娄底市编制自然资源资产负债表试点工作成效及建议

娄底市编制自然资源资产负债表试点工作成效及建议

根据中央深改办、中改办统一部署，娄底市被选定为全国编制自然资源资产负债表试点工作五个试点地级市之一。娄底市试点工作自2015年11月正式启动以来，在省委省政府的高度重视和市委市政府的具体领导下，各相关部门密切协同配合，按照国家试点工作指导小组的统一部署，主动作为，积极探索，从征求部门意见、印发试点方案、成立试点机构、组织试点培训、积极开展试填、加强试点宣传、强化调度督察与考评等七个方面入手，稳步推进试点工作。目前，所有试点表数据和工作总结报告已提交娄底市政府第13次常务会议研究审定，并经省直相关部门联审认定和国家试点工作指导小组审核认定，娄底市试点工作得到国家、省、市相关领导的一致认可，取得了较好成效。通过试点，我们发现了部门现有资源管理体制和国家《自然资源资产负债表试编制度（编制指南）》（简称《编制指南》）中存在的一些问题，并形成了一系列行之有效的试点工作机制，保障了娄底市试点工作的顺利开展，也为全国正式编制自然资源资产负债表工作提供了可复制、可推广的地区经验。下阶段，娄底市将严格按照国家、省试点工作指导小组统一部署和市试点工作领导小组要求，全力做好编表相关工作，为生态文明体制改革和地方领导干部离任审计提供真实可靠的基础资源数据。一主要成效2016年，娄底试点工作紧紧围绕国家《编制自然资源资产负债表试点方案》（简称《试点方案》）和《编制指南》要求，理清工作思路、明确工作重点、边探索边总结，圆满完成了试点工作并获得了一些有益经验，试点工作取得了一定成效。（一）基本摸清了娄底市土地、林木和水资源资产“家底”全市试点工作各相关部门严格按照国家和省相关制度要求，积极履职，主动作为，深入开展了对娄底市土地资源面积、耕地质量等别、耕地质量等级、草地面积和质量等级、林木面积和蓄积量、水资源存量及水环境质量的监测及数据收集、审核和汇总工作，基本摸清了娄底市土地、林木和水资源资产“家底”及其变动情况，为推进娄底市生态文明建设、有效保护和永续利用娄底市自然资源提供了信息基础、监测预警和决策支持。（二）圆满完成了试点表的填报任务2016年7月底，市试点办和市直各相关部门严格按照国家要求，审核、汇总并上报了全部八张试点表和编表说明，具体是：完成了2011～2015年度土地资源存量及变动表（Ⅱ501表），2014年度耕地质量等别及变动表（Ⅱ502表），2011～2015年度耕地质量等级及变动表（Ⅱ503表），2015年度草地质量等级及变动表（Ⅱ504表），2011～2015年度林木资源存量及变动表（Ⅱ505表）和森林资源质量及变动表（Ⅱ506表），2011～2014年度水资源存量及变动表（Ⅱ507表），2011～2015年度水环境质量及变动表（Ⅱ508表），以及八张试点表的编表说明和市试点办负责的总编表说明。总体来看，试点表填报率较高、数据较客观实在，达到按时保质完成试点表报送的预期效果。（三）形成了一套行之有效的工作机制一是建立试点工作指导机制。为全面落实党中央、国务院和国家统计局的工作部署，指导、推动娄底市高质量完成编制自然资源资产负债表国家试点工作。湖南省人民政府办公厅特印发《湖南省编制自然资源资产负债表试点指导方案》（湘政办函〔2016〕56号），成立由省政府副秘书长陈仲伯担任组长，省统计局局长张世平担任副组长，省统计局、省国土资源厅、省环保厅、省水利厅、省农委、省林业厅等省直相关部门主要负责人为成员的试点工作指导小组。指导小组下设办公室，具体负责指导和统筹协调娄底市编制自然资源资产负债表试点工作。同时，成立土地、林木和水资源资产账户试点工作专业小组，并建立试点工作联络员制度，为娄底市试点工作的开展构筑起省级机制保障网。二是建立部门协调、信息共享机制。全市成立高规格的试点工作领导小组，领导小组由市委常委、常务副市长担任组长，由市政府分管工交、农业、城建的副市长担任副组长，十三个相关市直部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室——市试点办，承担领导小组的日常工作，负责全程协调各项试点工作，并成立土地、林木和水资源资产账户专业小组，负责各专业账户数据的调查组织、收集整理和质量控制等工作。市试点办和三个专业小组，充分发挥牵头协调作用，不定期组织相关部门开展座谈，及时交流工作推进情况，市直各相关部门各司其职，积极主动向国家、省直相关部门汇报本部门试点工作情况，并充分调动县、乡级技术力量，部门之间、市县乡级之间形成了良好互动，同时，要求各部门建立与其他试点地区沟通联络机制，及时了解其他试点地区的工作进展情况和具体工作措施，学习好的经验做法，为娄底市做好试点工作积累更多经验。通过建立部门协调、信息共享机制，构筑起试点工作市级机制保障网。三是建立专家评审和联合评审机制。市级层面：市国土局、市农业委、市林业局、市水利局、市环保局和市畜牧水产局等六个主要编表部门根据市试点办统一要求，均分别印发本部门试点工作方案，明确成立专家评审组，组成人员以本行业具有多年相关工作经验并具有高级以上职称的资深专家为主，负责全程跟踪监控本部门资源数据情况并提出专业评审意见。其中，市林业局专就林业资源数据填报工作拟定并下发了《关于填报自然资源资产负债表的通知》，市畜牧水产局专就草地资源数据填报工作拟定并下发了《草地自然资源负债调查有关事项说明》，以文件形式严格规定县级试点表基础数据填报要求。省级层面：自试点工作启动以来，省直各相关部门精心指导、全力帮助市级协调、处理试点工作中遇到的各种困难和问题，并通过召开专家联审会议形式，对娄底市所有试点表数据从价值量、关联性、逻辑性、合理性、完整性和准确性等六个方面进行了全面审核，并针对《编制指南》和部门资源管理体制进行了深入探讨，确保了娄底市试点数据的完整性和准确性。四是建立多渠道宣传机制。为全面推动全市试点工作，便于国家、省、市、县四级更好地了解并督促全市试点工作的开展，娄底市采取借助报刊、网络等媒介的形式，多渠道开展试点工作宣传。试点期间，市试点办共印发试点《工作简报》10期，其中国家统计局网采用5期，省统计局网采用2期，娄底日报采用2期，娄底经济热线采用1期。《工作简报》同时寄发至国家和省统计局、市试点工作领导小组主要领导和各市直相关部门，及时发布全市试点工作动态信息，为全市试点工作的开展奠定了良好的舆论基础。得益于全市试点工作的大力宣传，湖北省神农架林区、宜昌市和广东省珠海市等地区相关部门同仁先后赴娄底市学习交流试点工作做法和经验。五是建立工作考评机制。试点工作时间紧、任务重、涉及部门多且影响重大，为确保娄底市试点工作取得预期效果，市试点办在征求市直各相关部门意见的基础上，特建立试点工作考核评价机制。考评机制采取“一月一调度、一季一总结、不定期督察”的方式，定期、不定期对部门工作情况进行跟踪调度和督察；对试点表相关数据进行全方位、多角度审核评估，做到考评到单位，考评到个人；对责任不落实，措施不到位的，采取通报批评、诫勉谈话等方式督促落实；考评结果将以文件形式印发，并作为试点工作总结评比的依据，对市直各相关部门进行考核奖惩。（四）全面深化了对试点工作的认识试点表所涉知识点多，专业性强，对专业人员素质要求极高，且没有任何经验可借鉴。全市各相关部门克服困难、努力学习、深入探索，从对试点工作的陌生到慢慢熟悉，逐步深化了对试点工作的认识。一是深化了对试点方案的共同认识。一方面市试点办组织部门共同学习《试点方案》要求和《编制指南》内容，全面掌握各项指标含义和数据填报要求；另一方面，通过资源调查和数据试填的过程，共同探讨相关指标含义、口径、计算方法和取数原则，确保了资料来源渠道合理，指标划分标准清晰，报表数据真实准确。二是深化了对试点工作的共同认识。试点过程中，娄底市逐步把工作重点从数据的搜集整理、补充调查和审核报送延伸到对试点工作目的、重点的把握，基本掌握了本辖区土地、林木和水资源的基本情况，更重要的是掌握了从现有数据中区分出人为、自然因素导致的资源变化情况，摸清了数据的缺口情况和部分数据不尽准确的情况，发现了现有资源管理体制和《编制指南》中存在的问题及成因，并在此基础上，提出了具体针对性的工作建议，为推动建立健全科学规范的自然资源统计调查制度和完善《编制指南》提供了一些具体的参考依据。（五）全面夯实了编表工作基础一是基本掌握了《编制指南》中相关表格编制技术。通过学习相关文件和部门资源管理制度、向国家和省相关专家咨询，娄底市进一步熟悉了《试点方案》和《编制指南》的内容和要求，无论是从试点表式到指标解释，还是从表格内容到补充资料内容，从计算方法到审核关系，基本掌握了编表内容与部门现有资源调查体系对接的技巧，全市各相关部门均能做到心中有数并熟练运用于试点表的编制。二是基本缕清了相关部门试点工作职责。通过建立部门协调、信息共享机制，市试点办和三个专业小组充分发挥组织协调作用，不定期开展座谈和督察，及时组织部门进行业务交流，市直各相关部门各司其职，积极主动向国家、省直相关部门汇报试点工作情况，并充分调动县、乡级技术力量，部门和上下级之间形成了良好互动，保障了试点工作机制协调、信息畅通。三是全面了解了相关部门资源管理体制。通过对资源数据的收集整理和反复核实，不仅了解到土地、林木和水资源的管理涉及多部门且数据获取方法难、历时久、耗费大，也掌握到部分资源存在交叉管理导致数据不一致及现有资源管理制度调查频率少、技术力量欠缺导致数据准确性难以把握等方面的问题，对现有部门资源管理体制有了一个比较全面直观的了解。四是全面梳理了《编制指南》存在的问题并提出工作建议。严格按照国家试点工作要求，把“早发现问题、多发现问题”作为娄底市试点工作重要目的之一，并将其贯穿试点工作始终，及时对照部门现有资源管理体制和部门现行工作方式，全面梳理出《编制指南》中存在的问题及成因，并在此基础上提出较有操作性的工作建议。二主要问题（一）现行资源管理体制中存在的问题通过试点，娄底市发现由于资源地域分布不同、地方对不同资源的重视程度不同，部门资源管理和调查体制中存在一些较为突出的问题，从而导致试点表数据未填报或数据准确性不强。一是监测频率低、监测样本少。由于部门资源调查制度对调查频率、监测样本的要求不同，部分部门资源调查频率低、监测样本少，导致部分数据存在缺口或数据准确性较差，数据质量难以保障。二是资源存在交叉管理导致同一指标数据在不同部门之间存在差异。由于同一自然资源受不同主管部门管理，而不同的自然资源主管部门标准和要求又不同，导致同一资源状况的评价结果不一致，从而在数据上反映出同一指标在不同部门之间存在差异。三是部分数据未下发或确认反馈时间较晚。由于部分部门数据上级没有按年度反馈或者反馈时间较晚，导致部分年度数据空缺。四是基层技术力量薄弱。由于各资源资产负债表的填报，需要收集和整理大量定性和定量的资料，同时还需要非常专业的推算技巧和统计能力，但目前从相关部门反映的情况看，娄底市部分基层资源管理部门资金缺乏且基础工作薄弱，专业技术人员较少，各基础条件还难以支撑编表填报率达100%。五是其他原因导致的数据缺口。由于南北资源状况和开发利用的情况不同，长期以来娄底市地下水难于监测，地下水数据缺失，且由于水资源的流动性、随机性和可再生性等特点，水资源的存量增加和减少都无法细分到水库、河流和地下水部分，数据缺口较大。（二）《编制指南》中存在的问题部门当前监管职能相对侧重于“生产使用管理”，相比之下，《编制指南》指标选取更为宏观宽泛，不完全符合部门资源调查实际情况且基层部门理解与填报存在困难。因此，在试点数据采集填报过程中，部分资源管理部门反映试点表指标设置与常规调查监测指标设置不一致，导致部分指标设计与部门现行调查体系脱节，试点表数据难以填报。一是指标设置不合理。如II507水资源表与现有水资源调查体系指标设置差异较大，各试点地区填报率普遍不高，依国家水利部回复的情况看，可填可不填的指标占到总设置指标的约1/3。二是缺乏考核性指标的设置。编表工作是为了全面客观反映地方领导干部在重视、利用和保护本地自然资源所做的工作，并最终服务于领导干部自然资源资产离任审计，但从试点指标设置看，试点表中缺乏考核性指标，与领导干部自然资源资产离任审计衔接不够。三是其他问题。①报表时间问题，如II505林木资源表与所有试点表的调查时间设置均为公历年度，即1月1日至12月31日，但按照林业生产的特殊性，林业资源调查监测时段为统计年度前一年第四季度至本年度前三季度，时间上存在偏差；②指标解释等相关说明不够明确的问题，由于部分资源的现行调查体制和现有资料无法满足试点表填报要求，指标解释和计算方法不明确、操作性不强的问题突显，致使部分指标无法填报或精确填报；③关于数据取整的问题，如II501表土地资源数据和II502表耕地质量等别数据。因部分数据较小，如果按照试点表下方说明“表中数据取整数”后，将无法准确得到相关资源类别的动态变化情况，因此上述两表的数据填报按国土资源部下发数据格式保留至小数点后两位。三建议（一）进一步建立健全资源调查管理体制1.进一步完善资源调查体制①完善草地资源调查制度。II504表草地资源数据：娄底市虽已填报2015年草地资源数据，但与国土部门填报草地面积数据差异非常大，两者哪个数据更符合实际无从知晓，建议尽快启动第二次全国草山资源普查，以充分反映各地草地资源实际情况，而在资源实际情况不明之前，建议暂时不编制草地资源相关数据。②完善耕地资源调查制度。II502表耕地质量等别数据：建议国土部门在条件允许的情况下进行年度耕地质量更新评价工作或固定年度调查和发布耕地质量等别数据，II503表耕地质量等级数据：建议农业部门在条件允许的情况下进行年度耕地质量等级划分工作或固定年度调查和发布耕地质量等级数据。③完善林木资源调查制度。II505表林木资源数据：针对现有“生长率”为全省统一，但由于地域不同，土质、空气湿度等林木资源生长环境也不同，林分生长率也不同的情况，建议实现“生长率”区域化，尽快启动“区域性生长率”调查，分析整理并抓紧编制全面系统的区域性生长率等基础性技术资料，以提高编表质量，生长率调查可以以市州为单位进行，对于林相复杂、面积较大的也可以县市区为单位进行调查编制。2.进一步加强资源管理监控力度①增加监测频率和监测样本。II507表水资源数据和II508表水环境数据。建议在国控水资源、水环境监控管理系统构建的基础上，加大对取水口、排污口、河道关键断面的水量、水质进行实时监控，尤其是要加大对娄底市水库和地下水水量和水质的监测，以弥补水库、地下水相关数据大量缺失的问题。②强化基层监测技术力量的配备。资源调查是一项对业务能力要求极高的工作，但从各部门反映情况看，熟悉相关专业知识、懂得技术操作的基层工作人员相当匮乏，这是试点工作中一个较为突出的问题，为此，建议专门培养并配备一批有干劲、能吃苦、懂技术的基层工作人员，抓好源头调查和监测，确保获取的源头数据专业、可靠。3.实现编表与现有资源管理体制指标设置的无缝对接针对试点表指标与现行资源调查体制指标设置不一致的问题，建议各资源管理部门将自然资源资产负债表中要求填报的各项指标纳入现行资源调查体系并及时反馈公布相关数据，以便更好地完成自然资源资产负债表的编制任务。（二）完善《编制指南》的指标设置，明确资料来源1.进一步优化自然资源资产负债表的表格设置（1）优化指标设置①建议增加考核性指标的纳入。结合审计试点目的和实际反馈情况，建议充分考虑当地资源开发利用情况与经济社会健康可持续发展状况的关系，增加约束性指标和目标任务考核指标的纳入，尤其是涉及相关资源“红线”的指标。②建议增加指标设置。建议在II502表耕地质量等别表和II503表耕地质量等级表中增加一栏“合计”，以直接反映耕地质量增减变化总体情况。③建议删除部分指标。建议II507表指标完全采用《水资源公报》对应指标，对部分无明确资料来源且缺乏明确指标解释和计算方法的指标进行删除，如由于南北的水资源状况和开发利用的情况不同，长期以来北方地下水监测体系完善，但南方河流水较充沛而地下水难于监测，地下水数据缺失，建议地下水这部分数据南方地区可不填报。（2）合理确定填报时间针对部分资源无法填报每个年度数据的情况，建议根据部门资源调查周期情况，合理设置报表时间，如根据国土部门耕地质量更新评价工作周期和农业部门耕地质量等级划分工作几年进行一次的实际情况，合理规定报表时间而不是笼统要求填报每个年度资源数据；如根据林业资源调查周期和《水资源公报》数据确定反馈时间，适当调整报表时间，将林业资源调查时间进行详细说明，以与其他部门林业资源调查数据进行有效比对，根据市级水资源数据反馈确认时间较晚的问题，将水资源数据填报时间适当延后。（3）明