文化遗产事业内部全面深化改革的重要领域

文化遗产事业内部全面深化改革的重要领域

在新型城镇化中让文物活起来，意味着管理方式要创新——通过改善管理，使文物能更全面地参与城镇化进程，能更大地发挥其对经济社会发展的贡献；而国家的全面深化改革背景，意味着以往管理中的有空白、不配套和不精细等问题都需要得到制度层面的弥补。这些制度缺陷或制度建设不足，涉及事业发展的许多方面[1]。体制改革和机制创新必须确定优先序、抓大放小。只有这样，才能使改革的正能量及时体现出来。那么，哪些制度重要呢？显然，行业发展的方方面面都要涉及的、影响核心资源使用方式的制度就是重要的。这些方面的制度改革就是响应党的十八届三中全会《决定》的当务之急。全域性影响行业发展并在核心资源的使用方式和效率上起到决定性作用的制度，可归为三类：①管人的制度；②管钱的制度；③管权的制度。据此，在2014年的蓝皮书中，我们确定文物系统的年度考核评价制度、文物系统的资金机制、文物保护单位的权属确定工作机制作为研究对象，以为相关管理部门对这些制度在“十三五”期间的全面深化改革提供前瞻性思路[2]。1构建文物系统的年度考核评价制度年度考核是所有单位和行业都应必备的管理手段，与评估定级和专项工作检查等，共同形成激励机制。但如何确定合理可行的考核体系并构建相关激励机制，是文物系统多年来进展不大而其他行业已有不少创新的领域。合理的考核体系应推动管理工作拓展分类管理、精准管理的深度，使良莠易辨、奖惩分明。只有这样，才能因岗制宜，形成日常工作的压力和动力。这套考核体系，也能基本套用于重大项目，且稍经改造就能按照分工方案和进度要求，建立工作目标责任制，把任务分解到各部门，把压力传递到所有人，形成一级抓一级、层层有压力的工作格局。从可行性而言，这样的考核体系还必须可操作、能控制、易考量。一般的工作评价体系，大体包括考核项目、考核方法、考核标准、考核组织机构和考核结果应用五个方面的内容（见表技1-1）。其中，考核项目是基础性的。考核项目指标化后，通常都能达到“指标就是指挥棒”的效果。如果某方面工作没有体现为指标或指标不易考核，这方面工作在现实中就容易被虚与委蛇。而且，年度考核评价体系及其工作流程只是一个基础，还需要建立配套的目标责任制、工作奖惩制、责任追究制和执法联动制，才可能真正达到使日常工作实现精细化管理的目的。例如，每年的考核情况除进行通报外，对评为良好以上等次的单位，要在评估范围的最高级别会议上（如省级的考核结果在全省文物局长会议上）给予表彰、奖励；对一般和较差等次的单位，主要领导要向主持考评的单位写出书面报告，分析原因，提出整改意见。表技1-1日常考核体系的主要内容从文物系统“十一五”以来的情况看，这些常规考核的套路基本相同，变化之处在于指标的设置和考核结果的应用相关工作机制上。在构建年度考核制度上，有些地方的实践效果是不错的。例如，从2011年起，山西省文物局根据全省文博事业发展目标和工作实际制定了年度考核指标体系。2012年的年度考核，由山西省文物局领导带队对全省11个市文物局和14个直属单位进行年度目标责任考核。在这种考核中，各单位完成年度目标的情况易于从指标中体现，且如果地方文物部门领导“公关”得力，还可能使文物部门获得地方主要领导的支持，从而带动整个文物系统的发展条件获得巨大改善。如山西省晋城市文物部门做好了考核相关文章，经过协调，促使市委书记亲自率领有关部门领导在市博物馆现场办公，并决定投入数千万元巨资对该市博物馆进行整体提升；该市文物保护专项经费投入从2012年的180万元，跨越式增长到2013年的700万元。但也必须看到，这种年度考核的内容并非年年因袭，而要根据年度重点工作确定不同的考核重点，且常常包括上级交办的任务。如浙江省文物局把国家的博物馆评估定级考核列为下一年的责任考核目标（2006年6月，浙江省文物局把这项工作列为2007年度重点工作），并设置了考核指标，列入2007年的绩效考核体系中。通过表技1-2与表技1-1的对比，可以发现日常考核体系的主要内容与文物系统已经有的一些考核对应性很高。但文物系统存在的不足仍然可以看出来：①文物系统的考核指标设置对文物与经济社会发展的关系考量不够，一般限于本系统内的任务，而难以反映与这些任务密切相关的发展条件的变化，难以使考核发生关联作用[3]；②文物系统的考核不注重效率，通常只关注相关任务的完成情况而不考虑投入产出比[4]。而且，文物系统具有两方面特殊性：①保护与利用要兼顾，这易使考核的项目设置相互掣肘，毕竟规范利用的指标不好设置且难以从年度考核这样短的时间周期内体现出来；②缺少基础数据，这使相关监测指标设置要么竟告阙如、要么以偏概全。所以，既往文物系统的考核，更强调地方政府一票否决制的那些方面，如文物安全工作[5]。在这样的考核导向下，易出现两种倾向：①只要文物不出安全事故，怎么利用都可以；②文物可能出事故，单位又全额拨款，因此文物怎么闲置都可以。因此，在这种考核中，项目设置（体现在考核指标上）应与时俱进。首先要推动开放。诸多文物在完成修缮及科研任务后，理应尽快向公众开放，以彰显其教育功能。但许多文物管理机构缺少激励机制，使文物长期闲置，或者在文物利用上投入不够，致使文物的受益范围小、受益方式单调。这就需要从文物管理机构的考核指标方面，加强利用相关指标的设置。在2014年让文物“活起来、多说话”的大背景下，这种考核项目的调整尤显必要。表技1-2陕西省文物局2012年度目标责任考核任务分解表从文物系统目前存在的问题看，在日常考核中，加大文物系统外相关项目的设置个数及其权重、加大文物利用相关指标的设置个数及其权重、引入考虑投入产出比的效率指标是需要也可以做到的三个方面。做好这三个方面的工作，既有利于文物系统与经济社会发展的大局互动，也有利于文物系统完善自身的精细化管理。严格来说，年度考核评估不止这些内容，系统内的这些自评还应该与第三方评估结合起来。第三方评估已经在国务院的相关工作中得到实施。例如，国家公园体制改革方案，由国家发改委社会发展司牵头制定后，由中国社会科学院、国务院发展研究中心等单位进行第三方评估，及时对方案的合理性和可行性进行了评价，使这个改革方案在出台前得到完善。类似这样的业外评估，有利于解决“只缘身在此山中”导致的视野狭隘和“萧规曹随”带来的管理惯性。从这个角度而言，文化遗产蓝皮书中的相关分析和评估，也属于第三方评估。如果文物及相关系统能够从中发现白璧微瑕以及积非成是之处，并在制度创新中有针对性地调整，就会起到系统内年度考核评估难以达到的效果。2优化文物系统的资金机制——以大遗址项目资金为例资金机制，是确保文物系统贯彻《文物保护法》并确保文物利用体现公益性的物质基础。一般而言，资金机制由筹资机制和用资机制构成。筹资机制通常是大家关注的重点，尤其对长期获得财政投入不足的文物系统而言。但在文物系统获得的中央财政专项资金已位居副部级国家局前列、许多大遗址项目存在资金所用非所需的情况下，及时优化用资机制、提高财政资金使用效率的意义与完善筹资机制同等重要。2.1文物系统资金机制的构成对社会公益事业而言，通常有三条筹资渠道：财政渠道、市场渠道和社会渠道。可以用表技1-3来反映目前文物系统比较复杂领域（如大遗址项目）的资金机制构成。表技1-3中国大遗址项目的筹资渠道构成从事权角度看，可以将大遗址项目的筹资渠道与用资渠道进行对应的细化分析（见表技1-4）。表技1-4大遗址项目各工作环节的筹资机制续表尽管近年来文物系统获得的中央财政专项资金数量增加很快（目前已居副部级国家局的前茅），但中央财政专项经费的补助范围和补助方向仍十分有限。从补助范围而言，对于全国需要保护的数十万处——第三次全国不可移动文物普查结果为766722处——不可移动文物而言，中央财政专项经费只对全国重点文物保护单位——七批全国重点文物保护单位共计4295处——给予补助性支持。从补助方向而言，中央财政专项经费仅对一次性的工作以项目形式给予支持，如专项调查、规划编制（包括价值评估、保存现状与管理条件评估等，划定保护范围和建设控制地带等）、修缮工程（包括方案设计和施工）、保护设施建设工程（包括防护、安防、消防等设施建设）。绝大部分的工作内容，包括古建筑征收、搬迁补偿、环境整治等前期工作，以及大量档案记录与更新、工程检查与管理、规划评估与调整、灾害预防与监测、日常保养实施、参观管理与游客服务、展示宣传与展陈推广、调查与研究等日常工作全部依靠地方财政支持。从不可移动文物保护的支出责任而言，地方财政所需要负担的比例无论从范围而言还是从方向和环节而言都占有绝大部分。而从资金规模来看，中央财政文物保护专项经费在全国文物事业费总额中所占的比例在近年持续增加，到“十二五”期间已经接近60%（见表技1-5）。整个文物保护财政体制存在着中央与地方财力与事权的严重不匹配。正是在这样的大背景下，一些大遗址所在地政府投入数十亿元甚至上百亿元用于与大遗址相关的保护、展示、民生改善、环境整治、城市提升、文化旅游产业。这些资金大都属于城市建设资金，不在文物事业费统计范畴之内。投入渠道也因地区不同而相差很大，掌握各地对大遗址保护工作投入的资金信息非常困难。因此，对于地方配套资金，只能通过个别案例反映其规模和方式。表技1-5全国文物事业费统计2.2资金机制的主要不足总结“十一五”和“十二五”期间的情况，大遗址保护项目资金机制的不足，主要体现为用资结构不合理、供非所需现象较为普遍。概括而言，整个大遗址保护工作经费结构与实际工作需求之间存在三个方面的匹配不合理：①公共资金安排的均等化和普遍化原则体现不够，重“锦上添花”，轻“雪中送炭”；②日常工作经费与专门项目经费之间的比例不合理，日常工作经费缺乏经费保障机制；③项目经费重“硬件”建设，轻“软件”投入。第一是中央财政大遗址保护专项经费作为公共资金安排的均等化和普遍化原则体现不够，“锦上添花”的作用远远大于“雪中送炭”的作用[6]。这主要体现在两个方面，一个是地区间的安排，另一个是遗址不同区域间的安排。从中央与地方财权划分的原则而言，中央财政经费的主要作用在于调节区域间的不平衡，保障公共服务提供的均等化。目前的资金安排机制采取了“中央主导、地方配合、统筹规划、确保重点、集中投入、规划先行、侧重本体、展示优先”的原则，对“地方配合”和“展示优先”给予“集中投入”。这一原则首先要求地方政府具备一定的财政实力，其次要求遗址具备一定的展示条件。但这两个条件同时具备的遗址毕竟只占一小部分，特别是在实施了近十年的大遗址保护专项行动之后，能够具备这些条件的遗址区域越来越少了。如果继续执行以上原则，往往会导致一些不具备展示条件的遗址强行进行开发展示、土地投机、粉饰造假，从而违背文物保护的真实性原则，增加运营负担，甚至将大遗址保护工作引向歧途。而恰恰是一些不具备展示条件的大遗址需要得到中央财政经费的“集中投入”。在这些地区，特别是中西部地区，大遗址分布十分密集，观赏性差，或不具备集中开发展示条件，地方政府财力又很薄弱，应当采取预留式保护或混合式保护方式，避免跟风式地大搞“展示优先”，对遗址造成开发性破坏、展示性破坏。经费安排在地区上的不均衡，还体现在同一大遗址的不同区域内。中央和地方资金往往集中投入于大遗址区域内土地开发利用条件较好或者较易展示开发的核心区域，对于核心区域以外的遗址反而忽视。隋唐洛阳城遗址的北城墙，三星堆遗址博物馆以外的遗址区域，大明宫3.2平方公里遗址公园范围以外的改造区域，汉阳陵2平方公里以外的墓葬保护区，长城八达岭、山海关、嘉峪关等著名旅游景点以外的广大保护区域，等等，几乎成为“灯下黑”的保护盲区或高强度房地产开发区，而且这样的案例远远不止提到的这几个。大遗址保护专项行动轰轰烈烈地开展，在有些地方反而起到“一白遮百丑”的负面效应。从大遗址保护的公共服务提供均等化原则出发，中央财政经费应当考虑大遗址资源分布存在的地域不平衡带来的地方财力与遗址保护责任的不匹配。第二是大遗址管理缺乏日常工作经费保障机制。从大遗址管理机构的经费支出结构上看，用于完成日常工作任务的基本支出明显低于用于完成特定工作任务的项目支出。2012年，项目支出的比例高达84.6%（见表技1-6）。表技1-6大遗址管理机构项目支出结构根据《中国文物古迹保护准则》，“日常管理贯穿于保护全过程”，“日常保养是最基本和最重要的保护手段”。与其配套发布的《关于〈中国文物古迹保护准则〉若干重要问题的阐述》指出：“基层文物保管机构是文物古迹最直接的管理者，文物保护中最基本的工作，如日常保养、监测记录、控制灾害等，都必须由基层保管机构实行。要创造条件，使基层保管机构成为实施保护程序全过程的主持者和监督者。”然而，大遗址保护管理基层机构的人员和经费条件十分薄弱，其中基本支出经费水平与地市级和省级管理机构的差距尤其明显。另外，以下再用一组数据说明基层人员经费的拮据程度（见表技1-7）。表技1-7各级大遗址管理机构人均工资在目前中央与地方之间财权层层上收、事权级级下压的体制下，很多地方财政只够勉强吃饭，很难保证大遗址保护、监管、看护等公共服务支出。大遗址地域分布广，单纯依靠管理机构工作人员很难全面管护，很多情况下还需要动员社会和社区力量参与保护管理。然而，尤其是区县级基层大遗址管理机构本身的人员经费十分紧缺，年人均工资仅1.4万元左右，更无力负担社会文物保护员的劳务服务购买费用。若缺乏有人员保障的长效的日常管理看护，再巨额的项目投入也无法维持长期良好的运行效果。第三是项目经费重“硬件”建设，轻“软件”投入。在这方面的中央财政专项经费的支出内容中，各种本体保护工程、保护设施和展示设施建设项目经费占据了主要部分，加上大部分前期考古调查发掘研究和专项规划、方案编制也是配合工程建设而开展，因此中央财政专项经费的主要投入集中在“硬件”建设方面，而在“软件”投入方面较少。软件投入包括：对遗址产权保护的投入，包括遗址所附着土地的征收和移民搬迁补偿，以及遗址保护所需土地利用限制的居民生产生活补偿；遗址日常保养、维护所需的资产维护经费；遗址日常管护所需的劳务服务购买费用；遗址保护展示利用相关的法律、财务、传播、营销、公关专业服务购买费用；遗址开展展示、休憩、文化活动的公共服务购买费用。另外，从2011～2012年大遗址管理机构项目支出统计数据也可看出，用于文物保护工程、保护/展示设施建设的支出资金占其项目经费的比例接近80%，也印证了本书对中央财政大遗址保护专项经费安排的分析（见表技1-8）。表技1-8大遗址管理机构项目支出内容从经费安排的角度分析，投入“硬件”更便于经费安排者的管理。一是硬件投入的资金需要往往较高，管理成本较低；二是硬件投入的效果比较明显，便于进行考核检查。但从大遗址保护管理的需求分析，硬件投入与软件投入的不均衡，产生的负面作用至少有四个方面：一是保护管理全面工作的顾此失彼，特别是难出形象、难计效益的基础工作、日常工作由于缺乏经费而无法开展；二是硬件投入的效益难以有效发挥，耗资巨大的工程、设施缺乏配套的后续运转所需的人员经费和日常保养经费，发挥不了正常效益；三是大遗址疏于日常管护、巡查和保养维护，原本小修小护可以解决的问题更易发展成为重大损毁险情，需要投入更多的抢险维修资金；四是不利于当代形势下大遗址保护展示利用水平的提高。面向社会和公众的大遗址保护，需要政府提供更多的公共服务等软件支撑，如法律、财务、传播、营销、公关、文化活动等专业服务，以提高大遗址保护的综合管理水平。从目前的统计数据看，这种重硬件尤其体现在大遗址保护专项资金特别突出“展示示范”上。在国家重点文物保护专项补助经费中，不可移动文物的使用范围主要为全国重点文物保护单位的规划、本体保护和安全消防，以及主动性文物考古调查、发掘项目及报告出版等[7]。大遗址保护专项经费的使用范围包括：“（一）中央政府主导的大遗址保护示范工程；（二）中央政府引导的大遗址保护工程；（三）大遗址保护管理体系建设。”其经费支出内容与国家重点文物保护专项补助经费的使用范围基本有所对应，看似只有微调。但恰恰是这些文字上的微小差异，特别是其中增加的“展示”二字，在实践层面开启了大遗址“保护展示”的行动热潮，并为“国家考古遗址公园”体系[8]提供了资金上的政策后盾。表技1-9大遗址经费与重点文物保护经费支出内容比较续表对比两个办法的使用规定，大遗址保护专项经费从表面上的主要变化体现在以下几个方面。一是增加了配合大遗址保护工程项目的考古调查和发掘、地形测绘和资料购置支出；二是在保护工程中增加了环境治理工程支出；三是在保护性设施支出中增加了以展示为目的的展示设施工程支出；四是增加了大遗址保护管理体系的建设支出。深入分析这几个变化，除第四项的大遗址保护管理体系建设支出是为项目组织、协调、规范研究、评价考核等工作而设立的间接费用外，大遗址保护专项经费的前三项主要变化，均是在原来重点文物保护专项补助经费的维修工程思维定式下，为扩大建设开发规模而新增的支出内容。这从后面的有关大遗址保护专项经费的安排分析中也可以得到印证。例如，在考古工作中，原专项补助经费主要用于主动考古调查和发掘，而且历来主动考古发掘的项目审批极为严格，经费金额也较少。然而，允许配合大遗址保护工程项目进行考古发掘，成为近年主动考古发掘的重要方向，发掘面积和工作经费大幅增加。再如，环境治理工程和以展示为目的的展示设施工程建设，直接为国家考古遗址公园建设——大遗址保护行动以来最受追捧的方式——提供了资金上的政策空间。在每年数以十亿元计的大遗址专项资金中，用于相关防护工程和楼堂馆所建设的占了大头。但对多数观赏价值不高、交通条件不便的大遗址而言，要达到保护效果，只要用调整土地利用性质、管制土地使用方式[9]等办法控制遗址区土地利用的范围、方式和程度即可，不需建设。但这方面常常表现出三个方面的矛盾：一是土地利用性质的调整受到国土资源部门严格的指标限制；二是土地征用经费和地上附着物的补偿经费不能使用大遗址专项资金，但地方配套往往严重不足，会导致管制土地利用方式难以操作；三是大遗址保护占用土地面积过大，对其他产业的影响比较大，因此受到的阻力也大。总之，目前大遗址保护专项经费仍然延续文物保护专项经费的传统思路，以文物保护工程设施建设为主要补助方向，已经不能适应大遗址保护综合行动的需求，亟须进行结构性重大调整。2.3大遗址保护项目如何分类、分阶段优化资金机制大遗址自身特点与所处社会经济和自然环境条件不同，应当进行深入的前期研究，采取不同的措施加以保护。在前期研究与决策中，资金投入需求和资金来源渠道应当成为重要考虑因素，特别是运营维护期的资金需求和资金来源虽然平均水平低，但周期长，对资金总体需求和筹集影响很大。因此，大遗址保护项目优化资金机制工作的重点在于分类、分阶段。2.3.1不同保护形式的资金投入内容及投入规模分类主要指的是保护形式的区别。从资金需求内容来分析，预留式保护、集中展示式保护和混合式保护的资金需求结构有所不同（见表技1-10，示意效果见图技1-1）。在建设/取得期，预留式保护和集中展示式保护都需要投入土地征收、补偿资金，以及保护设施建设资金，集中展示式保护还需要投入展示设施建设资金，而混合式保护仅进行局部保护，因此会有局部的土地征收、补偿和环境整治资金需求。在运营维护期，预留式保护只需要投入日常维护和本体保护资金，集中展示式保护除此之外还需要投入展示服务工作的资金，混合式保护还需要投入周边生产有限后的权利补偿资金。而在经济收益方面，预留式保护基本不会产生经济收入；混合式保护可能会有少量经济收入；而对于集中展示式保护，如果遗址本身条件较高，展示设计和宣传服务较到位，则可能会产生较高的经济收入。表技1-10不同保护形式资金需求类型图技1-1不同遗址保护形式的资金需求水平从建设/取得期资金需求水平来分析（见表技1-11），预留式保护和集中展示式保护都需要投入较高的土地征收和拆迁补偿资金，集中展示式保护还需要投入较高的保护设施和展示设施建设成本，而混合式保护只需求投入局部土地所有权征收、补偿和小型保护、展示设施建设成本。因此综合而言，集中展示式保护前期投入成本最高，预留式保护次之，混合式保护最低。表技1-11不同保护形式建设/取得期资金需求水平从运营维护期资金需求水平来分析（见表技1-12），预留式保护主要采取将遗址回填保护的方式，只需要投入适当的日常维护和本体保护资金。集中展示式保护需要较高的日常维护和展示服务资金成本，且由于集中展示需要将遗址大面积揭露，遗址本体保护的资金投入需求也会大大增加。混合式保护需要对周边居民的生产生活进行补偿，以取得其对遗址保护的支持，因此权利补偿资金需求较高，而且由于与周边生产生活活动紧密融合，日常维护监管成本也会较高，同时也会需要适当的展示服务成本投入。综合而言，预留式保护的运营维护成本最低，集中展示式和混合式保护的运营维护成本都较高。表技1-12不同保护形式运营维护期资金需求水平从综合资金需求与监管风险来分析（见表技1-13），预留式保护的总体资金需求前高后低，虽然不会产生经济效益，但综合资金需求属于中低水平，而且这种保护方式的监管风险最低，最关键的问题是前期较高的土地征收、补偿资金保障问题。集中展示式保护建设/取得期和运营维护期的资金投入需求都很高，但有可能产生一定的经济效益。这关键取决于前期对遗址展示条件的评估和展示方案的论证，以及后期运营管理和展示服务水平的高低，需要长期较大力度的监管。混合式保护的总体资金需求前低后高。如果后期补偿资金没有保障，或者监管力度不够，混合式遗址保护的风险是最高的。表技1-13不同保护形式综合资金需求与监管风险2.3.2调整中央财政资金投入结构，使土地征收、权利补偿和日常管护支出均衡第一，设立中央财政遗址土地征收专项资金，为预防性保护提供补助支持。制定遗址土地征收评估与资金管理办法，对遗址土地进行分类评估。例如，大遗址荆州片区的楚纪南城遗址核心展示区面积为4平方公里，即6000亩。按每亩55000元土地价格，征收核心展示区土地大约需3.3亿元。然而，地方政府无力负担这笔经费。以楚纪南城遗址本身的条件而言，其展示性不强，但考古价值十分突出，适宜采取预留方式加以保护。对于中央经费而言，其征收金额也在可以承受的范围之内。2005～2012年，中央财政专项经费投入楚纪南城遗址共计1.7亿元以上，其中2011年投入1.25亿元。这还不包括以后年度国家计划投入楚纪南城遗址公园展示的资金。第二，设立中央财政遗址保护权利补偿资金，为混合式保护提供补助支持。制定遗址规划限制措施相应补偿评估标准，对遗址周边居民所受损失进行弥补。第三，设立中央财政遗址日常管护专项补助经费，为遗址日常巡护、监测提供补助支持。制定遗址日常巡查评估工作准则，与遗址监测管理、修缮工程建立联系。以长城日常管护为例。按国家文物局的认定，各个时期长城墙体全长21196公里，主要设施中烽火台12201处，关堡2210处。根据每年平均分别需要1人管护20公里墙体、20处烽火台和2处关堡核算，每年约需2775人开展长城日常管护工作（见表技1-14）。表技1-14长城日常管护人员需求按照平均每人每年劳务费支出2万元和基本工作条件（包括交通费、通信费、工具耗材等）支出0.6万元计算，每年长城管护经费需求为7215万元（见表技1-15）。2005～2012年，中央财政投入长城保护的专项经费平均每年约为1.1亿元。这一需求是在中央财政专项经费的负担能力范围之内的。由于长城沿线大部分区县位于偏远地区，地方政府财力十分薄弱，因此应由中央政府统一承担日常管护经费。这样也便于长城日常管护的统一管理。表技1-15长城日常管护资金需求第四，加强地方政府财政预算管理，硬化公共预算。集中展示式保护资金投入应以地方政府财政投入为主。明确集中展示式保护项目的公益性，要求以地方政府财政投入为主。随着地方政府财力与事权的改革调整，地方政府职责将转向对公共事务的投入与管理，其对土地开发与土地财政的依赖程度将大大降低。将集中展示式保护的财政责任赋予地方政府，有助于其更全面综合地进行项目论证，对后期运营条件和资金来源进行认真评估，加强后期运营管理，避免盲目上马集中展示式大遗址保护项目，使政府预算硬化。第五，细化社会资金投入大遗址保护展示的管理规定。对特许经营、租赁、合营、购买服务的范围、程序加以明确，为监管提供依据，同时激励社会资金在合法条件下开展可持续的经营行为。3依法处理文物保护单位的确权问题确权是文物被《文物保护法》依法保护的基础。只有确权后，才能落实文物保护利用的责任主体并开展相关工作。因此，文物产权确权是文物产权管理制度的首要环节。但多年来，中国这方面的工作机制一直缺失。在国家即将于2015年3月开展不动产登记的情况下，文物系统如果不在相关配套机制建设上迎头赶上，就可能因为这方面的工作漏洞在未来工作中处于被动。3.1确权工作的背景作为现代产权管理体制改革的重大举措，即将开展的不动产统一登记工作对国务院机构改革和政府职能转变，对实现资源统一分类、产权保护、信息共享具有重要意义。国务院决定整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度，并决定由国土资源部、中央编办、财政部、住建部、农业部、税务总局、林业局、法制办、海洋局等9部门组成的不动产登记工作部际联席会议负责协调，由国土资源部具体负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，以基本实现登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。这项工作的依据——《不动产登记暂行条例》——已于2014年出台，相关工作从2015年3月起开展[10]。3.2确权对依法保护利用文物的基础性意义和文物保护单位权属确定工作机制缺失的巨大影响文物中的不可移动文物是具有特殊属性的不动产。全国实行不动产统一登记将对文物工作产生重大影响，国家各有关部门应给予高度重视。根据《文物保护法》，中国的不可移动文物主要包括古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等几大类，其中古文化遗址、古墓葬和石窟寺及石刻基本对应于土地类不动产，古建筑基本对应于房屋类不动产。据2012年完成的第三次全国文物普查，中国现有766722处不可移动文物，总面积85402.35平方公里，占中国国土总面积的0.89%。其中，古文化遗址193282处，古墓葬139458处，古建筑263885处，石窟寺及石刻24422处，近代现代文物（包括近现代遗址、墓葬、建筑及园林和石窟寺）141449处。文物是国家珍贵但“脆弱”的文化财富。目前，中国的文物产权管理制度几乎空白，文物权属与其附着地的地权管理分离，文物保护与经济建设、社会发展存在多元主体、多元目标并存的现象，缺乏统筹协调。根据我们目前了解的情况，现有文物产权基本可分为五类（其中后三类情况普遍存在）：①文物产权登记明确，由文物部门管理使用，如秦始皇兵马俑由陕西西安秦始皇兵马俑博物院管辖；②文物产权登记明确，由其他政府部门、企事业单位、集体或个人管理使用，如浙江省杭州雷峰塔遗址及其上新建雷峰塔现由浙江省警卫局管辖；③文物所在地范围内土地或房屋产权登记明确，但未登记相关文物存在情况，因此产权人不了解登记范围内文物分布状况，文物部门也未掌握相关产权登记情况，如河南洛阳隋唐城遗址现存北城墙，现位于大唐宫陶瓷建材市场内，在洛阳市国土局土地登记系统内查询显示该地块产权单位为洛阳合成洗涤剂厂；④由于历史遗留问题，文物所在地范围内土地或房屋产权权属情况复杂，缺少登记所需相关文件依据，存在事实产权人但未办理登记手续，如浙江省杭州胡雪岩故居（胡庆余堂）已由杭州市政府出资腾迁原有住户收归国有，由杭州市园林文物局凤凰山管理处管理，但由于手续问题一直未办理产权登记；⑤文物所在地范围内土地或房屋无人主张权利，尚未办理登记，如河南洛阳东周王城现存东城墙，位于城区道路旁加油站附近，在洛阳市国土局土地登记系统内查询显示该地块目前尚未办理土地使用权证。中国文物登记和公布制度完全游离于国家土地、房屋、草原、林地、海域和国有公用财产等不动产管理体制之外。中国不可移动文物登记以文物属性为主要内容，尚无法定授权登记机关、登记依据、登记内容和登记程序等管理制度。文物登记本身缺乏公证性、准确性和时效性，又与土地、房屋、草原、林地和海域等不动产登记系统互不关联。与之相应的发展、规划、建设、交易等活动的审批、登记和监管相互脱节，文物保护存在巨大的信息不对称，需要承担高昂的执法成本和文物灭失风险。在这样的情况下，如果文物系统没有及时填补这个“管权”的制度空白并建立相应的配套工作机制，则一方面不可移动文物的保护与利用难以得到产权制度的支持并可能在某些情况下反而成为“违法”行为，一方面国土资源部也难以依法给予文物系统工作支持。3.3完善确权机制的具体措施完善确权机制，是“十三五”期间文物系统在“管权”的制度上填补空白的当务之急。为此，建议采取以下三方面具体措施。3.3.1明确文物资产在国有资产管理体系中的地位国有文物资产是中国国有资产体系中的特殊类型，与其他国有资产在形态上具有一定的交叉性，但其资产特性又不相同（见表技1-16），应该建立单独的管理制度。国有文物资产具有独特的历史、科学、艺术价值，受到国家法律严格保护。表技1-16各类国有资产特性国有文物资产中的遗址（土地）产权管理不同于资源性国有资产的土地产权管理。遗址产权属于国家，与其附着土地的国家所有权和使用权规定有所不同，而且遗址的国家所有权不因土地所有权和使用权的改变而改变，具有非经营性、不可交易性和非营利性，与资源性土地资产管理要求具有很大差别。国有文物资产中的古建筑不同于行政事业性国有资产产权管理。由于其取得方式的特殊性，国有古建筑的所有权和使用权行使主体情况复杂。部分国有古建筑由文物系统文物保护管理机构管理，部分由其他部门行政事业机构管理使用，还有一些处于田边街道的古建筑虽然可能有保护管理机构，却并不在该保护管理机构办公区域之内，并不属于该机构资产范畴。另外，《文物保护法》规定，国有文物不得转让、抵押，因此具有不可交易性。这都与行政事业性国有资产可通过交易获得并可进行处置有所不同。国有文物资产中的附属设施具有经营性国有资产和行政事业性国有资产双重属性。为发挥文物作用，部分遗址和古建筑开辟参观浏览场所，相当于旅游教育资源，通过政府出资建设一定的保护、展示、服务设施，开展对外经营活动。由于这些附属设施往往与文物本体在物理空间上很难分割，因此在出资建设时既有政府财政出资，也可能有国有企业出资或私人企业出资。目前，国家政策对于这部分附属设施的性质并不明确，实际运营中既有作为行政事业单位资产的，也有作为经营性国有企业资产的，还有作为其他性质企业资产的。这些附属设施属于可交易的营利性、经营性资产。附属设施这一类资产与前两类资产的混淆造成国有文物资产管理体制的混乱。文物利用与文物保护的矛盾，在于文物利用过程中所带来的管理体制变化。文物利用不再是文物行政主管部门上下级管理的内部事务，也不再是单纯地依靠