年度法律-政策

年度法律/政策

两张牌，“法律”和“政策”，两只手，一只手捂住“法律”，一只手捂住“政策”。此刻，答案在聚焦并吸引在场所有人的注视，博弈已经结束，结果即将揭晓。而此时的我们，翘首等待的，只是翻牌那一刻，去察觉和发现，每一位深在其中的参与者以及周围的看客，脸上瞬间拂过的那一丝表情、那一缕情绪，还有下一步的动作。法律和政策走向成熟和完善，这是已知和必然，尤其是中国的残障领域。于是，我们放弃预测，静观立法者和政策制定者们每一次的出牌，努力促使中国残障社群成为法律、政策的受益者和最终的赢家。一《民法总则（草案）》2016年，一部直接涉及民众日常生活“过日子”的法律，先后于7月和12月搅动着媒体和国民的关注和神经。全国人大常委会法工委在中国人大网全文公布《中华人民共和国民法总则（草案）》［以下简称《民法总则（草案）》］，向公众征求意见，起止时间为7月5日-8月4日。10月和12月的《民法总则（草案）》二审和三审稿提交至全国人大常委会审议。同时，我们发现，在中国人大网上，附在征求意见的草案后面的，还有一部分对该草案的长篇说明《关于〈中华人民共和国民法总则（草案）〉的说明》。其第一节在“关于编纂民法典的总体考虑”中，有这样一大段描述：编纂工作拟按照“两步走”的工作思路进行：第一步，编纂民法典总则，即《中华人民共和国民法总则》，经全国人大常委会审议后，争取提请2017年3月召开的十二届全国人大第五次会议审议通过；第二步，编纂民法典各分编，拟于2018年上半年整体提请全国人大常委会审议，经全国人大常委会分阶段审议后，争取于2020年3月将民法典各分编一并提请全国人民代表大会会议审议通过，从而形成统一的民法典。那么，2016年的《民法总则》正是编纂中的民法典的第一编，统领其余各分编。观察2016年中国残障领域因民法典的编撰而带来的变化，我们观察到，这一“热”与一“冷”，既是一个过程，又是一种现象。7月，在《民法总则（草案）》二审稿公开征询期间，近些年逐渐活跃、发展起来的全国各地心智障碍者的家长，在深圳和北京两地的民间领袖机构带领下，收集数据、展开调查、举办座谈、向全国人大法工委递交立法建议书，敦促中国残联召开相关研讨会……家长们的热情被激发和调动，尤其是一位位年长的家长，他们伴随着中国社会发展的“动与稳”的历程而成长；他们面临着岁月蹉跎、年事已高之后的无奈与不安；他们激荡着父亲和母亲的爱。而这些是年轻家长们所没有的经历和感受。当他们了解到有一部过日子的法律与他们相关的时候，多年以来积蓄的能量爆发了，然而，爆发之后的12月，当《民法总则（草案）》三审稿到来的时候，这种“热”不见了，民间机构和领袖家长们“冷”下来了，少有人问津，也不再继续讨论。从“热”到“冷”的过程，瞬间转变。同时，“热”与“冷”在整个《民法总则（草案）》公开征询的过程中，所表现出来的一些现象耐人寻味。一边是“热”在民间社会的家长组织，而一边的“冷”却在多点发生。传统残障康复机构，与心智障碍者家长息息相关，不仅仅因为自己的孩子在机构康复，还因为早在2012年，中国残联曾发布《关于广泛开展残疾人家长学校工作的指导意见》（残联发〔2012〕12号），专门就残障者家长学校的工作进行部署。此后，各地残联都以所在地区的康复机构或者特殊教育学校为依托，开展家长学校的活动。而在这部“过日子”法律的立法过程，我们没有听到来自康复机构的声音，它们此时集体消失和失声。除心智障碍者家长之外，包括视力、肢体、听力等其他残障类别的家长，完全消失。这些残障类别的家长活跃程度远远低于心智障碍者家长，没有形成有效的组织发展，同时，出现在康复机构的家长，也基本都是小龄儿童的家长，他们“忙”于带孩子康复，无暇顾及自己孩子未来“过日子”的法律。这一点即使在心智障碍领域的小龄儿童家长也是如此。此外，自身为残障者、又是家长，孩子是残障者或者是非残障者，这一类人群同样消失在我们观察的视野里。最后，在可查询的公开信息中，我们仅仅看到2016年7月20日，由中国智力残疾人及其亲友协会主办的《民法典总则（草案）》与心智障碍者监护制度研讨会，中国残联及其部门和民间十四家社会组织代表参加，其中我们并没有发现中国精神残疾人及其亲友协会的身影。而在参加的家长代表中，又多以智障人士的家长居多。结合整个意见征询过程中的参与度，如果仅以自闭症和智力这两类心智障碍者家长的参与数量对比，据不完全统计，智力障碍者的家长远远高于自闭症人士的家长。从康复机构与家长、专门协会之间、家长类别的不同等看出在这些“冷”与“热”的背后，所蕴含的丰富想象和深刻的人伦情理，纷纷呈现和上演。透过现象，我们深入研究民间家长机构领袖们的法律诉求和权利主张后发现，几乎一致呼吁《民法总则（草案）》的所有条文必须符合联合国《残疾人权利公约》的原则，并具体落脚在监护制度。承认成年心智障碍者的权利主体，废除无民事行为能力人的概念，细化限制民事行为能力的界定，就限制民事行为能力成年人建立决策模式、家长监督等等。我们总结下来，所有的指向，最终集中在权利与伦理，爆发在“家庭”这一载体之上。此刻，我们再回顾本文最初的几个疑问：为什么民法典的编撰这么难，而生命力又那么强？思考得到进一步深入。当心智障碍者的家长们，接受、理解和认同联合国《残疾人权利公约》的精神和原则之后，回看国内的立法理念和框架，他们对比国际残障人运动中所推行的社会模式和人权模式，深刻理解慈善模式和医疗模式带给国内法律、法规和政策的影响和差距，于是，他们满怀热情，充满信心地发出诉求和主张。但是，当回到现实情景下，家长们每天所面临的具体问题之时，那些诉求和主张的实现又遥遥无期。“权利”呀，远水解不了近渴。并且，当家长们回到家庭，发现那明明是我的孩子，无论大小，应该我说了算，他们本来就没有“能力”，怎么能去决定自己的事情呢？一系列疑问，极其现实地摆在家长们的面前，于是又回到了“要死我带着孩子一起死”、“有一名残障孩子是全家的不幸”、“是我上辈子作孽造成的”等传统的轨道上！亲子情义、孝爱价值又占了上风，此刻的情感又变回异常的冷漠和无助。我们理解家长们从“热”到“冷”的过程和顾虑，这在新文化运动中，家庭主义与个人主义的分歧，也是保守派与启蒙派的核心争议之一。更何况在残障权利意识刚刚得到启蒙的同时，又要面临种种难以逾越的现实问题，家长们的犹豫、徘徊和畏惧，何尝不是众多领域的写照。而这一点，也是《民法总则（草案）》及未来的民法典最需要平衡和谨慎之处。鉴于我们能力所限，更加深入的论述无法展开，或许在《中国残障观察报告》中无须展开。今年，我们仅需提出，尤其是在当下的立法程序中，即便我们无法参与或者被代表参与立法建议，这些“热”和“冷”至少提醒着，我们的法学家和法律界人士不要闭门造法！至于上面提及的残障康复机构为什么“冷”，今年点到即止，不予拆解。2016年，我们借“《民法总则（草案）》”的征询为背景，旨在声明，家长们只想把日子过得更好。好在，离民法典预期颁布的日期还有些日子，未来，我们时刻保持关注！二《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》2016年8月，国务院印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》（国发〔2016〕47号）（以下简称《纲要》）。这份《纲要》的出台，其意义对于中国残障领域之重大是不言而喻的。但如何解读这份纲领性《纲要》成为本年度《中国残障观察报告》中一个很大的挑战。我们都已知这份《纲要》所要求的结果，即中国残障社群与全国同步实现小康社会，但每个熟悉中国残障领域发展状况的人，心中都有一个疑问和不确定，最终2020年是数据实现，还是效果实现？但我们坚信残障者脱贫的攻坚战役已经打响，漫长、持久没有退路，唯有迎面而上。因此，我们不能遗漏这样一个重大事件以及后续所带来的影响和改变，必须加以解读。阅读和理解《纲要》，我们不能不惊叹其内容的完整，更惊叹的是指标体系的严格！“100%”和“约束性”等字样均出现在文件之中，是近年来，甚至是2013年中国残联第六届主席团成立以来，我们认为最为系统、全面的指导性文件。点赞的同时，我们原本面临的解读障碍更大，对解读这份《纲要》更加无从下手。如果仅是从数字、概念、项目等方面入手，我们都无法达至这份《纲要》的编写者和残障政策决策者的良苦用心。于是，我们暂且放下残障，选择用商业部门常用的KRA/KPI体系设计加以论述，以期借喻我们的主旨。何为KRA？KRA（KeyResultAreas）意为关键结果领域，它是为实现企业整体目标不可或缺的、必须取得满意结果的领域，是企业成功的关键要素。它是对组织使命、愿景与战略目标的实现起着至关重要的影响和直接贡献的领域，是关键要素的集合。何为KPI？KPI（KeyPerformanceIndicators）意为关键绩效指标，是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是对企业运作过程中关键成功要素的提炼和归纳。每个KRA都涵盖了几个KPI。KRA和KPI是把企业的战略目标分解为可操作的工作目标的工具，是企业绩效管理的基础，建立明确的切实可行的KPI体系是做好绩效管理的关键。KRA和KPI是为组织的使命和愿景服务的，是为组织的长期战略服务的，同时也是组织及组织内的部门、每位员工日常思路清晰的保证和绩效的管理。简言之，组织首先通过明确KRA，清晰界定实现战略目标的关键要素，再通过KPI设定，将每个关键要素与具体的、可度量的、具有实现可能性的、实际的、有时间限制的具体目标联系起来，KPI自上而下，层层分解，在传导的过程中高效完成目标的传递，使每一个员工都能够实现个人工作目标与组织目标的有效联结和统一。有了上述这些基础信息，我们再看《纲要》，发现其第三部分的主要任务，套用KRA/KPI的模式，就是KRA关键结果领域，包括：民生兜底保障重点政策、就业增收重点项目和基本公共服务重点项目及其细分领域。而KPI关键绩效指标，也已逐一呈现。如此这般，我们是否可以这样理解，中国政府和残障政策的决策者们，已经开始借用商业部门的优秀工具展开自信的服务和管理。那么，以实现中国残障者的福祉为愿景，以中国残联为执行代表的组织，以民生保障、就业增收、基本公共服务为业务重点，以每一级政府为协同部门，以每一级残联从业者为执行团队，视每一名残障者为被服务者或者消费者的这样一家超大型“组织或公司”早已经诞生并运作！事实上，我们的确已经熟知，中国残联及各地残联，作为中国残障领域的代表者，经过近30年的运营，建立了完善的治理结构、组织架构、人员配置等等，形成严密的组织化管理。但与每家组织所面临的问题和挑战一致，中国残联在保证执行、指标完成的同时，所服务的残障者现状和生活，是不是真正得到改善、提升和改变，还是仅仅完成和上报了一堆数字，这不是一道统计学的命题，而是摆在我们面前的一道现实难题。当下，无论是商业公司、还是中国残联及各地方残联，很多人都误把绩效管理等同于绩效考核，认为就是对组织成员的工作进行一番所谓的考核，以服务残障者人数作为指标，其实考核是绩效管理的一个环节，考核不是目的，而是手段。绩效管理，既要强调建立客观、规范、可量化的任务指标，并以此为基础，建立可量化的考核指标体系。同时众所周知，管理也是一门“艺术”，刚性的数据指标，只解决完成或是不完成，至于最终得到多少改变，是靠更为柔性的管理“艺术”和组织文化。打一个比喻，组织文化的力量可以让一个砌砖的工人心中装着一座雄伟的大厦，说到底就是专业水准、服务意识、职业态度、事业心和使命感。每一位员工，究竟是打一份工还是做一番事业，在表面上观察，是很难明确区分，唯有跟踪真金白银的埋单者，即被服务者或消费者，才能分辨。被服务者或者消费者对于服务和产品的判断标准就是服务的6个感受，即：罪恶的（Criminal）、基本的（Basic）、预期的（Expected）、期待的（Desired）、惊喜的（Surprising）、难以置信的（Unbelievable）。比如：你住酒店，房间里有小礼物会感觉惊喜，如果结账时告诉你，被抽中下次入住免房费还送双人自助晚餐，这就是难以置信，相信当你入住某一家酒店之后，一定会从这6个感受中选择其一。所以，要“科学”还是要“艺术”呢？在《纲要》中的第三部分“主要任务”中，我们看到了“科学”，在第四部分“保障条件”里，我们也遇到了“艺术”。那绩效管理该怎么做？回答这个问题难也不难，难的地方是你要回答出来就如同要教会一个没钓过鱼的学会玩台钓一样复杂，不难的是你告诉他有钓竿、有鱼线、有钩、有饵料、有池塘他就可以钓鱼了，就跟绩效管理要有计划、有实施、有评价、有反馈、有结果跟进一样。在《纲要》的第五部分纲要实施和监测评估中，我们仅仅看到很少的篇幅和一份重点任务分工表，更为具体的内容是没有的。我们理解作为一份纲领性文件，在具体执行和监督层面的内容，的确是所占篇幅要少，但相比前面具体的KRA/KPI，毕竟还是会显得蜻蜓点水。绩效管理的根本是参与和承诺，重在让管理者和员工参与，使得管理者和员工从内心接受和认同并身体力行，进而达到预期效果。这就又回到上面给出的一系列“为什么”和“是什么”的提问。这就如同不清楚作战计划的战士，尽管端着机枪冲锋，身在硝烟弥漫的战场，却与团队失去了联系，由于不了解战事的整体状况，也不了解自己对于战争所起的作用，即便是再骁勇的战士也会被磨得筋疲力尽，甚至对这场战役也失去信心。再次回到《纲要》里，我们理解实施和监测部分的大量留白，是中国政府和残障政策决策者们故意留给各级政府部门及残联的，在当下的政府管理体制中，也唯有留给他们去书写具体的实施，才是