耒阳市撤乡并村方案

耒阳市撤乡并村方案篇一：乡村的巨变与新忧

乡村的巨变与新忧

选择字号：大中小本文共阅读71次更新时间：2023-10-0921:58:14

进入专题：撤乡并村

●张英洪(进入专栏)

2023年8月，我参与工作以来第一次休假，从京城回到湘西农村，在那块熟识的土地上，陪伴着父母，与家人一起“同吃同住同劳动”，品尝着远离大都市、融入新农村的日常生活。十来天的时间虽然短暂，但我还是明显感受到了家乡的巨变，也发觉了乡村面临的新忧。站在乡村熟识的山头上，可谓四周青山归眼底，万家忧乐到心头。

生态环境恢复快，食品平安问题多。改革以来，生态环境曾遭到明显破坏，一座座山头被砍光了，一条条河水被污染了。村前的三都河竟然露出了河床，甚至消失了季节性断流。近些年来，随着大量中青年农村人口进城打工，家乡的生态环境开头快速恢复，山上重新长出了树木，披上了绿色。山间小路因行人稀有，杂草丛生。我在试图重走以前走过的一些山路时，发觉繁茂的灌木杂草拦住了去路。鲁迅说过，世上本没有路，走的人多了，也就成了路。现在好像也可以说，世上本有的路，因走的人少了，也便没有了路。人类活动的退缩，给大自然的万物生长留出了宽阔的空间。由于敝村属于纯农区，尚无工业，空气质量比北京要好得多，基本上都是蓝天白云。沿家乡的三都河边走，发觉有不少白色的野天鹅在自由地飞行和降落。当我在呼吸优良空气的时候，却发觉家乡的食品平安已成了大问题。在家务农的二姐告知我说，现在都是懒人农业，没人像过去那样除草，村民普遍使用除草剂。至于使用农药、化肥、农膜等则更是稀松平常。村民养猪、养鸡、养鸭，普遍使用激素饲料。当地政府对300头以上的规模养殖户赐予补贴支持，而不管其是激素饲料养殖还是生态养殖。在中央提出推动农业供应侧结构性改革后，地方政府仍旧局限于支持数量上的规模养殖，而对质量上的生态养殖却缺乏应有的熟悉和重视。二姐说，每年镇里发放水稻种子和油菜种子，村民到村干部那里免费领取，但不知是不是转基因种子，反正农夫已经不能自己留种。由于平常我给二姐介绍过一些生态有机农业方面的学问和信息，二姐坚持自己家里吃的辣椒等蔬菜不打农药，并坚持不使用除草剂。我在与一些村民沟通中，发觉村民对什么是生态农业几乎没有什么概念，至于什么是转基因和非转基因，则普遍不清晰了。这次回到家乡休假，我最大的欣慰是鼻子能呼吸到新奇平安的空气，但却难以保障嘴巴能吃到平安放心的食品。舌

尖上的平安已经是农村最大的问题之一。因食品担心全造成村民患上各种疾病去世的越来越多。建设健康乡村已刻不容缓。

放眼旧居换新颜，乡里难见少年郎。在农村，村民最大的抱负好像就是建新居。敝村以前的住房主要是木房子和土砖房。上个世纪80年月，在改革中领先富有起来的村民开头建起了砖房子。当时建的砖房子全部为裸砖结构，墙体内外均不粉刷装饰。现在仍旧可以见到几栋80年月的房子。近十几年来，村民普遍建起了新的楼房，一般是两层的楼房，也有三层的。在村里，假如没有树屋，就感到很没有面子。男子要娶媳妇，没建新居几乎是没有媒人找上门的。我到村里走一圈时，发觉改革前的木房子和80年月的砖房子已经很少了，村民绝大多数都建起了新楼房。一个普遍的现象是，村里很洋气的新楼房，几乎都是村民外出打工挣钱回家修建的。而单纯依靠种阳春的农夫，根本建不起新居子。我们常说农业是国民经济的基础，是第一产业。但从事这个基础性产业的农夫，却无法通过辛勤劳动富有起来，这是我国农业现代化中的重大问题。要让农业成为有盼望的产业，让从事农业的农夫成为有尊严、有风光的职业，就必需要有重大的改革。我在家人的陪伴下在村庄里溜达时，很少见到中青年村民，很多新楼房门上一把锁，人去楼在，间或遇到一些老人，便任凭聊上几句话。村里的中青年人基本上都外出打工去了，他们出钱出力新建的楼房也顾不上住几天。他们将新屋建成后，要么将它交给家里的老人看管，要么交给一把门锁看护。村民外出打工，挣了钱就是为了建房，而建了房，却不能正常居住生活，又行色匆忙地外出打工了。有人说“乡”的繁体字是有“郎”的，现在好了，简体字的“乡”里无“郎”了。这种不能实现农夫市民化的城镇化，既造成了严峻的“城市病”，又造成了严峻的“农村病”。

大路修到家门口，遍地垃圾无人管。经过十年的新农村建设，村里的大路交通有了明显的改观。村前三都河上修建了一座桥，桥头的石碑上，雕刻有捐款人的姓名和金额。本人捐款的1000元也铭刻在上面。村里的水泥路通到了各个自然村，以前最偏远的小砣、半山上这两个自然村，也修通了水泥路。这给村民生活带来了极大的便利。我沿着村里的水泥路步行，先后到过小砣、半山上、太栗坳、蔡家、清河坪等自然村，遇到村民便任凭沟通问问村里的一些状况。村民家门口基本都通了水泥路，这样生产生活都比较便利。村里还建起上一些太阳能路灯，开通了自来水，洗衣机和冰箱能够正常使用。但糟糕的是，农村的垃圾却没有支配收集和处理，村民对于各种垃圾，要么顺手扔，要么擅自丢在一堆，也没有人特地处理，任其臭气熏天。我小时候，农村是没有垃圾概念。所谓的垃圾，就是动物饲料和农家肥，可以循环利用。现在造成的农村垃圾，主要有三大类，一是厨房生活垃圾。以前厨房生

活垃圾都成了动物的饲料，本质上没有什么垃圾可言。现在饲养动物普遍使用饲料，厨余垃圾产生了。二是农作物垃圾。以前农作物垃圾要么成为动物的食材，要么成为村民的燃料，要么成为有机肥回归自然。现在这些东西则无用武之地，便成为了垃圾。三是工业品垃圾。城市各种工业产品输入农村后，也将各种垃圾也带入了农村。药瓶、塑料制品等散布在乡村各地。前两种垃圾可以很好地处理后回归自然，唯有工业品垃圾的处理，是个麻烦的大问题。目前，村里尚无垃圾处理的意识和应对之策，各种垃圾处于自生自灭状态。

老人农业老人爱，精准扶贫精准难。网上有种说法，80后不愿种地，90后不会种地，00后不提种地。现在家乡的种地主力军，都是些五六十岁、七八十岁的老农夫。在村里，我见到一些老年村民仍旧对农业布满深情厚意，他们一天到晚都要干些农活才舒适。在敝村，至今既没有搞过任何集体产权制度改革，也没有成立任何农夫专业合作社。年轻人都外出打工了，也不靠农业这个收成。留成农村的中老年村民，只有担负起种地的责任。对他们来说，除了种阳春，他们不会干别的什么。他们只有每天干些农活，才感到满意和心安理得。以前村里大都种植早稻和晚稻，现在则已经全部改种植中稻了。家乡从种植双季稻到单季稻，这是城镇化和农村人口老龄化倒逼的结果。不光是敝村，我一路走过，四周见到的村庄都只种植单季稻了。应当说，改革这么多年来，村里的物质生活条件有了明显改善，以前吃不饱饭的状况不复存在了。但因劳动力缺乏、年纪偏大、疾病等因素，村里不怜悯况地存在一些生活困难的人，贫困仍旧是村庄的组成部分。一位我称呼为三伯娘的老人，70多岁了，老伴已去世几年，两个儿子都已分家，在外打工，她大儿子因病已经瘫痪，二儿子在怀化打工。她一个人居住在一栋破旧的木屋子里，没有电灯，也不用煤油灯，不用自来水，天黑就睡觉，用水就到井里去挑。她看到我回村后就来问我，说她住的房子快要倒塌了，政府能否帮她修理修理？我对她说，现在中央正在实施精准扶贫，你可以跟村干部反映状况。她说已经跟一位村干部说了，村干部回答她说：“你房子还没有倒，等倒了后再说。”这位三伯娘感叹说：“假如等房子倒塌了，我可能就被压死了。”联想到今年8月26日甘肃省康乐县景古镇阿姑山村村民杨改兰因贫困等缘由将自己4个子女杀死后服农药自杀的悲剧，我们对农村基层干部能否真正落实中央精准扶贫的政策，的确不宜过于乐观。

撤乡并村热忱高，创新治理机制少。这次全县进行了大规模的撤乡并村，我老家所在的观音阁镇，已将隔壁的木溪乡并入其中；所在的山脚下村，已与对河的湖青村合并为莲花台村。一位村干部介绍说，原本将合并后的村叫莲花村，后发觉全县还有一个莲花村，就加了一个台字，改成莲花台村了。这次大规模的撤乡并村，是湖南省的统一行动方案。记得

1995年全省进行乡镇机构改革时，溆浦县当时撤了8个区公所，但相应地改名为8个办事处，照常运行；同时将50个乡镇撤并为43个乡镇。当时尚在县里工作时的我认为改革不到位。后来我利用怀化地区撤地设市的机会特地写了一篇文章，发表在2000年第1期《怀化经济》上。我在文章中建议溆浦县撤销8个办事处，将43个乡镇合并为25个为宜。2023年11月，溆浦县撤销了8个办事处；2023年，溆浦县将43个乡镇刚好合并为25个。这与我的设想和建议完全吻合。我在休假中翻出当年发表的文章，补写了一个“按”后发布在网上。我在“按”中提出，今后溆浦至少应在如下三个重点方面发力：一是立足农业大县优势，推动农业供应侧结构性改革，走生态农业之路；二是把握地理区位特点，推动新型城镇化和新农村建设，走城乡一体化之路；三是适应时代进展要求，推动治理体系和治理力量现代化，走民主法治之路。撤乡并村，只是机构的物理结构发生了变化，但基层政府的职能没有相应转变，乡村治理机制也缺乏改革创新。可以说，转变政府职能、创新乡村治理机制，远比大规模撤乡并村更具有社会进步意义。但问题是，我们更热衷于乡镇机构的撤并，而不是专注于体制机制的创新。在法治中国建设中，如何建设风清气正的乡村政治生态，是我们面临的重大考验。

2023年9月17日

原载《城市化》杂志2023年第9期

篇二：乡镇改革问题分析

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乡镇行政改革的问题与对策分析

乡镇，根据我国宪法的规定，属国家基层政权组织和独立的政府主体。近年来我国先后推行了几轮较大规模的乡镇改革，取得了肯定效果，但是目前我国乡镇的体制现状和职能行使状况仍存在着严峻的不足。所以说，我国的乡镇体制改革并没有完全达到预期的效果，这与改革过程中的考虑不周和政策倾斜有着亲密联系。

一、乡镇机构改革的总体进展

2000年以来，我国乡镇机构改革基本遵循着从农村税费改革的配套、从属地位到农村综合改革的主要内容，而其内容也从简洁的乡（镇）撤并、机构人员精简，逐步深化到对乡镇政府职能定位的重新考量上来。改革使乡镇治理单元趋向合理化，乡镇冗员状况有所缓解。农村税费改革之前，我国的乡镇机构共经受四次较大规模的改革，但总体成效不大。这种大规模的撤乡并村并未与相关的机构、人员精简同步进展，乡村两级的供给人员照旧居高不下。

二、乡镇机构改革的主要成效

从各地改革的实际的状况来看，通过撤并乡镇和对乡镇内设机构进行重组，达到了三个效果：

（一）使乡镇机构得到大幅度“消肿”，平均精简幅度在30％左右。

（二）使有效整合乡镇资源。在改革中，各地根据调优、调大、调强的原则探究出乡镇行政区划调整的多种模式，都不同程度地削减了乡镇数目，行政管辖范围扩大，管理效率提高。

（三）使乡镇政府职能转变初见成效：精简了机关机构和人员编制；优化了机关干部队伍结构；促进了机关作风的转变；形成了新的用人机制。

三、我国乡镇政府及体制改革中存在的主要问题。

（一）我国乡镇一级政府中存在的问题：我认为我国乡镇政府存在的种种问题归结起来最严峻的就是“财权”与“事权”的冲突。财权和事权的冲突主要表现为两点：

（1）财政困难，经费缺乏保障。现在乡镇一级财政困难，债务沉重是一个特别普遍的问题。在税费改革之前，乡镇的资金来源有大幅削减，在这种状况下乡镇政府还需勉力完成上级下达的指标和任务，财政状况往往是每况愈下，陷入恶性循环之中。

（2）条块分割，乡镇政府职责权限不清。条块关系是指乡与县政府的各职能部门设在乡镇的分支机构在管理权上的权力和安排。乡镇政府是比较独立集中一级的政府，但是现在却权力消失向上集中的状况，面对上级安排的各种形式的指标和责任，乡镇干部只有无条件的执行上级支配的各种任务和做出的各种打算。

（二）当前乡镇机构改革存在的主要问题：尽管乡镇机构改革取得了不菲的成果，但从目前各地的进展态势观看，仍旧存在不少亟待解决的深层次问题：

（1）乡镇机构改革方向不够明确，近年来，一些地方改革乡镇领导体制，打破分开任职的旧体制，建立交叉任职的新体制；改革干部选拔制度，打破“乡官”任命的旧体制，建立“乡官”竞选的新体制；改革乡镇事业体制，打破“以钱养人”的旧体制，建立“以钱养事”的新体制。

（2）乡镇政府职能转换滞后，改革开放以来，国家特殊强调乡镇政府的职

能转变，要求其增加社会管理和公共服务职能，努力建设法治型政府和公共服务型政府。注意了人员机构的精简而忽视职能的转变。在大规模撤并乡镇、合并村组的过程中，村落和乡镇都朝着“超大型”进展，干部队伍也精干，但是政府的运作职能并没有准时的转变，导致行政效率低下。为了解决这些问题，不得不扩大行政人员的人数，行政人员的队伍往往又走上精简之后又膨胀的老路子。

（3）乡镇机构改革“减人难，减支更难”在新一轮的乡镇机构改革中，尽管不少地区乡镇机构缩编取得了显著的成效，但机构仍显浩大，财政供给压力依旧较重，尤其是对中西部地区的大多数乡镇而言。

（4）乡镇政府供应公共服务的力量普遍低下，重视减轻农夫负担而忽视农村公共产品服务。近年来，我国对“三农”问题越来越重视但是忽视了在农村减轻负担的同时农村的产品供应处于失衡状态，这种状况制约了农村消费的调高也影响了农村经济的进展。农村税费改革初期，很多地方的乡镇政府连基本的运转经费都难以保证。但随着改革的逐步深化，来自上级财政的转移支付逐步到位。目前的主要问题是，转移支付仅能保运转、保工资。

（5）撤乡并镇在一些地区的负面影响不容忽视。

（6）乡镇财政困难，县乡财政体制尚未理顺，在农村税费改革过程中，针对地方财政缺口影响农村基层组织正常运转等问题，中央支配了税费改革转移支付，用以补偿乡镇政府由于税费改革带来的财力损失。但乡镇一级政府财政收支冲突非常突出，债务负担沉重。

四、相关政策建议

乡镇政权是国家行政系统不行替代的重要环节，起着沟通信息、传达政策、安排资源、组织群众的重要作用。在乡镇一级绽开全国性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分敬重地方的首创精神，允许基层依据实际状况进行探究，闯出一条改革的路子来。

（一）进一步明确乡镇政府机构改革的方向

乡镇政府机构改革的方向仍旧不够清楚，缺乏一个具有操作意义的精确     界定，一些原则性的规定难以形成改革的共识。因此，提出一个总体性的乡镇政府机构改革框架，并使其具备法律上的可执行意义，非常必要，也迫在眉睫。

（二）明确界定乡镇政府的详细职能

在乡镇一级政府的职能界定上，宪法赐予了精确     描述，最近的文件也予以再次表达，但仍旧都是“全能主义”的概括，难以适应当前乡镇机构改革的需要，应予详细化。

（三）因地制宜地撤乡并镇

撤乡并镇工作可以说始终在进行，但要留意在撤并过程中，防止在乡镇与村之间消失新的“中间层次”。因此，应着手加快完善县域城镇体系规划的进程，依据乡镇的实际状况，合理确定乡镇数量和区划布局，在抓好重点镇和中心镇建设的同时，因地制宜地撤并乡镇。

（四）建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制

从统筹城乡进展，实现城乡基本公共服务均等化的要求动身，国家有必要逐步建立公共财政支持乡镇公共服务的体制机制，在更大区域内实现公共服务基本均等的平衡力量。

（五）改革乡镇领导体制，加强基层民主建设

乡镇基层政权不仅存在机构过于膨胀的问题，其实，更深层次的问题是，乡镇基层政权实际来源于上面的授予，对它的运行缺乏有效的制约和监督机制。强化权

力制约和监督，扩大乡镇民主，是农村基层政权组织改革的重要内容。其次，要连续完善监督体制，加强党内监督；加强群众监督。在乡镇民主建设中，更重要的是要逐步将直接选举制从村级推动到乡镇一级。

（六）建立化解乡村债务的长效机制

乡村债务量大面广，成因简单，化解困难，已经成为农村工作的一个难点和热点。这个问题不解决，既影响基层政权组织的正常运转，又影响农村的经济进展和社会稳定。面对全国乡村数千亿的债务，化解的方式既不行能是靠中央和省级财政一揽子兜底解决；也不能完全由县乡财政自行解决。因此，需要各级政府分担责任，多管齐下，综合治理。