适合乡镇企业职工和农民工特点的养老保险办法。具有农村土地承包权的