政策法规建设与江西非物质文化遗产保护研究

政策法规建设与江西非物质文化遗产保护研究

文化是民族之根。先民们在漫长的历史进程中创造了多姿多彩、特色鲜明的传统文化，其中相当一部分以非物质文化遗产（以下简称“非遗”）的形式流传至今。近30年来，随着中国各项现代化建设进程的推进，中国传统文化生态环境正在经历着天翻地覆的变化。许多非物质文化遗产或者走向濒危甚至消失、灭绝，或者被不当开发、利用，因此亟须对非物质文化遗产进行及时、有效的保护。近十来年以来，国家对非物质文化遗产的保护工作高度重视。中国于2004年加入了联合国教科文组织《保护非物质文化遗产公约》，2011年制定并通过了《中华人民共和国非物质文化遗产法》（以下简称《遗产法》）。作为中国非物质文化遗产资源丰富的文化大省，江西省各级政府历来重视对文化资源的保护，先后于2007年1月23日出台《江西省人民政府办公厅关于加强我省非物质文化遗产保护工作的意见》，于2007年3月7日出台《江西省省级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》等若干政策文件，推进非物质文化遗产保护工作。在如此良好的态势下，通过法治方式做好江西省非物质文化遗产保护工作势在必行。2015年5月28日，江西省人大常委会正式通过了《江西省非物质文化遗产条例》（以下简称《条例》），并已于2015年9月1日起正式施行。该条例依据国家《遗产法》和中央有关政策，借鉴其他省、市的相关立法案例，结合本省工作实际，对于江西省在非物质文化遗产保护工作中面临的现实问题予以规范、全面、合理的制度设计，这为有序开展江西省非物质文化遗产保护工作提供了有力的制度支撑。《条例》共设置了7章，分别为总则、非物质文化遗产的调查和代表性项目名录、非物质文化遗产的传承与传播、非物质文化遗产的合理利用与发展、保障措施、法律责任、附则，共58个条文。该地方性法规内容全面，思路清晰、富有条理，既突出工作重点，又注重系统保护。本报告主要以《条例》的规范内容为脉络，结合当前非遗保护工作实际，详细梳理江西省在非物质文化遗产保护工作中对法制建设进行的各项有益探索。一工作原则与方针江西省非物质文化遗产保护工作遵守了国家《遗产法》和江西省《条例》在工作原则和工作方针上的要求，即非物质文化遗产保护、保存工作应当贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展的方针，坚持政府主导、社会参与，注重非物质文化遗产的真实性、整体性和传承性。（一）“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”的工作原则虽然江西省早在2006年4月就开展了非物质文化遗产资源普查工作，初步建立了各级保护名录和认定各级传承人，有效地启动和实施了保护工程，但是，随着经济社会的发展以及人民群众生产生活方式的变化，非物质文化遗产生存和发展的形势不容乐观。保护和抢救工作仍然要放在突出的位置，必须在保护和抢救的前提下进行合理利用，在利用中促进保护，使非物质文化遗产得到传承发展。《条例》在总则部分明确规定将“保护为主、抢救第一、合理利用、传承发展”作为非遗保护工作的基本原则，并在具体环节中予以细化。首先，关于“保护为主、抢救第一”。这就要求保护规划先行。《条例》规定县级政府要制定非物质文化遗产保护规划，将之纳入国民经济和社会发展规划，同时，对于非遗项目集中、特色鲜明、形式和内涵保持完整的村镇、街区或者特定区域，可以设立国家级或者省级文化生态保护区，实行区域性整体保护，并对之编制文化生态保护区专项保护规划；同时，《条例》还规定，根据各项目的不同特点，分别制定项目保护规划和年度实施方案，并对列入非物质文化遗产代表性项目名录的项目分别确定保护单位，明确其保护职责和法律责任；另外，还规定了对于濒危项目要采取抢救性保护措施。规划之后，要及时调查和整理。要积极开展非物质文化遗产调查，及时将非遗实物、资料等予以核查、收集、整理、归档和进一步发掘。《条例》还格外重视代表性传承人的作用，因为很多非遗项目的存续与否，与代表性传承人息息相关。因此，保护和关心传承人，也就是保护非遗项目。《条例》不仅赋予传承人较多权利，还要求政府采取措施鼓励、支持传承人开展传承与传播活动、收徒传艺等。第五十二条第三款还特别明确规定政府文化、卫生主管部门应当关心代表性传承人的健康，为其建立健康档案。其次，关于“合理利用、传承发展”。《条例》明确规定“开发利用原则”条款，即“以非物质文化遗产代表性项目名义生产文化产品或者提供文化服务的，应当使用该项目传统工艺流程和核心技艺，保证其真实性、整体性和传承性”。[1]并且要求“加强对与非物质文化遗产代表性项目传承密切相关的珍稀矿产、动物、植物等天然原材料的保护”。[2]但第四十五条规定，利用和发展要注重真实性、完整性和原真性，并在此基础上进行创新，不得歪曲、贬损、滥用和过度开发。此外，还设置了过度开发责任条款，即对于不符合该项目传统工艺流程和核心技艺，对其真实性、整体性和传承性造成破坏的，给予限期改正、罚款等处罚；对于过度开发的致使非物质文化遗产遭到破坏或者造成不良影响的，还要追究行政处分或刑事责任。最后，在传承发展上，除了相关的公共传播措施之外，《条例》还要求政府对于合理利用开发的公民、组织提供相应的鼓励和支持，例如税收优惠、场地支持等。值得一提的是《条例》第五十二条，要求教育主管部门在非遗保护工作中将具有江西省和本地特色的非物质文化遗产知识编入学校教材，纳入学生素质教育体系，提高青少年保护和传承非物质文化遗产的意识；科技主管部门应当支持社会力量开展与非物质文化遗产有关的科技研究，尤其是关于非物质文化遗产保护、保存方法的研究，支持相关科研课题立项；鼓励和支持职业学校、高等院校、科研机构在培养非物质文化遗产保护、传承等专业人才方面开展工作，包括设置非物质文化遗产教学、研究基地，开设与之相关的专业和课程；等等。这些带有一定创新意味的举措，将为非物质文化遗产的传承发展营造文化氛围并提供有力的智力支持。（二）“政府主导、社会参与”的工作方针政府在非物质文化遗产的保护和利用这一领域中起着不可替代的主导作用。制定非遗保护和利用制度，尤其是制定非遗保护规划，划定文化生态保护区、开展非遗的调查，建立本级非遗代表性项目名录，对项目保护单位和传承人的认定和管理，检查监督各项目保护和利用情况，提供包括财政预算保障在内的各项保障措施，开展跨部门协调沟通，及时研究制定有关政策措施等，以上这些都需要政府及其文化等相关部门充分发挥主导作用，这也是政府履行行政管理职能的必然要求。《条例》第五条规定了县级以上人民政府制定非遗保护规划的责任，第六条具体规定了相关政府部门、基层职责，即“县级以上人民政府文化主管部门负责本行政区域内非物质文化遗产的保护、保存工作。县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内，负责有关非物质文化遗产的保护、保存工作。乡镇人民政府、街道办事处应当协助做好非物质文化遗产的保护、保存工作”。[3]与此同时，也要注意的是，非遗与群众生活密不可分，而各个项目的传承人往往来自农村、社会团体或者企业等，因此，需要调动广大群众尤其是农村群众在非遗保护和利用上的积极性，充分发挥社会力量在保护和利用非遗方面的作用。因此，《条例》设置了诸多条款促进社会力量的参与。第八条对社会力量的参与做了总则性规定，[4]并在后续的相关章节均具体地规定了在保护、利用的各个领域中有关社会力量的参与方式。在《条例》第二章“非物质文化遗产的调查和代表性项目名录”中规定，在开展非遗项目的情况调查时，鼓励和支持包括公民、法人和其他组织在内的社会力量提供与非物质文化遗产有关的线索。并且明确规定，在进行调查、考察、采访和实物征集等各个活动时，应当以取得被调查对象的同意为前提，并且必须尊重当地民族的有关风俗习惯，不得非法占有或者损毁与非物质文化遗产相关的实物和资料，不得侵害他人物权、知识产权等合法权益，以便使更多群众配合相关工作的顺利开展。而在名录项目评定过程中，也要征求公众意见。如果公民、法人和其他组织对评定存在异议，可以在公示期间以书面形式提出，相关部门在经过核查后将相关核查结果书面告知给异议人，以此实现相关利害人的知情权，避免其合法权益受到侵害或者导致不必要的社会矛盾。在开发利用方面，《条例》规定社会力量通过融资、合作、入股等各种方式参与到合理开发利用中来。第四十九条规定，要依法保障非物质文化遗产相关人的知识产权和其他物权。第五十条还规定：“县级以上人民政府应当对合理开发利用非物质文化遗产代表性项目的公民、法人和其他组织，在场所提供、宣传推介、产品销售等方面予以扶持和帮助。单位合理利用非物质文化遗产代表性项目的，依法享受国家规定的税收优惠。”[5]在文化传播宣传方面，《条例》还致力于设立非物质文化遗产展示场所和传承场所，鼓励和支持社会力量参与该项工作，以便更好地展示和传承非物质文化遗产代表性项目。另外，《条例》还颇有特色地规定了公共文化传播条款和数字化保护传播条款，充分借助现代信息技术的便利。相关部门在开展宣传、展示活动时，应当因地制宜，因人而异，丰富和创新宣传、展示方式，增强非物质文化遗产代表性项目的生命力。这能使更多群众方便、快捷地了解本地的非物质文化遗产资源，打牢非物质文化遗产的群众基础，同时，能够丰富全省农民群众的文化生活，使之进一步增强文化认同意识、自觉保护意识。二工作机制分析从其名称可知，《江西省非物质文化遗产条例》并非单纯的保护条例或管理条例，而是包罗了非物质文化遗产的调查工作、保护工作、合理利用工作、传播工作和相关管理工作等重要内容的一部综合性法规。在此，根据该条例的主要内容和江西省目前的工作成果和有关情况，介绍江西省在非物质文化遗产保护工作中的主要制度和有关做法。（一）非物质文化遗产的调查和代表性项目名录制度《条例》设置了非物质文化遗产调查制度、非物质文化遗产代表性名录制度和文化生态保护区制度，其中以建立四级非遗名录体系为主要内容。1.非物质文化遗产调查制度江西省非遗种类繁多，包含了国家级非遗保护名录的所有类型。例如，民间文学，传统音乐，传统舞蹈，传统戏剧，曲艺，传统体育、游艺与杂技，传统美术，传统技艺，传统医药，民俗，等等。但是，相对已经被普查出来的非遗来说，还有很多有重要价值的非遗仍未被发现或挖掘。因此，应当全面掌握全省非遗的种类、数量、分布、生存环境、保护现状等情况，对濒临消亡的具有重要历史、文学、艺术、科学价值的非遗进行抢救式保护，使其能够得到更好的保护、传承。《条例》分别从调查主体、调查方法两方面对非遗调查予以规定。在调查主体方面，县级以上人民政府及其文化主管部门为组织调查主体，鼓励和支持公民、法人和其他组织提供相关线索，境外组织或者个人开展调查需经主管部门的批准。而在调查方法方面，对非物质文化遗产资源予以认定、记录，全面建立起非遗项目档案和数据库，并组织有关专家对经调查获取的相关信息进行甄别、整理和发掘，并要求妥善保存相关实物图片、资料以及建立的档案。在整个调查过程中，应当征得调查对象的同意，尊重民族风俗、信仰和习惯，并依法保护调查对象的合法权益。江西省有关部门在全面调查的基础上，对江西非物质文化遗产中具有重要历史、文学、艺术和科学价值的项目和有益于维护国家文化安全的项目，组织专家和有关专业人员深入项目分布区域和社会群体中开展田野调查，运用文字、图片、录音、录像等多种方式，对项目的文化表现形式、主要技艺特点及社会生态环境，以及传承人等进行全面详细的记录，建立档案并进行系统整理、研究和分析，形成了“六个一”的保护形式。[6]2.非物质文化遗产代表性名录制度非遗调查是进一步开展非遗保护、利用和传播的基础。依据国家法律、行政法规规定，及时把调查中发现的非遗资源纳入代表性名录中去，可以使之获得相应的保障措施，改善其生存状况。因此，建立科学、合理的代表性名录制度显得至关重要。江西省早在2007年就制定了《江西省级非物质文化遗产名录申报评定暂行办法》，规定省人民政府每两年批准公布一次省级非遗名录，目前已先后公布了四批。江西省还要求各级政府结合本地实际，建立市、县（区）级非遗名录体系。县级以上人民政府建立本级非遗代表性项目名录，并从本级非遗代表性项目名录中，推荐列入上一级非遗代表性项目名录；省人民政府统筹协调各有关方面，从省级非遗代表性项目中择优向国务院文化主管部门推荐，争取将其列入国家级非遗代表性项目和联合国非遗名录项目。经过近10年的努力，现已建立起国家、省、市、县四级非遗名录体系，全方位多层次地发掘和保护江西省非遗资源。截至2016年6月，江西省已拥有国家级非遗名录70项、省级488项、市级832项、县级1657项。对于列入代表性名录的项目，为了加强对其保护，《条例》要求确定具体的项目保护单位，并详细规定保护单位应当承担的法定职责，包括依据该项目保护规划制定年度保护计划，收集、登记、整理有关非遗实物和资料，对相关场所提供保护措施，开展与非遗项目有关的传承、利用和展示、交流活动，以及按照有关规定使用项目保护资金，为项目保护提供相应的人力、物力保障，推荐评定本项目的代表性传承人并支持其开展非遗传承活动，定期向有关部门报告项目保护的实施情况，等等。《条例》规定，如若保护单位在履行职责方面不合格，相关部门可责令限期进行整改。如果连续两年均被责令整改的，其项目保护单位的资格则可能会被取消，由有关部门重新确定项目保护单位。此外，《条例》还规定，对那些具有突出历史、文学、艺术、科学价值的非遗项目（即传统表演艺术类项目、传统美术和技艺类项目、民俗类项目）要进行重点保护，在深入调查的基础上，制定项目保护规划和年度实施方案。另外，如发现非遗代表性项目名录中的有关保护项目处于濒危状态时，有关部门则要将其列入濒危项目名单，并及时实施抢救性保护措施。3.文化生态保护区制度对于在那些非遗代表性项目相对集中、项目具有鲜明特色、非遗形式和内涵均保持完整的村镇、街区或特定区域，《条例》规定，在报经批准后可以将其设立为国家级或省级文化生态保护区，实行区域性整体保护，并制定专项保护规划。建立文化生态保护区，实行原生地保护，可以涵养非遗生存与传承的原生态土壤和氛围，整体性保护非遗及其休戚相关的人文、生态环境，从而有利于实现文化、生态的多样性保护和可持续发展。国家已在16个省（区、市）设立18个国家级文化生态保护实验区。2008年1月，经批准成立的跨省区的徽州文化生态保护实验区，成为全国第二个设立的国家级文化生态保护实验区。其中，江西省境内的徽州文化生态保护实验区部分位于江西省婺源县。为了做好该实验区的整体区域性保护，江西省政府文化主管部门和婺源县政府专门制定了总体规划，并对其予以详细规定。2013年1月6日，客家文化（赣南）生态保护实验区获批成为江西省第二个国家级文化生态保护实验区，江西省也由此成为拥有国家级文化生态保护区数量最多的两个省之一。此外，在省级文化生态保护区方面，江西省政府还成立了景德镇陶瓷文化生态保护实验区、吉安庐陵文化生态保护实验区和抚州戏曲文化生态保护实验区，开展了相应的规划编制和保护实施工作，并积极向文化部申报国家级文化生态保护区。（二）非物质文化遗产的传承与传播制度分析《条例》设置了代表性传承人制度和传播制度，其中，对代表性传承人制度进行了详细规定，凸显了代表性传承人在非物质文化遗产保护工作中的重要性。1.非物质文化遗产代表性传承人制度非遗项目的代表性传承人是非遗得以保存和传承的重要载体和传承主体，直接影响非遗的保护、保存工作。因此，为了做好非遗的保护、保存工作，激发其内在活力，传承、延续、弘扬优秀传统文化，应当重视代表性传承人的作用，鼓励积极申报传承人，鼓励和支持传承人的传承活动。截至2016年5月底，江西省已拥有国家级非遗名录代表性传承人34名、省级368名。《条例》明确规定了传承人的认定条件，并对其权利和义务予以详细规定。要求政府部门采取相关措施对代表性传承人开展传承与传播活动予以鼓励和支持，包括提供传承场所，通过助学金、奖学金或职业培训补贴等方式，资助传承人开展授徒传艺活动，资助其参加相关交流、传统节庆表演、社会公益性活动和开展传承、传播活动，以及资助整理、出版有关资料，等等。[7]此外，由于非遗代表性传承人大多年龄偏高，一旦其身体出现状况或者去世，就会给非遗保护带来不可估量的后果。据统计，截至2015年1月底，文化部公布的四批国家级非物质文化遗产代表性传承人（共1986名）中离世人数已达到235人，仍在世的国家级传承人中超过70周岁的人数已占到一半以上，当前开展传承人抢救性记录工作已是刻不容缓。[8]鉴于此，《条例》明确规定，“文化、卫生主管部门应当关心代表性传承人的健康，为其建立健康档案”。[9]据悉，江西省有关部门已通过省财政拨款的方式设立了关爱非遗传承人专项资金150万元，该资金可确保国家级非遗传承人每年进行一次健康体检，该项体检标准为每人550元。此外，对于人数在220人左右的、生活特别困难、难以开展传承活动的省级非遗传承人，为其每年每人提供5000元生活补贴。[10]通过资助、定期体检、生活补贴等人文关怀措施，让代表性传承人感到政府对他们的关心，从而以更加健康饱满的身心状态积极投身到非遗的保护、保存工作中来。此外，江西省还精心实施国家级非遗项目代表性传承人抢救性记录工程，加大濒危项目保护力度。此外，依照文化部《中国非物质文化遗产传承人群研修研习培训计划（2016～2020）》及相关工作指南，江西省文化部门借助各级高等院校对代表性传承人群体开展研修研习培训活动。此举旨在提高江西省非遗保护水平，增强传承活力，弘扬中华优秀传统文化，以进一步推进民间文艺事业的理论研究与传承实践。2.非物质文化遗产传播制度加强非遗的宣传、展示力度，是提高公众非遗保护意识的重要措施。通过传播非遗的自身魅力，展示非遗保护取得的丰硕成果，可以提高公众对优秀传统文化的认识，增强非遗保护的意识和关注热情，促进其对民族文化的认同，有利于发挥非遗沟通情感、凝聚人心的作用。在非遗传播方面，政府部门起到不可或缺的作用。《条例》规定，政府部门应当在公共文化设施中设立非遗展示区域或场馆，并将其纳入公共文化设施网络建设。截至2014年4月，江西省已设立非遗传习所（基地）、展示厅（馆）、陈列厅280余处，建筑面积达102万余平方米。同时，《条例》规定要把非遗的传播活动深入农村、城市社区、大中小学校园、各类企业和家庭，要与公共文化相结合，以丰富优秀公共文化产品供给。尤其是在各类传统民俗节庆和“文化遗产日”期间，江西省有关部门结合本地非物质文化遗产，推出了丰富多彩的节日文化活动，受到了广大群众的一致好评。此外，政府部门还负有对非遗进行数字化保护和传播的职责，目前正在统筹建设非遗数据库群、数字化保护系统平台、宣传展示平台，使之更适宜于非遗在现代信息社会的传播，方便公民、法人和其他组织进行资料查询和复制。《条例》还规定公共文化机构和经营单位应当根据各自业务范围，开展非遗的相关传播活动，鼓励和支持公民、法人和其他组织展示和传承非遗代表性项目。（三）非物质文化遗产的合理利用与发展制度分析非遗的保护并不排斥开发利用。合理的开发利用不仅有利于激活非遗的生命力，也有利于推动非遗传承和传播，还有利于促进本地经济社会发展，满足人们日益增长的多元化的精神文化生活需求。因此，在保证非遗的真实性、整体性和传承性这一前提下，应当鼓励和支持公民、法人和其他组织通过融资、合作、入股等手段，采取与经贸、旅游相结合等方式将非遗及其资源转化为文化产品和文化服务，鼓励利用现代科技、工艺或者艺术手段对非遗进行创新。《条例》还强调“对与非遗代表性项目传承密切相关的珍稀矿产、动物、植物等天然原材料的保护，严禁乱采、滥挖或者盗猎、盗卖”，[11]“利用非物质文化遗产代表性项目进行艺术创作、出版、产品开发、旅游活动等，应当尊重其原真形式和文化内涵，不得歪曲、贬损、滥用和过度开发”。[12]《条例》对生产性保护予以具体规定。所谓生产性保护，是指通过生产、流通和销售等具体方式，将非物质文化遗产及其资源转化为有市场价值的商业产品，使之产生一定经济效益并发展与之相关的产业，使非遗项目在生产实践过程中得到实质性保护，从而实现非遗保护工作与本地经济社会协调发展的良性互动。在非遗项目的生产性保护方面，江西省在有效保护和传承的基础上予以大力鼓励和扶持。尤其是对于那些群众基础较好、具有良好市场前景的传统技艺类、传统美术类以及传统医药药物炮制类等非遗项目（此类非遗项目在省级层面上已有167项，其中被列入国家级的传统技艺类有15项、传统美术类有10项、药物炮制类有1项），[13]更注重对其开展生产性保护。经过各方面的努力，江西省目前已形成了以传统手工制瓷为重心，以传统雕刻、传统制笔、传统食品等为重要组成部分的非遗产业格局，形成了较为明显的品牌效应，并在全国同一领域中占据了重要市场地位。在全国闻名的“瓷都”景德镇，目前共有3万余名传统手工艺人、2000余家传统手工作坊或中小企业从事非遗生产性保护，据估计平均产值达到15亿元。[13]在生产性保护中，《条例》要求省、设区市人民政府应当合理规划布局，加强引导扶持，建设非遗生产性保护示范基地。设立非遗生产性保护示范基地的目的在于发挥其示范、带动作用，积极探索和总结非遗生产性保护的做法和经验，进一步加强非遗的保护和传承。截至2016年1月，江西省已拥有国家级生产性保护示范基地4个、省级生产性保护示范基地20个，以生产性保护为主要内容的非遗展示馆和保护基地达到了78个。（四）非物质文化遗产保护工作的保障机制分析非遗的保护、保存工作是一项综合性的复杂工程，需要由政府各职能部门统一认识，齐抓共管，分工协作，相互配合。国家《遗产法》和江西省《条例》均对各有关部门赋予了相应的职责，为顺畅非遗保护工作机制，《条例》专门设立制度保障，要求建立健全各工作部门间开展非遗保护工作的协调合作制度，进一步完善具体工作体系和机制，注重加强非遗保护队伍建设和重视对非遗专业人才的培养。自2007年开始，江西省政府已成立了由省文化厅牵头，省发改委、省教育厅、省财政厅、省住建厅、省旅游局、省宗教局、省文物局等部门参加的非遗保护工作部际联席会议。通过该联席会议机制，可促进协调解决非遗保护工作中遇到的具体重大问题。为有利于贯彻实施《遗产法》和《条例》，《条例》专门规定了财政预算保障。政府应当将非遗保护、保存所需经费列入本级财政预算，以利于顺利开展非遗保护的各项工作。在有经费保障的前提下，各地可以更好地开展非遗的调查与研究、濒危项目的抢救、为传承人和传习活动等发放补助、项目宣传和专家咨询以及相关文献的整理出版等工作。目前各地在非遗保护经费投入上仍存在参差不齐甚至尚未列入财政预算的问题，致使非遗保护工作难以正常进行，对代表性传承人的扶持和资助无法落到实处，对于这些问题，各级政府必须依照《条例》尽快解决。此外，《条例》规定，对于合理开发利用非遗代表性项目的社会力量，政府应当为其在场所、宣传和产品销售等方面提供政策上的扶持和具体帮助，并依法对符合条件的企业提供相应的税收优惠。《条例》要求充分利用学校的专长和优势对广大青少年进行非物质文化遗产教育，充分意识到开展非遗相关科学研究的重要性，规定了教学科研保障制度。为了使非遗保护和传承工作更具有延续性，《条例》还鼓励和支持各类教育、科研机构建立与非遗相关的教学、研究基地，在培养方案中设