提高文化遗产管理水平的手段和措施-基于GAP分析

提高文化遗产管理水平的手段和措施基于GAP分析

本章要点：1.2009年文化遗产日的主题是：保护文化遗产、推动科学发展，而文化遗产事业的精细化管理就是科学发展的重要体现。通过GAP分析，可以精确描述文物系统行政资源的空间配置效率，找出管理或投资空缺所在，从而实现精细化管理。2.由于各省文化遗产资源和投入情况的差异，文化遗产投资与保护、管理需求不匹配的程度有所不同。因此，在主体功能区划的大背景下，需要根据GAP分析来确定保护、管理和投资空缺最大的区域，以便调拨行政资源时优先解决这部分省份的管理水平不高问题，实现文物系统行政资源空间配置的优化和使用效率的提高。历史学家黄仁宇认为，一个国家完成现代化之特征，是实现整个社会的“数目字的管理”。而文化遗产事业的现代化，也应该是这个事业实现了以量化分析为基础的精细化管理。为了达成精细化管理，2008年蓝皮书就在指出我国文化遗产管理中存在公益功能发挥不足、经济功能发挥无序、管理矛盾处理乏力三大问题的基础上，从管理体制角度成因和管理水平角度成因两个方面进行分析，其中对管理水平的分析采用了量化的GAP分析方法[1]并以其为基础提出了各省提高管理水平的建议。2009年蓝皮书在这个基础上继续对全国（除港澳台以外）31个省的文化遗产事业[2]的年度变化及行政资源空间配置效率进行了分析，并根据文化遗产事业的年度大事加强了对博物馆的相关分析。在数据情况得到改善[3]以及国家相关广域政策逐渐落实的情况下，2009年蓝皮书从基础数据的补漏、指标体系的完善和赋权方法的规范等三个方面完善了GAP分析，以反映文物系统文物资源的空间分布情况和相关行政资源在空间分配上的效率；另外还将GAP分析结果与主体功能区划的相关技术标准衔接，强调分析结果的运用，体现出全覆盖、多指标、动态化、关联化等特点。分析结果说明，上述问题在全国各地区的文化遗产管理中仍然不同程度地存在。由于文化遗产的管理体制在短期内不可能出现根本性的变化，提高文化遗产事业管理水平尤显重要[4]。以下将从文化遗产管理的年度变化以及文物系统行政资源空间配置效率两个方面概要介绍我国文化遗产事业的发展情况。1文化遗产事业的发展概况文化遗产管理水平涉及人力资源管理、安全保卫人员情况、管理技术水平和发挥公共教育功能等多个方面，本研究主要选用了从业人员数、中高级职称人员比例、举办展览数、参观人次、计算机台数及网站数等指标分别分析文物保护管理机构和博物馆管理的年度变化情况[5]。1.1文物保护单位的管理情况首先，如图主4-1，在人力资源方面，全国文物保护管理机构从业人员的总体变化幅度不大，2000～2002年从业人员数量变化较小，其间略有小幅下降；2003～2005年逐年增加；2007年减少至3.12万人。在全国文物保护管理机构中，具有中高级职称人员数占从业人员总数的比例大致为10%～14%。该比例2003年最高（13.83%），到2005年降至10.18%，经过小幅上升后2007年又降低为10.33%。具有中高级职称的人员比例变动不大，说明我国文物保护管理机构的从业人员结构基本稳定。图主4-1全国文物保护管理机构从业人员年度变化图其次，从管理技术水平的变化情况来看，如图主4-2所示，全国文物保护管理机构的计算机数量逐年增长，2007年达到3177台。文物保护管理机构网站数的变化幅度较大，2004年最多[6]，其后减少，再小幅度增加；2007年，全国文物保护管理机构的网站数为93个。图主4-2全国文物保护管理机构管理技术水平变化图再次，从发挥教育功能的情况来看，根据《全国文物业统计资料》显示，2002年全国举办的展览最多，2003年减少至1834个，此后逐年缓慢增加，2007年举办的展览数为2992个（见图主4-3）。文物保护管理机构的参观人次在2000～2006年期间变化不大，2007年有大幅度增加，增长率接近200%，达到1.92亿人次。其中，四川的展览数及参观人次均，为全国最多。图主4-3全国不可移动文物展览及参观人次年度变化图另外，在资金投入和使用方面，全国文物保护管理机构的年度总收入[7]逐年增加，基本呈指数增长趋势，在2003～2005年间增长幅度最大，分别为61.2%和33.4%；2007年的总收入约为26.94亿元；如图主4-4，从2001年开始全国文物保护管理机构的总支出[8]持续增加，但是年度总支出曲线始终在总收入曲线的下方，表明文物保护管理机构的资金略有盈余。图主4-4全国文物保护管理机构总收支年度变化图在构成年度总收入的项目中，门票收入和财政拨款[9]所占比重最大。需要注意的是，虽然每年的《全国文物业统计资料》比较全面地提供了评估文化遗产事业发展状况的数据，但是目前作为文化遗产事业主体的文物系统在统计工作方面仍有不尽如人意之处：在财政资金和科研绩效等方面数据遗漏可能会对整个事业发展的评估造成一定程度的影响，尤其是从评估文化遗产事业发展现状和事业功能的投入产出而言，财政资金方面的遗漏影响较大。探讨文物系统财政资金计算方面的遗漏问题，首先需要明确“文物系统可支配财政资金”的概念：文物系统可支配财政资金不仅包括《全国文物业统计资料》中的“财政拨款”，还包括文物系统实际可支配的专项转移支付资金和相关基础设施建设资金。具体来看，我们采用的财政投入数据均来自各年度《全国文物业统计资料》中“财政拨款”[10]这一项。该指标只是各省文物系统在财政经常性预算口径内获得的资金总额，而并非某省文物系统的可支配财政资金。这种纳入财政经常性预算的资金是制度性、常规性的，因此具有较好的连续性和稳定性，是对各省投入状况进行评估的重要数据基础。但是，该指标并不包含各省以项目申请形式所获得的大量专项转移支付资金[11]，而根据目前所能搜集到的数据及项目资金本身的特性，将这类专项转移支付资金科学地纳入评估报告的常规性评估实非易事[12]。这是因为尽管文物系统可支配财政资金是各级政府对文物系统投入的真实体现，但从拨付方式来看，也可以说并不完全代表各级政府对文物系统的投入，因为这项资金的“大头”之一[13]——博物馆等的建设资金是作为城市基础设施资金列支的，一次性拨付，偶然性较高，不能反映政府对文化遗产事业的正常重视程度。尽管许多地区（如西藏）相当数量的“财政拨款”也来自中央转移支付，但那是制度化的一般性转移支付，其资金已经纳入了各地财政经常性预算。因此，为了客观评价文物系统的投入情况，同时保证评估的科学性，文化遗产蓝皮书对全国各省的文物系统投入状况对比分析时仅依据上述“财政拨款”指标项的统计数据是相对合理的。但鉴于这些项目资金同样来自于财政且数额巨大，在推动各省文化遗产事业发展中发挥了巨大作用，我们对于获得大量文物保护项目专项资金的省份在技术报告中给予特别的说明[14]。在2010年蓝皮书工作中，课题组将把“十一五”期间的专项转移支付资金与“财政拨款”合并后纳入到评估中，这样反映某一段历史时期的计算能大体准确地反映这个口径的财政资金情况，相关分析能更贴近文物系统在“十一五”期间资金方面的实际情况。基于这样对资金投入的理解，可以计算2000年以来全国文物保护管理机构资金投入的年度变化情况，结果集中于图主4-5。由图主4-5可以看出，文物保护管理机构收到的财政拨款额度呈指数形式增长，各省文物保护管理机构的财政拨款均比2000年有较大幅度增加，特别是2006～2007年的增长幅度最大[15]。同时，门票收入的增长趋势很明显，全国各年度的门票收入均超过同期的财政拨款，在2004年以后甚至超过同期财政拨款额的一半还多——这是文化遗产事业经济功能的一个反映[16]。就面上情况而言，2007年，全国文物保护管理机构的门票收入约为14.37亿元，比同期的财政拨款多88%。图主4-5全国文物保护管理机构资金投入年度变化图在年度总支出中，维修费用[17]是文物保护管理机构对文化遗产资源修复和相应保护设施维护的支出，在一定程度上反映了管理部门对文化遗产资源保护的重视程度和行政作为效果。如图主4-6所示，全国文物保护管理机构维修费用年度变化曲线呈对数形式增加，但与同期的门票收入变化情况相比，增长幅度相对较小。2000～2005年，全国文物保护管理机构的维修费用逐年增加，2006年有小幅下降，2007年增至1.72亿元。2006～2007年，北京文物保护管理机构维修费用的增长率在全国最高（约为208.4%），2007年的维修费用达到3517.4万元，其次为吉林（增长率为148.7%）。图主4-6全国文物保护管理机构维修费用年度变化图1.2博物馆管理情况近年来，博物馆在我国迅速发展。2000～2007年，文物系统博物馆数量增加了24.87%，达到1722家，馆藏文物数量也呈增长趋势。如图主4-7，2002～2007年，各省文物系统博物馆馆藏一级品数量[18]逐年增加，但增长幅度较小；一级品占同年馆藏文物总量的比例均在0.25%～0.35%范围内波动，该比例从2000年开始逐年降低，2004年降至最低（约0.27%），之后略微增加，近两年保持在0.31%。截至2007年，全国文物系统博物馆馆藏一级品数量约为5.1万件（套），其中，各省文物系统博物馆馆藏一级品总量约为3.77万件（套）。图主4-7各省文物系统博物馆馆藏一级品情况的年度变化图伴随着博物馆规模的扩大，博物馆从业人员数量[19]也相应增加。如图主4-8，全国博物馆从业人员的数量变化不明显，近三年小幅度增加。2006～2007年，西藏的文物系统博物馆从业人员数量增加最多（增长率约为44%）。2007年，全国文物系统博物馆从业人员总数达4.16万人，其中，各省文物系统博物馆从业人员总数约为3.96万人。同时，中高级职称从业人员比例在2001～2002年间迅速提高，但2005年以后有所降低，由23.43%降至20.99%。图主4-8各省文物系统博物馆从业人员总体情况的年度变化图另外，博物馆的资金投入状况主要从“博物馆每年的总收入”反映。我们可通过博物馆总收入变化图，分析2000～2007年各省博物馆的资金投入情况。如图主4-9，全国博物馆年度总收入保持持续增长态势，特别是2001年和近两年增幅较大[20]，并且，各年份的文物系统博物馆总收入均高于同期的总支出。2007年，全国各省文物系统博物馆总收入41.63亿元[21]，其中，陕西所占比例最高，为12%，其次为四川、广东、江苏、浙江、上海、湖北，各占约7%，西藏的文物系统博物馆总收入最少。图主4-9各省文物系统博物馆总收支情况年度变化图在此期间，博物馆举办的展览数[22]呈增长趋势，在2007年最多（见图主4-10）；同时，参观人次[23]先略微降低再逐渐增加，2007年，除上海、云南、河南、陕西、青海以外，其他省区博物馆参观人次均有显著增长，全国各省文物系统博物馆参观人次的总数显著增加——根据2007年度《全国文物业统计资料》，全国文化文物系统博物馆参观人次约为2.52亿人次[24]，比2006年增加114.68%。图主4-10全国文物系统博物馆举办展览及参观人次年度变化图另外，可通过2000～2007年博物馆获得的投资额度比较图，分析全国博物馆资金投入的年度变化情况。同样的，博物馆经费统计数据也涉及中央、省级政府对博物馆免费开放的专项资金、博物馆维护修缮资金划拨等问题。对此，我们采用与文物保护单位类似的处理方式，亦即为了保证统计口径一致，仍然按照《全国文物业统计资料》的年度财政拨款数据进行分析比较，对于获得大量文物保护项目专项资金的省份在文化遗产蓝皮书与数据分析有关的主题、技术报告第二、四章和评估报告中给予举例说明，力图以点带面地反映各地文物系统实际的财政资金使用情况。如图主4-11，全国博物馆门票收入和财政拨款[25]均逐年增长。但财政拨款的增长速度相对较快，并且从绝对值上也高于同期的门票收入。2007年全国各省文物系统博物馆总收入中门票收入为11.02亿元，约占收入总额的26.47%，财政拨款约占收入总额的58.14%。图主4-11各省文物系统博物馆资金投入总体情况的年度变化图根据维修费用[26]的年度变化图（见图主4-12）可以大致反映馆藏文物修复的资金使用情况：全国博物馆维修费用的变化较大，2004年有所减少，之后逐年增加。2007年，全国各省文物系统博物馆维修费用总计约为2.55亿元。图主4-12各省文物系统博物馆维修费用的总体变化图相关调查发现，相当数量的博物馆由于缺乏馆藏文物保护修复所必需的相关设施以及日常维护经费，难以有效地开展馆藏文物保护修复工作。但由于各省博物馆情况和投入情况的差异，各省博物馆投资与保护、管理需求不匹配的程度有所不同。因此，需要根据科学的分析来确定保护、管理和投资空缺最大的区域，以便国家调拨行政资源时优先解决这些省的博物馆资金投入问题。本书技术报告第四章对这些问题有更详细的分析和阐述。2文物系统的GAP分析在定量描述各省文物系统管理、收入的年度变动情况之后，为了进一步了解文物系统行政资源的空间配置状况，我们在对全国各省不可移动文物和博物馆的相对重要性、管理等级和投资等级进行分析、比较、作图的基础上，对2005年文物系统的保护和管理情况进行了GAP分析[27]，得到不可移动文物和博物馆保护管理空缺和投资空缺，据此可以为国家和各省文物部门进行资源配置及相关政策调整提供科学依据。2.1不可移动文物GAP分析图主4-13全国分省不可移动文物管理空缺图首先，将不可移动文物的相对重要性等级图与管理等级图叠加，如图主4-13所示，不可移动文物重要性值较大而管理有效性又相对不足的省份[28]有：辽宁、天津、湖北、广东和福建。其次，将不可移动文物的相对重要性等级图与投资等级图叠加，如图主4-14所示，不可移动文物重要性值较大而投资等级相对较低的省份[29]有：辽宁、山西、云南、湖北和福建。图主4-14全国分省不可移动文物投资空缺图2.2博物馆馆藏文物GAP分析同理，将博物馆馆藏文物的相对重要性等级图与管理等级图、投资等级图分别叠加，即可得到博物馆馆藏文物的管理空缺和投资空缺。由图主4-15可以看出，博物馆重要性值较大而管理有效性相对不足的省份[30]有：广西、西藏、天津、北京。图主4-15全国分省博物馆馆藏文物管理空缺图然后根据博物馆重要性分析的结果，将全国各省博物馆馆藏文物相对重要性等级图与博物馆投资等级[31]图叠加（见图主4-16），得到博物馆馆藏文物重要性值较大而投资等级较小的省份[32]有：山东、河南、湖北、西藏、天津和北京。图主4-16全国分省博物馆馆藏文物投资空缺图由此可见，各省的不可移动文物和文物系统博物馆的管理和投资情况存在较大差异，与各自的保护需求相比，仍存在一定的差距；特别是存在管理空缺和投资空缺的省，管理或投资的现状与文物保护的需求不匹配的情况尤为显著，是文物系统今后工作中需要给予重点关注的省[33]。3GAP分析结果与主体功能区划相衔接在2008年蓝皮书中已经分析过：文化遗产事业的发展不能脱离宏观政策背景和上位政策，与事业发展有关的国家大政方针将直接影响到文化遗产的管理水平。从横向来看，相关大政方针将影响到文化遗产所处地区的发展目标，财税、产业结构以及土地、水资源等的利用政策，这会影响文化遗产保护与利用的程度；从纵向来看，将影响到文化遗产事业管理队伍、管理体制的变化。其中，横向政策的影响更大、更直接。对于这类政策，如果同文化遗产保护与利用的合理要求衔接得好，就会促进文化遗产的保护与利用；反之，则会造成文化遗产管理工作中的处处掣肘。目前，国家的相关大政方针，如“十一五”期间大力实施的政策——主体功能区划为文化遗产事业发挥功能和加强保护提供了新的背景，完全可以实现借力。由于全国层面的主体功能区划分技术工作已于2009年3月结束，其成果《全国主体功能区规划》（征求意见稿）正在各部委和各省征求意见，但其中基本没有如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）中定性要求的那样反映文化遗产保护与利用的要求，因此在主体功能区划中反映文化遗产事业发展要求这一工作的迫切性不言而喻。尤其对于大遗址这样在保护与利用要求上近似自然保护区的影响较大的不可移动文物，如果没有在主体功能区划中合理反映其保护利用要求，要改善管理就可能遭遇多处掣肘的尴尬，目前一些地方对大遗址保护与利用的支持也难以制度化。利用充实后的数据体系，我们将这一工作细化到了与《省级主体功能区域划分技术规程（草案）》中方案衔接的地步，也希望国家相关部门能在《省级主体功能区域划分技术规程》和《全国主体功能区规划》定稿时采纳我们的方案，以保证其在体现《纲要》思路上的完整性和实际操作中的科学性。以下简要叙述我们的衔接方案[34]。文化遗产作为资源、环境领域的一部分，理应体现在主体功能区划评价指标体系中。通过GAP分析，文化遗产保护和利用的要求可以精确地反映出来，从而为主体功能区划时考虑文化遗产保护指标提供科学依据。在省级主体功能区划的十个评价指标中有三个方面可以考虑加入文化遗产保护评价指标，即生态重要性（指标5）、战略选择（指标10）和可利用土地资源（指标1）。虽然这只是探索性的研究成果，但已足以填补这方面的空白。原本我们选择了已经先于全国完成区域文物普查的广州作为这一方法应用的案例点，但由于广州市的文物普查及国土空间规划的相关数据仍未获得，以其作为实例的方法尝试无法具体展现，因此我们只能将GAP方法的应用步骤以及如何在主体功能区划中加入文化遗产保护评价指标进行以下说明。根据各类文化遗产的不同特性及我们的研究结果，与主体功能区划关系较大的是不可移动文物。因此基于GAP分析方法将文物系统精细化管理的要求与主体功能区划标准相衔接的主体也主要考虑的是不可移动文物，其应用步骤具体如下。首先，根据地理信息系统的作图要求获取各地区文物保护单位的基础地理信息，并按照GAP方法的要求进行补充调查，完善反映各地区文物保护单位保护和管理状况的数据（见本书技术报告第四章附录2的《文物管理状况补充问卷调查表》）。其次，根据不可移动文物的评价指标体系（见表技4-11）中“保护情况”的各项指标分别计算辖区内各地区的文物重要性指数[35]，归一化加总后按照百分制打分得到各地区的文物重要性或保护优先性指数，并确定评价标准：通常，如果某一地区的文物相对重要值高于75分，则此单元应列为文物最优先保护区或禁止开发区；如果重要性值高于40分低于75分，则可以列为文物较优先保护区或限制开发区；如果重要性值低于40分，则可定为文物非优先保护区或适宜开发区。在实际运用时，也可以根据各地区文物重要性值的分布情况对该标准进行适当调整。再次，应用该方法选取各级规划单元数据充足翔实的地区进行试评估，确定区域文物保护的重要性和优先性，并对照本地区的社会经济发展规划评价该结果的可行性，为主体功能区划评价和区划属性提供科学的依据。以上是运用GAP分析的相关指标对某地区的文物系统开发属性进行分类的操作步骤，由于其考虑层面相对狭窄，结果仅限于为区域内文物管理的发展规划提供依据。但是，如果采用科学的方法将文物重要性指标合理地加入主体功能区划的相关标准中去，就可以完整地把文物保护、利用的要求体现到主体功能区划中。如前所述，可以考虑将省级主体功能区划十个评价指标中的三个方面加入文化遗产保护评价指标，其中，“文化遗产多样性维护重要性”是与GAP分析衔接最为紧密的指标。在生态重要性的计算公式中涉及的文化遗产保护指标即为“文化遗产多样性维护重要性”，简称文化遗产多样性。其计算公式是：文化遗产多样性＝max（A1×W1+A2×W2+A3×W3）其中：A1是某一规划单元（如区、县）文化遗产保护所需面积占全省面积比例；A2是某一规划单元文化遗产多样性指数，即文化遗产评价指标体系中的相对丰度值；A3是某一规划单元文化遗产重要度指数，根据各种文化遗产的重要性[36]累加获得；W1、W2、W3分别是相应的权重，可以根据熵权系数法得到。通过上述计算，最终确定省级生态重要性中的维护文化遗产多样性重要指标数值，并可以划分等级：按百分制大于75分的为极重要、50～75分为重要、25～50分为中等重要、小于25分为不重要。而确定生态重要性时，对于“文化遗产多样性”指标的权重，则需要结合“水源涵养重要性”、“土壤保持重要性”等影响生态重要性的因素另外权衡和计算。总之，“文化遗产多样性维护重要性”指标是体现文化遗产保护和利用要求的重要指标，以GAP分析结果为基础，将其作为与主体功能区划标准相衔接的桥梁也是可行的。在此过程中，准确全面的数据信息与各地相关的政策规划是进行科学分析的重要依据。基于GAP分析将文化遗产的保护利用要求与主体功能区划相衔接，一方面要特别注意文化遗产多样性指数计算，分类越细致得出的“相对丰度”值就越接近现实情况；另一方面，相关的政策规定对于确定“战略选择”指标中的与文化遗产相关的权重，以及“可利用土地资源”中文化遗产保护用地面积均有重要的指导作用。因此，我们建议文物普查工作做得较好[37]