《公共管理学》第三章 政府改革与治理PPT

潍坊医学院人文社科院——《公共管理学》第三章政府改革与治理学习要求：1.掌握治理理论的内涵，研究途径、类型，治理理论面临的多重困境；我国行政体制改革的成就、经验及不足。2.理解西方国家政府改革的措施及评价。3.了解治理的新模式，我国行政体制改革的历程。第一节治理理论一、治理理论的实践基础国家产生以前——氏族、部落及部落联盟管理是公共管理在人类历史上的原始形态。传统农业社会——国家公共管理职能较少，政治统治职能明显。农业社会向工业社会的过渡——国家公共管理范围不断扩大，19世纪末20世纪初，行政国家出现。20世纪70年代以后——新公共管理导向的改革。二、治理理论的研究途径

作为最小国家的治理作为公司治理的治理作为新公共管理的治理作为善治的治理作为社会-控制系统的治理作为自组织网络的治理（一）政府管理的途径最小国家的治理、新公共管理和善治等用法

1.即时的职业化管理

2.明确的管理目标和绩效评估

3.强调产出控制

4.实行部门分权，破除部门藩篱，建立网络组织

5.引入市场竞争机制。

6.强调运用私营部门的管理风格和方法。胡德：新公共管理内容新自由主义，是对古典自由主义的自由放任立场的纠正，强调国家对市场的调节，主张扩大政府的权力，实行社会福利政策。新保守主义的主要特点则在于对全面干预的“福利国家”的反对，是对古典自由主义的基本主张的重新论证与复归。治理等同于单个国家的可统治性，指的是“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。“善治”：合法、效率、负责、透明、开放构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的根本要求。世界银行（二）公民社会的途径治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益的过程中创造的秩序。该途径主要从公民社会部门角度来分析治理，将治理看作是横向联合的“公民参与网络”，是一种“社会中心论”的治理观。

没有“政府的统治”、自治、自愿、私人、非利润分配。（三）合作网络的治理“治理是政府与社会力量通过面对面的合作方式组成的网状管理系统。

政府部门与非政府部门共同参与公共事务的管理。治理的概念：

治理就是对合作网络的管理，又可称为网络管理或网络治理，指的是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门（私营部门、第三部门或公民个人）等众多公共行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程。治理与统治的区别：1.管理主体不同2.管理客体不同3.管理机制不同4.管理手段不同5.管理的重点不同合作网路途径的新特征：1.多中心的公共行动体系2.反思理性的复杂人3.互惠合作的行动策略4.共同学习的政策过程分析的角度政府管理的途径公民社会的途径合作网络的途径分析的对象政府部门与市场力量的关系公民社会（第三部门）与政治国家的关系多中心的公共行动体系关系的特征掌舵与划桨自治与认同相互依存行为假设理性的、自利的利他的、人道主义的具有反思理性的复杂人政策方案私有化、工商业的管理手段授权社团和公民、自我管理和自我服务构建公共服务供给的合作网络政策过程的特征运用市场机制执行政府的决策通过公共讨论发展自己的政策通过信息、资源和目标的互动共同规划并执行政策、共同学习成功的标准政策目标的实现自组织的自由联合行动的实现失败的原因模糊的目标、缺乏资源、监控不力等缺乏资源、沟通的阻塞、得不到政治上的认可缺乏集体行动的动机；利益、目标和策略上的冲突补救的措施加强协调和监控提高公民组织的动员能力和管理能力加强网络管理；优化公共行动者互动的环境治理理论的三种研究途径

社会资本是人与人之间的联系，存在于人际关系的结构之中。社会资本与物质资本、人力资本一样，这种个人与组织的他人之间的联系可以给他个人带来未来的收益。社会资本往往是针对某种组织而言的。他在该组织中社会资本的多少反映了他与组织中其他人之间的人际联系在长期来看，可以给他带来的额外的利益的大小，其外在的指标可以表现为声誉、人缘、口碑等等。集体行动的困境

“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事务；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事务。”（亚里士多德）公用地悲剧囚徒困境集体行动的逻辑（搭便车）三个和尚没水吃集体行动的困境公共产品供给短缺公共资源利用无度公共秩序混沌失序公共组织效率缺失公共政策执行失范集体行动困境的现实表现三、网络治理的实践类型（一）全球治理1.治理主体是世界范围的公共行动者。2.治理客体是正在或可能影响全人类的跨国性问题。生态环境问题、政治军事问题、社会生活问题、国际经济问题等3.治理的机制是一系列用以解决跨国性问题和管理全球公共事务的制度安排。（二）民族国家的治理特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供给过程的管理。1.政府间合作网络（1）政府协商会（2）特区政府（3）地方政府间在特定领域的合作2.政府项目执行网络3.公私合伙网络（1）财政补助（2）特许经营权（3）公私合营企业（三）社区治理1.志愿服务2.利用各种非营利组织或私营机构来整合社区的公共服务资源3.消费者控制1.根本任务是提供各种类型的公共物品和公共服务；2.主体是由三大部门（政府部门、私营部门、第三部门）以多种合作方式组成的公共行动体系；3.工具是多元的，包括国际制度、合同外包、财政补助、特许经营权、志愿服务、消费者控制等；4.包括全球治理、民族国家治理和社区治理等基本类型；5.在实践中，这些治理类型往往交叉重叠在一起。网络治理四、网络治理的多重困境（一）可治理问题1.合作与竞争的矛盾2.开放与封闭的矛盾3.原则性与灵活性的矛盾（二）合法性问题（三）有效性问题1.明确网络的能力限度2.开发新的管理工具3.培养网络的管理者4.相互尊重与理解（四）责任性问题

1.加强行政伦理建设，重塑职业主义精神2.完善公共责任制度，确保公民权利实现

3.合作网络中，政府也有其特定的责任第二节当代西方政府改革一、当代西方政府改革的浪潮（一）西方各国政府改革的概况及特点1.英国以注重商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。2.美国精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制及推行绩效管理。（二）西方各国政府改革的背景和原因1.经济和政治因素的推动2.经济全球化的出现3.新技术革命尤其是信息革命的催化4.传统官僚体制的失效和商业管理模式的示范影响二、当代西方政府改革的主要内容及措施（一）政府职能的优化（二）公共服务的市场化、社会化1.政府业务合同出租。2.以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业合作关系。3.公共服务社会化。（三）分权（四）引入现代化管理技术（五）人力资源管理改革1.放松管制、增强灵活性。2.公共管理者的非职业化。3.绩效评估以及灵活的付酬制度。（六）机构重组三、治理的新模式1.让管理者进行管理（强调职业化管理）。2.衡量业绩（明确的绩效标准与绩效评估）。3.产出控制（项目预算与战略管理）。4.顾客至上（提供回应性服务）。5.分散化（公共服务机构的分散化和小型化）。6.引入竞争机制。7.采用私人部门的管理方式。8.改变管理者与政治家、公众的关系。第三节转轨时期我国的行政体制改革一、改革历程回顾（一）1982年的行政体制改革1.党和国家的工作重心发生了转移2.国务院机构庞大臃肿3.干部人事问题改革面临社会环境和主要问题改革的主要内容：1.国务院机构改革和干部人事制度建设

（1）改革了国务院领导体制（2）精简了国务院机构（3）打破领导干部职务终身制（4）按照“四化方针”选拔了一大批年轻的领导干部2.地方政府机构改革以调整领导班子为重点，同时提出精简机构、紧缩编制，实行老干部离退休制度以及加强干部的轮训工作等多项任务。3.推行“市管县”体制改革4.行政法制建设（二）1988年的行政体制改革

改革背景：经济体制改革的进一步深化和政治体制改革的明确提出，要求相应地转变政府机构的职能和管理方式，调整机构设置的总体格局及其职责权限。改革以转变政府职能为中心，结合进行政府内部的制度化建设。改革内容：1.中央政府机构改革和职能转变（1）与经济体制改革关系密切的经济管理部门成为改革的重点。（2）加强宏观调控部门、经济监督部门、社会管理部门以及资产、资源和环境管理部门的职能、机构和编制，财政部、中国人民银行与国家计委成为宏观调控的“三驾马车”。（3）先试点，在取得经验后总结推行“三定”制。（4）力图解决、理顺中央政府各部门间的关系。2.地方政府机构改革暂缓3.行政法制建设

1989年4月《中华人民共和国行政诉讼法》颁布；1990年12月《中华人民共和国行政监察条例》颁布施行，同年12月28日《行政复议条例》颁布。（三）1993年的行政体制改革

1992年中共十四大提出了建立社会主义市场经济体制的宏伟目标，并要求积极推进行政管理体制和机构改革，建立适应社会主义市场经济需要的组织机构。这次改革的原则是转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率。任务是精简机构、进一步转变职能、理顺关系。改革的重点是转变政府职能，加强宏观调控和监督部门，强化社会管理部门，将一部分专业经济部门转变为行业管理机构或经济实体，减少具体审批事务和对企业的直接管理，宏观上管好，微观上放开。1.自上而下的全国性机构改革本轮改革中，机构改革有以下特点：一是把适应社会主义市场经济发展的要求作为行政管理体制改革的目标。二是从1994

年起先后对传统的计划、财税、金融、流通体制进行改革，探索构建政府宏观经济调控体系。三是实行精兵简政，缓解财政困难，减轻财政负担。四是这次改革的视野非常开阔，涉及机构职能的调整和重新配置，涉及党的机构、政府机构、人大、政协、法院、检察院、群众团体和后勤服务机构、事业机构、驻外机构，涉及人事、工资、财务、法规等一系列与行政管理体制有关的方面。五是全国各级党政机关普遍进行了“三定”工作，并在分类、定编制、机构设置规范化等方面进行了有益的探索，使机构编制管理进一步科学化。六是改革与推行国家公务员制度紧密衔接。2.行政法制建设

1993年8月，《国家公务员暂行条例》颁布并于同年10月起施行。

1994年5月，《中华人民共和国国家赔偿法》通过，并于次年实行。

1996年3月，《中华人民共和国行政处罚法》通过，1996年10月起施行。

1997年5月，《中华人民共和国行政监察法》通过。

（四）1998年的行政体制改革改革的目的，是解决机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重等弊端，进一步深化经济体制改革，促进经济与社会的全面发展与进步，密切党和政府同人民群众的联系，推进党和国家领导制度的改革。改革的主要内容是建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化的国家行政管理干部队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。1.国务院机构改革（1）政企分开取得了突破性进展（2）国务院组织机构的设置及其职能配置更趋于合理（3）在理顺中央政府与地方政府关系方面有新的进展（4）人员分流工作初见成效2.地方政府机构改革

改革的要点有：精简行政编制；清理现有行政审批事项，简化和规范行政审批程序；清理整顿行政执法队伍，实行集中综合执法；坚决清退超编人员和各类临时聘用人员；切实做好人员分流工作，鼓励和支持分流人员自谋职业、自主创业。3.行政法制建设

1999年4月，《中华人民共和国行政复议法》通过，自1999年10月起施行。它对于健全我国的行政法制体系、强化层级监督和行政复议的权威性、优化权利救济制度，促进依法行政、依法治国，均具有重大的意义。（五）2003年的行政体制改革

2000年世纪之交，形势有很大变化。2001年中国加入世界贸易组织，2002年中共十六大召开。在这样的形势下，2003年开始的行政管理体制和机构改革，以科学发展观为指导，更加注重政府职能的转变，更加注重促进经济社会和人的全面发展，更加注重为构建和谐社会和全面建设小康社会提供体制保障。1.国务院机构改革国务院机构改革的主要内容包括：按照政企分开的原则和深化国有资产管理体制改革的要求，设立国务院国有资产监督管理委员会，促进政府部门不再承担直接管理国有企业的职能；为提高宏观调控的有效性，将国家发展计划委员会改为国家发展和改革委员会；为健全金融监管体制，成立中国银行业监督管理委员会；为适应内外贸业务相互融合的发展趋势和加入世贸组织的新形势，促进现代市场体系的形成，继续推进流通管理体制改革，组建商务部；为加强对食品的监管，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局；为强化对安全生产的监督管理和监察，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。改革表现出如下几个特点：第一，从量的要求转向了质的突破，从重视形式转向了重视内容的调整，从表现层次转向了深度层次。第二，进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面，要建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。第三，从整体上讲，本次改革就是为了解决国务院、中央政府目前面临的一些深层次问题，也在很大程度上考虑到加入世贸组织以后，中国政府所面临的国际环境的变化。2.地方政府管理体制创新（1）当前我国地方政府在政府管理创新方面取得了许多积极成果。（2）有些地方的服务型政府建设具有系统的改革目标、总体的改革设计和规范化的运作机制。（3）行政审批程序和方式发生变革与创新。（4）一些地方政府将行政业务流程优化、行政审批上网工程、电子政务发展结合在一起，不断推进政府现代化与信息化。（5）地方政府管理创新取得了新的进展。（6）注重科学决策、行政问责、公民参与。（7）政务公开促进社会和谐。3.电子政务建设到了新阶段

2006年1月1日，中央政府门户网正式开通，标志着国家的电子政务建设发展到了一个新的阶段。央网的开通，为公民获取政务信息，甚至在网上办事提供了重要途径，为公民和企业与政府之间进行双向互动提供了重要渠道，可视为构建一个公开、统一、透明、阳光型政府的重大举措。4.行政法制建设

2003年8月，《中华人民共和国行政许可法》通过，并于2004年7月起施行。

2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出要全面推进依法行政，建设法治政府。

2005年4月，《中华人民共和国公务员法》通过，自2006年1月起施行。（六）2008年行政体制改革

2008年2月27日，十七届二中全会对深化行政管理体制改革和国务院机构改革作出了部署，通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。《关于深化行政管理体制改革的意见》是在党的历史上第一次在党的中央全会上提出的、全面和系统规划未来较长一段时期我国行政管理体制改革蓝图的纲领性文件，并且第一次鲜明地提出了我国行政管理体制改革的总体目标，就是到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。

1.国务院机构改革

这次机构改革强调要转变职能、理顺关系、明确和强化责任，突出了三个重点：一是加强和改善宏观调控，促进科学发展；二是着眼于保障和改善民生，加强社会管理和公共服务；三是按照探索职能有机统一的大部门体制要求，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，理顺部门职责关系。主要内容，一是合理配置国家发改委、财政部、中国人民银行等宏观调控部门职能，建立健全协调配合机制，形成科学权威高效的宏观调控体系。二是设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局，由发展改革委管理，负责拟定并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。三是组建工业和信息化部，负责拟定并组织实施工业行业规划、产业政策和标准，监测工业行业日常运行，推动重大技术装备发展和自主创新，管理通信业，指导推进信息化建设，协调维护国家信息安全等，同时，组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。

四是组建交通运输部，主要职责是拟定并组织实施公路、水路、民航行业规划、政策和标准，承担涉及综合运输体系的规划协调工作，促进各种运输方式相互衔接等。同时，组建国家民用航空局，由交通运输部管理。为加强邮政与交通运输统筹管理，国家邮政局改由交通运输部管理。五是组建人力资源和社会保障部，将人事部和劳动和社会保障部的职责整合划入该部。同时组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。

六是按照科学发展的要求，加大环境治理和生态保护力度，组建环境保护部，拟订并组织实施环境保护规划、政策和标准，组织编制环境功能区划，监督管理环境污染防治，协调解决重大环境问题等。七是组建住房和城乡建设部，加快建立住房保障体系，加强城乡建设统筹。八是国家食品药品监督管理局改由卫生部管理，理顺食品药品监管体制。2.地方政府机构改革

2008年8月，国务院下发《关于地方政府机构改革的意见》，提出地方政府机构改革的主要任务是，转变职能，优化结构，强化责任，严控编制。对地方政府机构设置的具体形式、名称、排序等，中央不统一要求上下对口。这是历次地方政府机构改革中，给地方自主权最大的一次。这轮地方政府机构改革，既坚持原则性，又强调灵活性；在中央确定的限额内，需要统一设置的机构应当上下对口，其他机构则可根据当地需要，因地制宜设置。大部制改革，目的是转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能。要减少行政层次，降低行政成本，解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。二、改革取得的成就（一）政府职能转变取得重要进展（二）政府组织结构不断调整优化（三）职责关系逐步理顺（四）政府管理方式发生了明显变化（五）政府自身建设不断加强（六）机构编制管理水平不断提高三、改革存在的不足（一）政府机构改革的法治化程度不够（二）职能转变仍未到位（三）政府机构职责仍未理清（四）行政审批制度改革滞后（五）政治体制改革的阻滞四、改革的启示（一）坚持配套改革，改革要服从和服务于经济社会发展全局。（二）始终坚持以转变政府职能为核心。（三）始终坚持积极稳妥、循序渐进。（四）始终坚持发挥中央和地方两个积极性，分类指导，因地制宜。（五）始终坚持从中国国情出发，同时注重学习和借鉴国外有益经验。（六）始终坚持与时俱进，大胆创新。事业单位改革历程第一阶段：1978年党的十一届三中全会到1992年党的十四大。第二阶段：1992年党的十四大到2002年党的十六大。第三阶段：2002年党的十六大至2007年党的十七大。第四阶段：2007年党的十七大至今。深化事业单位改革改善公共服务提供一、中国事业单位改革存在的问题（一）过去改革的特征1.缺乏成熟的整体改革战略2.改革总体方向是市场化取向3.服务提供方面引入了不合意的激励因素（二）改善服务需要处理好付费和激励两方面问题1.付费机制方面存在两个挑战（1）重新调整付费责任在政府和私人之间的划分满足为服务付费的资金需要确保财政成本与财政实力相当

过去二十年，中国多数领域服务付费非政府化，即付费责任由政府向私人用户转移。这种情况在教育和卫生领域表现突出。教育机构总收入中学杂费收入直线上升。医疗卫生行业，由于医疗保险制度不完善，表现为在全部医疗支出中居民个人现金支出的直线升高。

但是，近几年，政府向事业单位投入了大量资金。从2000年到2002