广州碳排放权交易市场运行情况评价与展望

广州碳排放权交易市场运行情况评价与展望

一引言《环境保护税法》从2018年1月1日起实施，对大气污染物、水污染物、固体废物和噪声纳入征税范围，这对构建绿色财税体制、治理排污者污染行为和建立绿色生产和消费体系具有现实意义。但是这种政府供给的环境治理手段具有明显的缺点：一是容易产生权力寻租，政府也总是出于自身偏好选择支持某个产业、领域的环境税制；二是生态服务的供给者和需求者之间缺乏直接的联系，生态服务需求者无法通过市场信号把真实的生态服务需求和支付价格意愿传递给供给者，容易造成供求双方的错配；三是这种“庇古税”环境治理手段倡导“污染者付费”原则，由污染者来承担生产活动负外部性的损失，而生态服务的供给者并没有得到相应的经济补偿。针对环境保护税的缺陷，基于市场的科斯型环境治理手段提供了以市场信号来纠正环境污染外部性的方案，即通过初始产权配置，基于市场或准市场竞争性议价的政策选择来解决市场失灵问题，实现环境外部性的社会最优水平。这意味着政府在环境污染治理中的作用理论上完全是多余的，在环境治理的科斯方案下，环境服务的供求双方完全可以像买卖普通商品一样，就各种环境权益进行市场谈判、签订合同、确定付款条件，换取各种环境权益，如排污权、新能源汽车配额、用水权、用能权、可再生能源绿色电力证书等。但是，此理论方案首先要碰到的问题是环境权益的商品化问题，直到今天依然是困扰环境治理的核心问题之一，因为商品化是产权配置和交易的前提条件，环境权益的商品化程度越高就越需要经济激励，越有可能建立起环境产权交易市场。碳汇是少数商品化程度高的环境权益之一，从理论上来看，如果通过一定的制度设计将碳排放配额的交易成本降到足够低，无论初始碳排放配额分配给谁都将会获得该前置条件下的最优解，而且最优解的福利水平要明显高于庇古税的均衡解。这表明这种科斯型的环境治理手段更能解决节能减排问题，具有明显的优势：一是这种方案不依赖于政府部门避免了政府失灵，也可以通过完善市场交易机制来缓解市场失灵；二是发现碳排放权的市场价格，通过碳汇市场价格内化成产品的生产成本，以更高的价格向消费者转嫁，从而真实反映出产品生产的环境成本，抑制企业过度碳排放；三是鼓励节能减排技术创新，在市场价格信号的激励下，企业将努力推动节能减排技术的创新，提高能源投入的技术效率、转变能源的利用方式和消费模式，基于碳排放权交易的金融创新也孵化出碳金融的新领域。科斯方案实现了从“污染者付费”向“受益者付费”原则的转变，使“受益者付费”成为环境污染治理的主流方式，它把生态环境定义为一种生态服务产品，通过正向的激励机制促进环境保护和生态服务供给，生态环境服务的供给方通过生态环境服务的真实市场定价获取合理的市场回报，以至于实现更好的环境保护。碳排放权交易市场作为市场化的减排方式，在欧盟、美国等国家和地区得到了广泛应用，已成为众多国家控制温室气体排放的有效市场工具。我国也于2013年在北京、上海、广东、深圳、天津、重庆和湖北启动碳排放权交易试点。经过四年的运行，各试点市场形成了各具特色的市场形态并积累了市场运行经验。广州碳排放权交易中心由广东省政府和广州市政府联合主办，作为国家级碳排放权交易试点交易所，是唯一指定的碳排放配额有偿发放及市场交易平台，也是国家核证自愿减排量（CCER）的指定交易机构，为全国首家以“碳排放权”命名的交易机构。并于2013年12月19日启动了广东省碳排放权交易，经过探索创新、稳步推进和不断完善，目前，广州碳排放权交易中心已经基本建立起系统完备、公开透明和运行有效的碳排放权管理和交易市场体系，成为仅次于欧盟与韩国的全球第三大碳交易市场、国内第一大碳交易市场，交易总金额稳居全国首位，并于2017年6月20日完成第4个年度的配额清缴履约工作，连续3年履约率达到100%。自2013年启动以来，广碳所坚持配额免费分配和有偿分配相结合的方式，建设一、二级市场联动，健全成熟的试点碳市场，为“加快转型升级、建设幸福广东”、为广州打造国家绿色金融中心城市提供支撑与动力，为广州全面深化绿色发展和建设生态文明提供保障。二广州碳排放权交易市场运行情况分析（一）一级市场交易情况2013年12月16日广东开始启动有偿配额竞价分配，2017年纳入碳排放管理和交易范围的有电力、钢铁、石化、水泥、造纸和民航六个行业，企业达246家，占全省碳排放量的60%以上。广东坚持“总量控制、适度从紧”的配额管控政策，2013～2017年，广东碳市场累计发放超过19亿吨配额，居国内七个试点地区首位，其中，2013年发放配额总量3.88亿吨；2014年发放配额总量4.08亿吨；2015年发放配额总量4.08亿吨；2016年原4大行业（电力、钢铁、石化、水泥）配额发放量降为3.86亿吨，增加造纸和民航行业后总量为4.22亿吨；2017年度配额总量约4.22亿吨，其中，控排企业配额3.99亿吨，储备配额0.23亿吨，储备配额包括新建项目企业有偿配额和市场调节配额；配额存量和增量管控持续收紧。配额实行部分免费发放和部分有偿发放，其中，电力企业的免费配额比例为95%，钢铁、石化、水泥、造纸和航空企业的免费配额比例为97%。配额分配主要采用基准线法、历史强度下降法和历史排放法，坚持“激励先进、淘汰落后”的配额分配原则，其中，电力行业燃煤燃气发电机组（含供热、热电联产机组）、水泥行业的熟料生产和粉磨、钢铁行业长流程企业、普通造纸和纸制品生产企业、民航企业使用基准线法分配配额；电力行业资源综合利用发电机组（使用煤矸石、油页岩、水煤浆等燃料）及供热锅炉、特殊造纸和纸制品生产企业使用历史强度下降法分配配额；水泥行业的矿山开采、微粉粉磨生产、钢铁行业短流程企业和其他钢铁企业以及石化行业企业使用历史排放法分配配额。截至2017年履约期结束，广东碳交易一级市场累计成交配额1716万吨，总成交金额80418万元。其中，2013履约年度总共完成5次配额竞价，共成交配额1112万吨，成交金额66740万元；2014履约年度共完成4次配额竞价，成交配额344万吨，成交金额10042万元；2015履约年度共完成4次配额竞价，成交配额110万吨，成交金额1568万元；2015履约年度共完成4次配额竞价，成交配额110万吨，成交金额1568万元；2016年一级市场共进行了三次配额有偿竞价发放，其中两次出现供不应求现象，共成交100万吨配额，成交金额达1129万元；2017年成交有偿配额100万吨，成交金额1575万元。2013年广东首次实行配额的有偿分配，当时的政策规定控排企业和新建项目企业必须强制购买当年控排企业配额总量的3%，竞买底价为60元/吨，同时规定首年度不允许机构投资者参与配额竞价。2013年12月16日发放的300万吨配额竞价量都成交，总竞买人数56人，成功竞买人数28人，呈现出供不应求状态。当时主要依靠强制的行政手段让控排企业进入市场，主要目的是让企业理解配额的有偿性，同时给市场一个价格信号。2014年，配额政策做了更加市场化的调整，增加了机构投资者参与配额竞价；固定底价改为阶梯式上升底价；允许控排企业自主购买；将分配剩余配额回收作为市场调节配额。这些举措激发了控排企业加强自身碳排放管理的积极性，丰富了参与者类型，吸引了金融机构的关注，扩大了交易主体的数量并优化了交易主体结构，推动了广州碳排放配额竞价机制的不断完善，有利于形成配额有偿分配的市场化价格机制和竞价机制。2014年5个场次有偿配额竞价实际成交量都低于发放总量，最终以底价成交，参与竞买者均能成功竞买，并且2014年9月16日首次出现成交价高于竞价底价。2015年首次推出政策保留价，采用竞价公告日的前三个自然月广东碳市场配额挂牌点二级市场上交易加权平均成交价的80%作为有偿竞价的最低有效价格，一级市场竞买底价首次参考二级市场价格来决定，体现了一、二级市场价格的联动性，使竞买底价的形成更加市场化。当年配额有效申报量超过发放总量的247.22%，2015年9月21日的成交价为16.1元/吨，竞买底价为12.84元/吨，2015年12月21日的成交价为15元/吨，竞买底价为12.8元/吨。一级市场价格与二级市场价格的有效联动，使价格能正确反映市场供求情况，发挥了市场价格机制对环境资源有效配置的作用，同时有利于提高二级市场的有效性，增强广州碳市场的流动性。2016年，电力企业是主要参与者，凸显在节能减排方面先行者的姿态，机构参与一级市场日益活跃，2016年9月首次出现金融机构参与并成功竞拍配额，机构投资者和金融机构的参与，表明市场主体结构进一步得到优化，市场化程度进一步提高。2017年一级市场的市场化程度进一步提高，正式纳入造纸和航空行业，控排企业的数量增加，但仍然维持92%以上的配额采用基准线法分配，有偿发放配额总量200万吨，采用不定期竞价发放的形式，省发改委将根据碳市场运行情况，委托竞价发放平台组织配额有偿竞价发放，已完成配额有偿发放100万吨，成交1575万元。（二）二级市场交易情况截至2017年12月22日，广东碳市场累计成交配额6532.74万吨，全国总成交配额2.10亿吨，占全国二级市场总成交量的31.11%；总成交金额15.06亿元，占全国二级市场总成交金额（47.33亿元）的31.82%，两者均居全国区域碳市场首位。2017年12月31日国家核证自愿减排量（CCER）累计成交2794万吨，省级碳普惠制核证自愿减排量（PHCER）累计成交48.15万吨。其中，各年度的交易量呈现出连续增长趋势，2013年的成交量为119.13万吨，成交金额为6531.83万元；2014年的成交量为191.82万吨，较2013年增长61.02%，成交金额为3959.04万元；2015年的成交量为1468.77万吨，成交金额达到2.04亿元，同比分别增长665.69%和416.51%；2016年共计成交配额2334.05万吨，成交金额达2.89亿元，同比增长235.52%，成交量位居全国第一，国家核证自愿减排量（CCER）成交量1908.92万吨，同比增长1788.14%，成交量和增速均居全国第一。2017年成交量1756万吨，成交金额2.38亿元。2017年机构投资者成为二级市场交易的主体，成交量（含买入和卖出）1953万吨，占比55.62%，个人投资者成交量（含买入和卖出）328万吨，占比9.34%，较2016年增长85.7%。从行业结构来看，其中造纸行业成交量62.01万吨，占二级市场总交易量的1.77%；水泥行业成交量324.95万吨，占二级市场总交易量的9.25%；钢铁行业成交量229.13万吨，占二级市场总交易量的6.52%；电力行业成交量547.16万吨，占二级市场总交易量的15.58%；石化行业成交量53.85万吨，占二级市场总交易量的1.53%；航空行业成交量13.55万吨，占二级市场总交易量的0.39%。2017年碳金融业务得到稳步发展，配额回购成交244.81万吨；托管业务740万吨；远期交易123.31万吨；国内首笔民营企业碳配额抵押融资业务金额600万元，完成国内首笔碳配额期权交易。2017年将碳普惠纳入多层次碳市场，4月《广东省发展改革委员会关于碳普惠制核证减排量管理的暂行办法》正式发布，引入PHCER交易使其成为善抵消机制，4～5月广碳所负责交易平台建设和交易规则的制定，并承担省级碳普惠行为方法学的技术评估，6月正式开展PHCER交易，其中23.92万吨在2016年控排企业配额清缴时成功抵消。（三）市场评价1.碳排权交易的节能降碳效果碳排放权交易是科斯型生态补偿机制的运用，从理论上来说只要通过一定的制度设计降低交易成本到足够低，无论把初始产权配置给谁都将产生该前置条件下的最优解，并且该最优解的福利水平要高于庇古税的均衡解。这表明碳排放权交易更能有效率地解决节能减排问题，在市场自由交易和交易成本低的条件下，碳排放量将自动实现均衡解和效率最优，提供了一个不依赖于政府的减排方案。政府不需要掌握减排成本的具体信息，避免了政府失灵，政府只需要决定排放总量，市场机制就会通过发现的碳排放价格并内化到商品的生产成本，自动实现最优的排放选择。同时鼓励企业生态创新，在市场价格信号的激励下，企业会努力推动节能减排技术创新，也提高了政府的管理效率。陈向阳（2017）的研究表明我国环境的结构性污染较严重，通过排放权交易高污染产业的产出会降低，低污染产业的产出不变。在跨行业之间进行碳排放权交易，可抑制高碳排放、降低减排成本、实现最优的市场效率。并且参与交易的行业和主体越多，所涵盖的排放源越多，控制碳排放的成本越低，效率就越高，交易体系所产生的减排潜力也会越大。广州碳排放权交易中心自开展碳排放交易以来，从2016年开始，控排行业从此前的电力、水泥、钢铁、石化行业，新加入了造纸、航空行业，涵盖六大行业年排放2万吨以上企业，企业达246家。企业节能减排的意识明显提升，企业在碳市场上的角色也由“企业——政府”转型到“企业——市场——企业”，履约率连续三年达到100%，有超过80%的控排企业实施了节能减排技术改造，超过58%的控排企业实现了碳强度降低。六大碳交易行业碳排放总量比2013年下降了4%，控排企业主要产品碳强度实现了下降。2.市场有效性和流动性广东碳交易市场试运行四年以来，二级市场的价格总体上是围绕一级市场竞价价格上下波动，一级市场上的竞价结果对二级市场上的价格起到了较好的指示作用。2015年开始将过去两个履约年度利用行政手段来确定拍卖底价的方式，调整为根据二级市场加权平均成交价确定一级市场拍卖的政策保留价，由于交易机制的优化，市场化的定价方式充分反映了市场的真实供求状况，一、二级市场之间的价格建立起了科学、紧密的联系机制，二者之间的联动性得到加强，为市场参与者的交易提供了灵活选择，使二级市场的波动性减小、交易量持续上升，高市场流动能为常态。2015年的交易量与2014年相比增长了7.66倍，单笔500吨以上的有效交易笔数比2014年同期增长2.5倍；2016年至今，日平均配额成交量为5.90万吨，比上年同期增长45.60%，机构投资者成为二级市场的主力，居各行业交易量之首。不断完善相关交易机制，广州碳排放权交易所于2016年11月14日再次推出创新举措，将机构与个人投资者的持仓量上限由300万吨提高到800万吨，允许基金、信托等非法人机构开户，推出个人投资者线上开户。从2016年12月23日起，优化调整了挂牌点选交易方式，要求“买入挂单的申报价格必须低于现有卖单最低申报价格，卖出挂单的申报价格必须高于现有买单最高申报价格”，交易机制的完善保障了市场公平，形成了多层次的碳市场体系，活跃了碳交易，有助于提高碳市场的流动性。三广州碳排放权交易市场发展的展望与对策根据《广东省应对气候变化“十三五”规划》和《广东省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》，到2020年，广东省单位GDP碳排放强度要比2015年下降20.5%以上，碳排放总量得到有效控制，全省能源消费总量控制在3.38亿吨标准煤以内，单位GDP能耗比2015年下降17%，非化石能源比重达到26%。2020年要实现单位发电量碳排放比2015年下降6.5%；单位粗钢碳排放比2015年下降10%；单位水泥熟料碳排放比2015年下降5%；单位原油加工量碳排放比2015年下降3%。因此，广东碳排放权交易的需求数量较大，预计未来履约年度对用于履约的配额需求会扩大，以碳资产保值增值为目标的交易意愿会明显地增加，二级市场的交易意愿将会较大幅度地提高、交易量将明显增加。下面就完善广州碳排放权交易机制、增强市场机制在碳排放权交易中的关键性作用提出对策。1.在确定碳排放权交易的范围和主体时，注重扩大交易的覆盖面和多样性广州碳排放权交易试运行四年来，目前纳入碳排放管理和交易范围的行业有电力、钢铁、石化、水泥、造纸和民航六个行业，企业达246家。理论研究表明，碳排放权交易参与主体和行业越多、区域越广，减排成本的空间与行业差异越明显，所产生的减排潜力和控排效果就越显著。从欧盟和英美等国的碳交易经验来看，除把强制性控排行业纳入交易范围外，还可以采用交易主体自愿参与的方式，使交易尽可能多地覆盖行业和领域，这样才能利用节能减排成本的差异，降低减碳成本。为此，广东碳排放权交易需要在逐步扩大控排行业范围的同时，鼓励企业、投资机构和个人积极参与碳交易，开发光伏、风电和林业碳汇等自愿减排项目，并将它们纳入碳排放权交易，促进碳市场交易的多元性和流动性。广东省珠三角地区、粤东粤西北地区之间经济发展水平差异较大，环境资源禀赋也存在差异，可设计区域之间的碳排放权交易方案，通过市场实现配额互换、产业互补和资源共享。2.创新碳排放权交易产品，积极发展碳金融产品目前，广州碳排放权交易以碳排放权配额交易为主，包括配额和核证自愿减排量（CCER）两种基础产品的交易。碳金融产品可规避碳现货市场的风险和实现收益最大化，并且碳金融等产品的多样化可以满足不同企业和金融机构等交易主体的多样化需求，提高二级市场的流动性。广州碳排放权交易中心目前已经推出配额回购交易、配额托管、远期交易、配额抵押融资和配额期权交易，但是交易规模不大，市场参与者中对碳金融特别了解的也较少。为进一步丰富碳交易市场的内涵和外延，推动企业以最优成本履约和获利，可以积极鼓励金融机构开展碳负债业务、碳资产业务和碳中间业务，发展碳现货和期货市场，有序发展碳基金、碳租赁、碳债券和碳资产证券化等碳金融产品，有序开发碳远期、碳掉期、碳期货、碳期权等碳金融衍生产品，丰富绿色金融体系。在碳金融产品创新的同时，注重对市场进行合理监管，管控过度虚拟风险和防范过度投机对碳交易市场的冲击。完善碳排放配额和国家核证自愿减排量交易规则，研究将大型公共建筑、交通运输等企业纳入碳排放权交易范围，以扩大控排行业和碳市场交易覆盖范围，有序开发碳汇等自愿减排产品和可再生能源、再造林等自愿减排项目。3.配额发放坚持有偿和无偿相结合，提高配额发放方法的科学性和市场化程度初始配额的发放是碳交易的关键问题，配额的初始分配方法有竞价拍卖和免费分配两种，免费分配又可分为“祖父原则”和“更新原则”，“祖父原则”依据的是交易体系覆盖的所有排放源的历史数据；“更新原则”依据的是相关遵约期年份的实际数据；配额分配所依据的参数可以是企业的投入和产出量，也可以是碳排放量。由于配额竞价有偿购买会使企业承担持有指标的所有成本，因此，目前试点的交易体系很少采用全部拍卖的方式，广州碳排放权交易采用免费分配为主、少量有偿的方式发放碳排放权配额，配额的分配根据行业的不同情况分别采用基准线法、历史强度下降法和历史排放法。未来仍需进一步优化配额总量设定和分配机制，优化存量、控制增量，进一步下降总量、收紧配额，下调部分行业的基准值，避免配额过量的情况，逐渐降低免费分配额的比例，最后完全过渡到有偿分配，要按公平性和效率性原则持续创新配额的有偿发放。为减少宏观经济波动对碳市场运行带来的负向影响，要逐步实现基准线法的全覆盖。配额的分配应根据减排目标、经济状况和上一年度配额状况进行适时调整。建议以出售有偿配额的收入为指引，构建碳基金，通过公开竞争和股权投资等方式，支持企业节能减排技术的研发和绿色产业的发展。4.正确处理好政府与碳市场的关系制度环境对碳市场的运行具有重要影响，碳排放权交易的相关法律制度的完善和机制设计是同步、相辅相成的，市场机制设计和实施需要完善的法律制度提供基础和保障，而在市场机制运行的过程中又能够发现实际问题，有利于不断完善立法。政府的监管与信息的公开透明在提高碳交易市场的运行效率中具有重要作用，为此政府需要提高相关政策体系的公开透明性、一致性和连贯性，一方面更好地保护市场参与者的利益、监管惩罚违规或不履约企业；另一方面给予市场参与者一个稳定的预期，可以按经济原则自由决策是投资减排项目还是参与抵消机制，来降低排放成本。政府需要对碳排放权交易市场进行合理的监管，一是明确监管的内容和对象，二是设立监管机构和规定监管的权限，三是制定和执行监管规则。但不得干涉正常的市场行为，逐年减少对一级市场价格的干预，由市场供求机制来形成配额的实际价格。政府组建碳排放权交易工作组、行业技术评估部门和评审委员会，同时需要配套设立核证、咨询、律师、会计、金融等中介服务机构，加强利益相关方参与机制的建设，充分发挥技术支撑机构的系统支持作用，不断完善碳排放权交易市场体系，保障和促进交易体系的有效运行。5.完善碳排放权交易覆盖对象的排放量监测、报告、核查及遵约机制要核查参与碳交易的企业是否完成了其义务、是否达到遵约要求，在遵约期结束时，需要对比它拥有的配额能否抵消它的实际排放量，这样要求对参与交易的排放源的碳排放量进行有效的监测、报告和核查（MRV），并评估它是否完成了遵约义务以及没有完成遵约义务时将面临怎样的惩罚。必须根据需要更新政策性及技术性文件，制定严格的碳排放监测规则，不断完善MRV的管理制度和基础条件，包括相关人才的培训和培育有资质的独立的第三方核证机构。一是要建立排放源企业的信用档案，并适时向外公布，将相关信息纳入社会和金融征信系统；二是建立排放源注册登记系统，构建可持续的多层次报告方法学，按照规定的统一标准按时报告；三是坚持规范的第三方核查机构制度，加强报告核查能力建设，核查机构必须严格按照统一标准进行碳排放量的核查，并建立核查机构信用档案和奖惩机制，连续两次不合格纳入黑名单，在核查资格有效期内不安排核查任务；四是构建省市二级管理机制，报告核查技术联审与方法学编制小组协调编制指南。建立并完善对未完成履约企业的处罚机制和遵约惩罚的法律制度，采取包括经济上罚款和项目审批障碍、资金利用障碍等非罚款手段作为处罚措施，督促企业积极遵约。6.总结碳普惠制试点经验，扩大碳排放权的普惠制覆盖范围目前广州碳排放权交易主要针对控排企业，实现节能减排也是社会公众的责任，将配额无偿分配给企业，而公众没有获得相应的补偿，从整个社会来看也有失公平。碳普惠制可实现生产减排与生活减排有效连接，是构建覆盖全社会碳减排激励机制的有效模式。因而需要进一步创新碳普惠制实践，将一定比例的初始配额免费配置给公众，在碳交易市场上吸引公众广泛参与交易，运用市场相关机制，通过社会公众参与