小产权房发展动因及解决途径

小产权房发展动因及解决途径

小产权房伴随着我国住房制度改革过程，已经走过了近二十年头。在这一过程中，随着城市房地产市场的繁荣和发展，小产权房也日益壮大起来，并由隐蔽走向公开。尤其是在近年来我国房地产市场风云变幻和房价狂飙的过程中，小产权房更是受到了人们的青睐。虽然政府一而再、再而三地重申，小产权房不合法，并劝告城市居民不要购买和使用小产权房。但是，政府的告诫并没有阻挡住小产权房一路看涨的势头。那么，人人都知道不合法的小产权房，为什么会坐大到今天这个地步？其背后的动因到底是什么呢？我们又该如何看待和处理小产权房这一难题？在已进入“十二五”的今天，这些都是需要我们认真思考并着手解决的重大课题。一小产权房快速扩张的基本动因可以说，小产权房能够发展到今天是多种因素综合作用的结果。其中，有四个因素是最基本的。一是城市化迅猛推进。进入21世纪以来，我国城市化进程进一步加快，每年都有上千万的农村人口转入城市，从而大规模增加了对城市住房的基本需求。二是居民生活水平快速提高。进入21世纪之后，随着经济的持续快速发展，人们的收入水平大幅度提高，生活质量不断改善。尤其是城市，伴随着住房制度的改革，居民的住房状况有了显著的改善，改革开放初期直至20世纪90年代那种家家户户都为拥有一套属于自己的住房而拼搏的时代已经过去，许多家庭将进一步改善居住条件作为提高生活质量的重要途径，很多人盼望着更大、更多、更好的房子。甚至一部分农村家庭，当富裕起来之后，也要到城市里买一套房子闲居，以便享受到更舒适的生活条件。尤其是那些送子女到城市上学的农村家庭，为了便于照顾子女生活，更倾向于在城里买房。这就给本来已经非常紧张的城市住房市场增加了更大的压力，使房屋更加紧缺。三是城市住房供应渠道单一。房屋建设是需要土地的，而土地是掌握在政府手里的。我国现行的房地产开发政策规定，城市房地产开发活动必须在政府提供的国有土地上进行。这样，政府提供土地，开发商盖楼，居民再从开发商手里买房，就成为现阶段我国房地产开发的基本模式。由于只有政府一家供地，实际上政府就控制着上市房屋的多少。虽然居民可以从多个开发商手里选购住房，但实际上都是政府的房子（这与计划经济时期的住房供应模式没有什么本质的区别，唯一不同的是，当时是分配住房，而现在是花钱买房）。在当前土地财政的形势下，以及严格保护耕地的政策约束下，各地政府不可能拿出太多的土地用于建造房屋。所以，城市住房市场永远是偏紧的，尤其是在大城市。四是城乡二元管理体制的制约。我国在计划经济时期，就实行全民所有制和集体所有制两种基本经济形式。城市是以全民所有制为主的，而农村则基本上全是集体所有制。因而，国家管理的主要是城市，农村原则上是群众自治的。这样，长期以来我国就形成了二元化的管理体制，城市和农村之间在行政上是相互封闭与割裂开来的。国家的建设及房地产管理，都主要是针对城镇国有土地的。而农村（包括城中村）的房屋，因不在国有土地上，自然就不属于建设及房地产管理部门的职责范围。这就使得小产权房长期处于无人监管的状态。这样，一方面，快速推进的城市化和不断提高的生活水平，促使住房需求持续旺盛；另一方面，政府一家供地又导致住房供应不足，使得城市住房一直处于供不应求的状态，而且缺口越来越大，结果就造成房价节节攀升。面对日益高涨的房价，一部分中低收入家庭就不得不到郊区农村寻求住房（因为农村房屋相对来说是富余的，而且价格通常是低廉的）（朱婷，2009）。虽然这种行为为国家法律和政策所不允许，但在城乡二元管理体制下，城市政府相关部门因职权限制管不住，而乡镇政府和农村集体出于发展本地经济及农民增收的考虑，通常不认真去管（其实，小产权房大都是村集体开发的，而且是得到乡镇政府默许的，或者是两者合作开发的），这就为小产权房提供了生存空间（刘维新，2008）。只要城市房价高高在上，开发小产权房就是多方得益的事情（包括买房的城市居民，卖房的村委会和开发商，以及村民，甚至包括乡镇政府。当然，国家整体利益是受损的）。这就是小产权房长禁不止并坐大到今天的根本动因。二处理小产权房问题的思路当前，我国经济社会发展正进入一个新的历史时期。这一时期有三大主题：一是民生，二是城乡统筹，三是大城市郊区化。这三大时代主题，就为解决小产权房问题提供了很好的机遇。首先，住房是最基本的民生需求，也是当前制约城市发展的一大难题。小产权房虽然不合法，但确实解决了许多中低收入家庭的住房困难。因而，小产权房对于保障一部分城市居民的民生需求，还是发挥了积极作用的（赵海萍，2010）。其次，房地产开发是推动城乡统筹发展的有效手段。房地产已经成为我国经济的支柱产业，经济效益较高。房地产开发是需要土地的，而城市土地是非常紧缺的，只有农村才相对充裕。因而，城乡统筹发展，重在房地产。通过城乡统一的房地产开发活动，一方面会促进房地产市场的健康发展，有效缓解大城市住房压力；另一方面还会有力地拉动农村经济的发展，促进农民增收，有效化解“三农”难题（李晓非、孙晓天，2010）。事实上，小产权房已经是城市房地产市场体系中一个不可分割的组成部分，成为城乡经济联系的一条纽带，为城市和农村的发展均作出了一定的贡献。再次，居住功能的扩散是实现大城市郊区化的重要途径。当前我国的城市化，已进入中期发展阶段，城市化模式发生了根本性的变化，许多大城市步入大都市时代，开始由聚集向扩散转变，并由此推动了郊区化进程。郊区化实际上就是大城市自身的扩张过程，而扩张的主要途径就是居住功能向外扩散。只有居住功能首先扩散出去了，才能够带动产业的疏散，从而为中心城区腾出发展空间，以实现结构调整和功能升级。小产权房的蔓延，事实上还有郊区化的动力。凡是郊区化进程快的大城市，如北京、上海、广州、深圳、济南、郑州等，小产权房都比较多。实际上，小产权房还是郊区农村主动融入城市、实现城乡一体发展的一种尝试和努力，顺应了郊区化的大趋势。总之，当前我国经济社会发展的新形势，为解决小产权房难题提供了有利条件。只要我们正视小产权房的存在，在看到其危害性的同时，能够认识到它积极的一面，问题就可以迎刃而解。如果我们能够用发展的眼光来看问题，把小产权房放在我国城市化大背景下来观察它所发挥的实际作用，就可以变消极因素为有利因素，将其转化为推动城乡统筹发展和加快大城市郊区化进程的强大动力。根据这样的认识，解决小产权房问题的基本思路是：通过制定科学合理的办法和措施，积极引导和规范小产权房的发展，以构建城乡统一的房地产市场体系为目标，将小产权房纳入我国城市住房供应体系中来（魏凤秀，2009），发挥保障性住房的作用，以最大限度地满足城市中低收入家庭的住房需求。如果小产权房问题处理得当，今后我国城市住房将有两条供应渠道：一条是由城市政府提供的国有土地上的房屋，另一条是由农村集体提供的集体土地上的房屋。城市国有土地上主要提供商品房、经济适用房、公共租赁房和廉租房，而农村集体土地上主要提供小产权房和农民房。这样，在今后的城市住房体系中，商品房主要满足中高收入群体的住房需求，经济适用房和小产权房主要满足中低收入群体的住房需求，公共租赁房、廉租房与农民房主要保障贫困群体和外来农民工及刚毕业学生（蚁族）的住房需求。另外，作为小产权房中的一个特殊类型——别墅和豪宅，则主要满足城市高端人士的居住和使用需求（当然，这种需求在政策上是应受到抑制的，但不可没有）。这样，只要正视小产权房的存在，并将其纳入城市住房体系中，不仅能够完善住房供应体系，更好地满足城市各个阶层（尤其是中低收入者）的住房需求，保持房地产市场的健康发展，还能够有效拉动郊区农村的经济发展，增进农民的福利水平。目前，中央正在加快保障性住房建设步伐，“十二五”期间计划完成3600万套。这对于保障城市中低收入居民的住房需求是非常必要的。但是，这显然只是在当前房价畸高形势下的应急之举，而不是长久之策。多渠道、多层次、市场化和完善的住房供应体系，才是最有效的住房保障。当然，小产权房问题是很复杂的，不能简单地一概“转正”，而必须区别情况，分类处理（岳晓武，2009）。为此，需要遵守以下原则：一是保持国家土地制度基本不变；二是严格保护耕地，严禁占用基本农田；三是认真遵守城乡规划和土地利用规划；四是农村房屋与该房屋所依存的土地分离；五是确保房屋质量和安全，必须具备基本的设施和使用条件，符合消防要求；六是继续保持适度从紧的住房供给政策，并限制投资、投机及奢华行为；七是新政策不能对现有房地产市场造成过大冲击；八是小产权房与农民房一并处理，理顺农村房屋管理体制。三小产权房处理策略与措施根据全国各地小产权房发生发展的实际情况，借鉴深圳的经验，处理小产权房问题可以分三步走。第一步，申报登记。在开展深入细致的小产权房（包括农民房等农村集体土地上的所有房屋）摸底清查的基础上，动员和鼓励小产权房所有人主动到县级土地和房屋建设管理部门如实申报自己所拥有的房屋及其占用土地情况。县级土地和房屋建设管理部门应对农村集体土地上的所有房屋，无论是合法的还是违规的，个人的还是集体的，也不管是自用的或是已出租、出售的，逐一登记造册。第二步，确权发证。在已清查登记的基础上，对符合城乡规划和土地利用规划的小产权房，承认其合法性及权属关系，并发放绿色房产证书，房屋性质注明为农村房屋。在发放证书的同时，可收取一定的税费，但不包括土地相关费用。税费标准应考虑农村经济发展水平，大体上以不超过城市房屋相应税费标准的1/3为宜。说明：（1）凡占用耕地又没有合法手续的小产权房和农民房，原则上予以拆除，恢复耕地原状。（2）对于不符合城乡规划和土地利用规划的小产权房及农民房，问题严重的，必须拆除；问题不太严重的，不影响大局的，在尽量采取补救措施并罚款后，可予发证。（3）凡于2007年12月30日以后违规建设的小产权房（适用于前两条的，按前两条处理，同时），要给予相关责任单位及责任人一定程度的处罚；问题严重的，予以没收。（4）对于别墅或豪宅（适用于前三条的，按前三条处理，同时），要加倍处罚，并征收高额的土地资源占用费（可参照同地段国有土地出让金的3～10倍计征）。（5）发证确权后的小产权房和农民房，土地性质及房屋权属关系不变。（6）房屋确权时已经出租的，租赁合同有效，房屋所有权关系不变。（7）房屋确权时已经出售的，买卖合同有效。但是，该房屋所依存的土地，仍归该村集体所有。该房屋的实际使用年限，不能超出该地块所规定的使用年限。（8）房屋确权时已经出售的，如果买房人非本集体成员，则该房屋现所有人自然成为该村集体的荣誉村民，并在办证时须补交土地使用费（针对本市居民）或土地出让金（针对外地人）。土地使用费的收取标准要低于城镇同类土地标准地价，土地出让金的收取标准可低于城镇同类土地竞标均价。收取到的土地使用费或土地出让金，要在县（市）、乡（镇）、村三者之间分成（其中，村集体得1/2，县和乡镇各得1/4）。（9）房屋确权时已经出售的，如果该房屋为原所有人唯一住房，则意味着原所有人自动退出了村集体成员，而购买者（现所有人）则不能成为该村集体成员。第三步，有条件地上市。小产权房和农民房在发放绿本证书后，如果该房屋所有人为村集体