中国保健产业发展战略、体制和政策研究

中国保健产业发展战略、体制和政策研究

我国有着五千年的养生保健传统，自古就有食补、食疗的经验，历代本草方剂典籍中都记载有单纯的药物或食品相结合进行营养保健、调理康复的食品，如枸杞酒、桑葚膏等。中国独特的养生保健文化和产品不仅符合人类回归自然、达到提高生命质量的愿望，而且具有毒副作用小、作用缓和等优势，在国际上日益受到重视。但现在的保健食品已经在原来食疗、食补的内涵上进行了扩大，结合了现代营养学和生物化学、生物制药、植物化学、食品科学等理论，形成了现代的保健食品体系，与其他保健产品和服务一起共同发展成为一个新兴的保健产业。从当代经济史来看，以往需要一百年才会完成的重大改变，现在已经缩短为不到十年。如果以20世纪60～70年代保健产业在日本问世开始算起，其发展历史也不过是短短的40多年。现代保健产业在这段时间里发展异常迅速，通过拉动各国国民生产总值和税收收入的增长、降低医疗费用、促进社会和谐等途径对国民经济发展和社会稳定起到了极大的推动作用，从而引起了各国的关注。美国知名经济学家保罗·皮尔泽大胆预测，保健革命将是继汽车的发明、航空业的发达、个人计算机的普及之后21世纪的重大事件，这一产业的产值在往后10年将达到1兆美元，且保健事业将孕育新世纪的惊人财富，这笔财富甚至连20世纪90年代末期网际网络的亿元富豪也相形失色。这些收益来自给大众提供令人更健康、更美丽、预防疾病的产品和服务等。当越来越多的人了解保健对提升生活品质的功效时，保健事业的前途必不可限量。在中国，现代保健产业自形成以来尽管活力充沛，但是发展过程却跌宕起伏。1986年，国内刚起步的保健食品行业销售额仅为20亿元，1994年，“鳖精”事件引爆了社会上对保健品的信誉危机。2000年是我国整顿市场经济秩序年，也是我国保健食品市场的“洗牌”年，据不完全统计，当年保健食品行业的销售额突破了500亿元，保健食品企业也由最初的100余家发展到3000余家。由于市场监管未到位和相关政策缺失等诸多原因，2002年保健食品行业销售收入直线下降。[1]目前，中国保健食品企业仍然面临着诸多的市场选择，适合其健康发展的市场和政策环境有待完善。我国保健产业目前面临的困境之多，折射出我国保健产业发展战略不明确、管理监督体制不规范、发展支持政策缺位等诸多问题。同时，随着对外开放程度的不断提高，国外保健企业的进入对我国民族保健企业形成了巨大的威胁，如何应对这一挑战，并在世界保健产业中占有立足之地也是目前亟待解决的问题。本文以促进这一新兴产业在我国的健康发展，充分发挥其在国民经济中的作用，更好地满足人民群众保健需求为根本目的，借鉴吸收其他国家和地区的实践经验，在明确界定相关概念的基础上，从保健产业的发展战略、管理体制和发展政策这三大方面入手研究其现状，分析其存在的问题并提出相应的政策建议。一保健产业含义及其在国民经济中的地位和作用作为一个朝阳产业，目前关于保健产业的定义不够明确，也没有规范的官方标准，这在一定程度上阻碍了保健产业的规范发展，也难以对保健产业在国民经济中的地位和作用作较为深入的研究分析。而保健产业这一新兴产业在国民经济发展中的作用对该产业的发展战略、体制及政策的制定而言又是极为重要的。因此，本部分将在界定保健产业含义和范围的基础上，分析保健产业在国民经济中的重要作用，为国家发展和支持保健产业提供理论和现实依据。（一）保健产业含义与范围划分保健产业含义与基本范围划分的梳理，是研究保健产业发展和相关政策支持问题的必要基础和前提。1.保健产业含义的界定保健产业对世界各国的消费者来说已不陌生，然而关于什么是保健产业，世界各国都没有一个相对明确的官方定义。我国过去一直将保健产业和医药产业混为一谈，从本质上混淆了两者的区别，因此，保健产业作为一个较为独立的产业在过去一段时间内，其产业定位和发展目标都不明确。保罗·皮尔泽（2004）对保健产业下的定义是：保健事业是指事前对健康的人们（没有疾病缠身）所提供的产品和服务，让他们更健康、健美，并延缓老化现象或防患疾病于未然。[2]这一保健产业的界定很好地解释了保健产业的特点和目标，并将保健产业与医药产业进行了区别，具有一定的代表性和科学性。结合中国实际，本报告认为保健产业的含义有广义和狭义之分。狭义的保健产业是指，为健康人群和亚健康人群（已失去健康尚未形成疾病和疾病在治愈、正在康复中的人群）提供和生产具有调节机体功能，以改善和提高身体健康程度以及辅助治疗为目的的产品和服务的经济组织的集合；广义的保健产业涉及人的生命健康的全过程，是指意在解决、促进、保护人民群众健康的产业活动。本文主要集中对狭义上的保健产业进行研究，即针对健康和亚健康群体的疾病预防和健康促进活动而非对疾病发生者的治疗活动。但不管是狭义还是广义的保健产业定义，都包含了两项产业活动：一项是制造经营活动，另一项是服务活动。[3]2.保健产业的范围划分伴随经济发展和人民生活水平的不断提高，社会公众对保健产品和服务的综合需求不断增加，国家政策对居民疾病预防、日常保健和营养平衡等问题的引导与控制，使得中国保健产业迅速崛起。在界定了保健产业含义的基础上，借鉴国际经验以及中国传统经验，本文提出现代意义上的保健产业应该覆盖的范围包括保健食品、保健用品和保健服务（见图1）。图1保健产业分类及产品种类（1）保健食品的定义及分类。广义上讲，保健食品可以是强化食品或经过其他调整的产品，长期食用具有潜在的健康益处（饱腹和营养功能以外的其他生理功能），且一般都会在产品标签上声称其特定功能，这几个特征构成了“保健食品”的基本要素。目前，国内外对具有以上含义的食品没有一个统一的称呼。各国大致有以下几种叫法：健康食品、特定用保健食品、功能性食品、改善食品、保健食品等。在我国，20世纪80年代初叫做“滋补保健品”，后来约定俗成简称为“保健品”，1996年，卫生部将其规范为“保健食品”，并制定了管理办法。20世纪80年代以来，人们对保健食品的定义、功能等的认识在不断变化。目前，我国对保健食品最新的解释来自药监局于2005年通过的《保健食品注册管理办法（试行）》，该办法对保健食品的定义作了修改，即保健食品是指声称具有特定保健功能或者以补充维生素、矿物质为目的的食品。也就是适宜于特定人群食用，具有调节机体功能，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品。此定义包含三个要素：首先，它不能脱离食品，是食品的一个种类；其次，它必须具有一般食品无法比拟的功效作用，能调节人体的某种功能；再次，它不是药品。可以说保健食品是介于食品和药品之间的一种特殊食品。该办法同时明确了保健食品必须符合下列要求：①经必要的动物或人群功能试验，证明其具有明确、稳定的保健作用；②各种原料及其产品必须符合食品卫生要求，对人体不产生任何急性、亚急性或慢性危害；③配方的组成及用量必须具有科学依据，具有明确的功效成分，如在现有技术条件下不能明确功能成分的，应确定与保健功能有关的主要原料名称；④标签、说明书及广告不得宣传治疗作用。与健康食品相关的产品分类各国也不尽相同。美国市场上健康食品大致有5种，分别是健康食品、设计食品、功能食品、营养药物食品和膳食补充品。我国的保健食品虽强调保健功能为其特征，与美国的功能食品属同类，但只能以膳食补充品的形式进入美国市场。而日本与健康相关的食品有特殊营养食品和特定保健用食品，后者与我国保健食品同属一类。目前，在我国市场上销售的保健食品名称和注册商标众多，主要存在以下两种分类方法。①按剂型来划分：片剂、胶囊、口服液、粉剂、颗粒、袋泡、茶剂等。②按保健功能来划分：2003年，卫生部公布了《保健食品检验与评价技术规范》，将保健功能扩展至27项，分别是增强免疫力功能、辅助降血脂功能、辅助降血糖功能、抗氧化功能、辅助改善记忆功能、缓解视疲劳功能、促进排铅功能、清咽功能、辅助降血压功能、改善睡眠功能、促进泌乳功能、缓解体力疲劳、提高缺氧耐受力功能、对辐射危害有辅助保护功能、减肥功能、改善生长发育功能、增加骨密度功能、改善营养性贫血、对化学肝损伤有辅助保护功能、祛痤疮功能、祛黄褐斑功能、改善皮肤水份功能、改善皮肤油份功能、调节肠道菌群功能、促进消化功能、通便功能、对胃粘膜损伤有辅助保护功能。（2）保健用品的定义及分类。保健用品泛指不以治疗为目的，用于人体消除疲劳、调节人体机能，改善亚健康状态、增进健康、预防疾病的各种不破坏皮肤而进行理疗的器械、特殊用途化妆品等与健康相关的产品。保健用品主要包括三大类：保健功能纺织品、保健器械、特殊用途化妆品，此外还有外敷膏剂（具有治疗作用的除外）、漱口液、牙膏等。保健功能纺织品是指具有发射远红外线功能、产生磁场功能、抗菌功能等作用，有利于调节和改善机体功能，对人体不产生任何毒副作用，可达到保健目的的一类纺织品。[4]例如一些具有保健功能的棉被、枕头、袜子、内衣等纺织品均属此类。保健器械不同于医疗器械，在我国一般是指非治疗性但具有促进健康、预防疾病等保健功能的器具。[5]保健器械包括所有不做皮肤微创的器械，如按摩棒、健眼器、摇摆机等。目前，保健器械行业的产品分类大致为按摩器械、健康体检仪器设备、家用理疗仪、康复器材等。特殊用途化妆品是指以涂擦、喷洒或者其他类似的方法，散布于人体表面任何部位（皮肤、毛发、指甲、口唇等），具有特定功能的化妆品，即适宜于特定人群使用，具有调节和改善肌肤的功能，以达到育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒等特殊功能的化妆品。[6]（3）保健服务定义及分类。保健服务将与保健食品和保健用品共同构成保健产业，成为保健经济繁荣的新着力点。本文界定的保健服务是指以提高或改善身体素质、机能、精神状态为目的而提供的服务。在中国，其经营层面主要为堪称国粹的按摩推拿、刮痧、足疗、拔罐、药浴、香熏等中医理疗手段，茶疗、瑜伽、健身等传统保健技艺以及引自国外先进的桑拿、舍宾、温泉浴等服务。[7]3.保健产业与食品产业、医药产业的关系关于保健产业的边界问题，特别是保健产业和食品产业、医药产业的交叉问题一直存在很大的争论。产业边界不清在一定程度上阻碍了保健产业的正常健康发展。（1）保健产业与食品产业的关系。保健产业与食品产业有着密切的联系，不仅是因为保健产业中的保健食品与普通食品有着最初的联系，而且保健产业是在食品产业发展的基础上形成的。从各国保健产业的发展历史来看，都是先形成具有一定结构、布局、组织、技术的食品产业，而后才有在温饱基础上的保健产业的兴起和发展。这里通过保健食品与普通食品的比较来理清保健产业与食品产业的关系。①保健食品首先必须是食品，必须具备食品的基本特征。《食品卫生法》中已有明确的规定，食品是指供人食用或饮用的成品和原料，以及按照传统既是食品又是药品的物品，但是不包括以治疗为目的的物品。食品应当无毒、无害，符合应有的营养要求，具有相应的色、香、味等感官性状。要确定保健食品属性，就必须解决保健食品所具有的营养要求。作为保健食品应当含有一种或数种营养素并达到一定含量水平，但不能要求保健食品等同于普通食品，为人体提供各种营养素，而且更不能将保健食品视为正常膳食，作为各种营养素来源的主要途径。②保健食品除具有食品的一般特征外，还必须具有特定的保健功能使之与普通食品相区别。所谓特定的保健功能，可以从两个方面去理解。首先，这种特定的功能在管理上可以作为食品的功能来受理；其次，这种功能必须是明确的、具体的、有针对性的、经科学验证是肯定的。③保健食品是针对特定的人群而设计的。食用的范围不同于一般食品，我们不排除某些保健功能可能适宜的人群面较广，但没有适宜于任何人群的保健食品。（2）保健产业与医药产业的关系。国内市场上五花八门的保健品、治疗仪、电解水机、振动器械等产品，让人眼花缭乱。很多公众对保健产品和医药产品，不知如何加以区分，或者将两者相提并论，错误地认为保健产品也具有治疗疾病的效果。即使在国家层面，保健产业与医药产业也没有得到明确区分，保健产业和医药产业在过去产品的功能认识上有重叠的部分。保健产业的发展往往是依附于医药产业，这严重阻碍了保健产业在我国的发展。我们在深入认识保健产业这一新兴产业时，必须及时厘清其与医药产业的关系。因为两者在以下几个方面存在明显的区别，需要不同的产业发展战略、体制和国家政策环境。首先，两者是并列而非所属的关系。尤其要走出医药产业包括保健产业的认识误区。医药产业包括药品、医疗器械、医疗服务等行业，目的是针对疾病的治疗；保健产业如上所述主要包括保健食品、保健器械、保健服务，是针对健康或亚健康人群提供促进、保护、维持健康的产品或服务。目前，国家已对中药保健药品进行了整顿，保健药品已不复存在，成了历史。因此，两者在范围上没有交叉。其次，两者产品的功能定位不同。药品是用于疾病的治疗、诊断和预防的，保健品是用来保健的。对于医药产业，虽然病痛的严重程度不一，人们只有发生特别状况或罹患疾病时才会成为该产业的客户，是被动性的产业。保健产业是主动积极的产业，人们心甘情愿成为顾客，想要更健康、延缓老化的现象和避免成为医药产业的顾客。每个人都希望预防胜于治疗，选择成为保健客户。医药产业是指事后对罹患一般病痛到恶性肿瘤的病人所提供的产品和服务，目的不外乎治疗疾病的症状或治愈疾病。保健产业是指事前对健康的人们（没有疾病缠身）所提供的产品和服务，让他们更健康、健美，并延缓老化现象或防患疾病于未然。[8]“防患于未来”意识的增强对于一个国家医疗费用的控制也起到了积极的作用。同时，当疾病发生时，保健产品对生病的人来说是无法替代医药产品的。（二）保健产业在国民经济中的地位与作用随着社会进步和经济发展，健康已成为人们生活中越来越关注的主题。以疾病预防和健康促进为基本内容的保健是人们获得健康的重要手段。从发展趋势看，保健产业在国民经济中的地位将会越来越重要。1.经济发展对保健产业发展的带动一个产业的发展不仅受到外部经济、政治、社会环境和国家产业政策的影响，其发展战略、产品及服务质量等内部因素也在推动或制约这一产业的发展。在外部因素中，一个国家的经济发展状况是不可忽视的最大影响变量，经济发展带动保健产业的发展，这条规律在目前保健产业发展迅速的国家，如美国、日本都经过了时间的检验。因为保健产业不同于其他日用消费品行业，如食品、服装等是人们日常生活的必需品，这些产品和服务的需求弹性较小，受经济发展的影响相对较小，而保健产品和服务是人们在满足基本生活需要的基础上对生活质量的追求，必然是人们在收入达到一定水平以后的需求。经济发展对保健产业的带动作用主要通过这样一条逻辑链来传输：经济增长——人均收入水平提高——消费观念升级（健康成为最关注的焦点）——保健产业和服务需求扩大——保健产业发展机遇到来。经济增长推动人均收入水平的提高，带动消费观念升级，进而拉动保健需求。有史以来，人类尤其是富裕人群总在寻求保健养生之道。从古代中国到中世纪欧洲的文明社会，炼金术士相信溶解在王水中的黄金是长生不老药，因此为了寻求正确的配方，不惜投入大笔财富。到了现代社会，经济的发展速度是过去几千年来无法比拟的。解决温饱不再是大多数人追求的目标，代之以如何提高生活质量，其中健康是与人们最为息息相关的。以美国为例，目前85%的国民食用膳食补充剂，1/3的人愿意采用天然食品疗法保持身体健康，68%的人选择以各种自助形式包括营养食品、强化食品等来预防感冒。[9]近年来，中国保健产品和服务的市场需求也不断升温。2006年，上海库思信息技术有限公司利用其下第一调查网（）专门开展了关于中国保健品及服务消费需求的调查活动。该调查的结果显示，在问及消费者对于保健品的使用频率的问题时，63.70%的被调查者表示自己偶尔会使用保健品，20.10%的被调查者表示自己不太使用保健品，表示经常使用和决不使用的消费者都很少，分别只占总调查者的13.30%和2.70%（见图2）。可见，我国消费者对保健品的使用比较普遍。随着生活水平的提高，人们使用保健品的频率会越来越高。图2消费者对于保健品的使用频率中国GDP连续五年保持两位数增长，权威部门普遍认为，中国GDP的增速在未来五年内可保持在9%以上。经济的快速增长使人们可支配收入不断增加，用于营养保健食品的支出也将逐步增加。2002年，中国人均国民收入首次突破1000美元，达到1100美元，短短四年后即2006年又超过2000美元，而2007年达到2400美元。中国经济增长的速度超越了世界上其他所有国家。随着人们收入的增长以及营养保健知识的普及，人们的消费观念发生了很大变化，保健需求的增长在中国将表现得尤为突出。2.保健产业成为促进经济发展的朝阳产业，促进社会和谐的民生产业伴随人民生活水平的不断提高，社会公众对保健产品和服务的综合需求不断增长，国家政策对居民疾病预防、日常保健和营养平衡问题的引导与控制，使中国保健产业崛起成为必然的趋势。同时，保健产业的繁荣或衰败反过来影响着国民经济的发展状况。一个产业的高速发展一般得益于三个方面的因素：第一，消费需求的日益增长；第二，科技进步促进生产水平的提高；第三，政府的推动。我国保健产业已经基本具备前两方面的因素，同时国家也正在积极推动这一产业的发展。近年来，国家不断出台针对保健产业的法律法规政策，可以看到我国保健产业在国民经济中的地位不断上升。事实上，保健产业在中国二十多年的发展中，尽管跌宕起伏却也表现出了强劲的生命力。保健产业对国民生产总值的贡献，也证明了国家重视并扶持这一产业发展的必要性和重要性。以下主要从三个方面来论述保健产业对我国国民经济和社会和谐的推动作用：一是，保健产业对GDP的贡献；二是，保健产品和服务需求将极大地推动并主导未来中国乃至世界的消费升级，从而拉动经济；三是，保健产业的发展可普及健康知识，提高全民的健康水平，预防并减少因环境问题引起的疾病发病率，扩大社会效益，构建和谐社会。（1）我国保健产业对GDP的贡献接近2%。保健产业的规模在近二十年里发展迅速。在产业涉及范围上，从保健食品到保健用品再到保健服务业的兴起，这一产业的内容越来越丰富。我国保健产业每年以20%～30%的速度发展，2000年保健食品行业的年产值已经达到500亿元，据此推算，2007年保健食品行业的年产值约1800亿元，仅一些大企业的年销售额就达到100亿元以上，生产保健食品的企业数量达到3800多家。同时，保健用品业的门类也越来越丰富，市场影响力日渐增强，据推断，截至2007年保健用品业（包括保健器械、保健功能纺织品、特殊用途化妆品）的年产值达到了800多亿元。其中，保健器械生产企业1700多家，年产值约250亿元；按照特殊用途化妆品占化妆品行业20%的比例来推算，特殊用途化妆品行业也发展迅速，以150亿元的销售额实现了新的突破；保健功能纺织品市场销售总额达400亿元，预计2010年达到800亿元。在中国，保健服务业在保健产业中有着举足轻重的地位，这从其整个行业创造的年产值就可以看出。据不完全统计，保健服务业中大大小小的企业加起来有140余万家，产值2000多亿元。其中，2007年全国温泉企业接待总人数2100多万人次，年销售收入约40亿元，产业链产值500多亿元；全国沐浴足疗保健注册企业数达120万家，规模以小企业为主，年销售额达1500亿元。因此，就整个保健产业对GDP的贡献来看，仅2007年一年，保健产业就创造了5000亿元左右的年产值，接近当年GDP的2%。在2007年中国国际医药交易会暨医院与医药企业峰会上，卫生部部长、中国科学院副院长陈竺指出，我国健康产业（这里的健康产业包括保健产业、医药产业等与健康相关的产业）仅占国民生产总值的4%～5%，低于许多发展中国家。而在发达国家，这一比例普遍超过15%，健康产业成为带动整个国民经济发展的巨大动力。就保健产业对GDP的贡献而言，尽管现在的比例还很小，但是保健产业正在以每年20%～30%的速度增长。从国际趋势来看，保健产业将成为我国国民经济新的增长点。保健产业对国民经济的贡献蕴涵无限前景，对健康的投入不应该视为社会的消费性支出，而要作为国家最重要的战略性投资。中国政府应该积极引导保健产业的持续发展，使之占国民生产总值的比例达到5%左右，成为国民经济的一大支柱产业。（2）保健产业发展推动中国经济发展方式的转变。消费、投资、出口被喻为拉动经济增长的“三驾马车”。消费应该是“驾辕之马”，投资和出口是“拉套之马”。多年来，中国经济一直面临着消费不足与投资和出口增长过快的矛盾，转变经济发展方式，让经济更多地依靠消费来拉动是中国经济发展中多年未变的目标。在经济增长的结构性变化方面，预计消费服务（特别是品牌、高端、休闲、保健消费服务）、创新、环保和节能等相关行业将是未来中国经济发展最快的行业，也应是行业组合中重点配置的行业。其中，保健产业作为一个快速发展的产业，必然对经济的发展起到积极的推动作用。尤其是随着保健产品和服务不断深入人心，质量和功效不断得到认可，人们对健康的关注会使保健成为未来消费的增长重点。（3）保健产业成为促进社会和谐的民生产业。随着社会经济的发展，工业化、城市化的加速，各种病源因素增多，全球亚健康人群总数不断增加。我国每年的医疗费用支出也逐年攀升。21世纪的医学不能以疾病为主要研究领域，而应该以人类的健康为主要研究方向。高质量的生命，是人类的共同愿望，现在越来越多的人关爱自己的生命，关注自己的健康防治与保健，这是社会和谐与进步的表现。近二十年来，我国职工工资提高了10～20倍，但医药费用上涨的幅度却达到了100～200倍。流传的顺口溜说，“脱贫三五年，一病回从前”，“一人得病，几代受穷”，“救护车一响，半条牛白养”。我国目前贫困人口中，大约有30%～60%是因病致贫或因病返贫。加强健康保健，是促进“脱贫”，实现和谐社会的重要任务。保健产业担负着为民生和国民健康工作提供物质保障的任务，毫无疑问已成为我国民生产业的一个重要组成部分。发展保健产业既利国又利民，可以有效提高公众的健康水平，维护消费者的利益，使企业、消费者和政府等各方面实现多赢。3.保健产业降低医疗成本保健产业成为国民经济新的增长点，为我国经济的稳定快速增长作出贡献。此外，保健产业与健康有着密切的联系，通过对健康的保护和促进以及对疾病的预防起到降低医疗费用的作用。近年来，医疗费用上涨到了社会难以承受的程度。在中国存在“看病难、看病贵”的问题，即使在经济高度发达的美国，医疗问题也是困扰近几届美国政府的大问题。中国医疗费用上涨的原因为：医疗成本在扭曲的药品价格、僵化的医院管理体制诱导下不断飞涨，因而，作为医疗费用的最主要构成部分医疗成本的上涨推动了整个国家医疗费用的上涨。2002年全国营养与健康调查表明，全国约有2亿人患有缺铁性贫血；3～12岁儿童有45.1%处于维生素A边缘性缺乏状态；城乡居民人均钙摄入量仅相当于推荐摄入量的41%。数据还显示，我国居民已由“显性饥饿”转向“隐性饥饿”，即由吃不饱转向营养不均衡和营养素缺乏。目前，我国有2亿人超重、1.6亿人患高血压、1.6亿人血脂异常、6000万人肥胖、4000万人血糖异常……这些与生活方式密切相关的慢性疾病及其危险因素水平呈快速上升趋势，已成为威胁我国人民健康的突出问题，同时，也使中国的公费医疗体系和医疗保险事业面临严峻的挑战。新一轮医改试点中，国家除采取控制监督药品生产流通、理顺医院管理体制等措施以外，进一步提出了要从“疾病治疗为主”向“疾病预防为主”的健康管理理念转变。“推进公众营养改善行动”已被写入国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要草案中，这在我国尚属首次。有研究表明，在决定国民健康因素中，生活方式占60%，环境占15%，遗传因素占15%，医疗服务只占10%。健康不是单靠医院就能解决的，医院只是最后一道门槛。这一理念上的转变和认识从根本上明确了降低和控制医疗成本的科学方式。疾病预防的理念不仅来自中国农村合作医疗制度经验，同时也借鉴了国外的成功经验。世界以人为本，人以健康为本，健康以预防为本，这已经成为全球医学界公认的规则。在一个城市整体卫生工作中，疾病预防和公共卫生监督是市民健康保障的第一道防线。从各国的经验来看，疾病预防和公共卫生监督的建设资金基本上来源于国家财政的公共投入。疾病预防和健康保护对国民经济发展作用巨大。根据世界银行的研究显示，微量营养素缺乏会严重威胁人体健康和社会发展，营养不良会导致智力发育障碍、劳动能力丧失、免疫力下降等问题，造成的直接经济损失占国民生产总值的3%～5%。按2007年我国国民生产总值为25万亿元计算，营养不良造成的损失约为7500亿～12500亿元，而这仅仅是保守计算的经济损失，不包括难以用数字计算的对个人、家庭、社会乃至整个民族发展造成的损害。可见，它不再是单纯的健康负担问题，而是能否实现构建和谐社会的长远战略问题。国家“九五”攻关完成的研究表明：如果在预防疾病方面投资1元，可以节约8.5元的医疗费用和100元的抢救费用。保健产业是针对健康和亚健康群体的疾病预防和健康促进活动，这一产业的发展无疑将以“预防为主”的理念贯彻落实到位，从根本上减少疾病的发生率，促进全体居民的健康水平，从而控制国家和居民用于疾病发生后的治疗费用。由此可以推断，按照目前人们对保健产业投入的4600亿元来算，实际上，人们已经为医疗费用的支出节省了39100亿元。国家应鼓励这一产业的发展，加大对这一产业的投入，未来该产业的发展对医疗费用的控制作用将会越来越明显。例如，美国的保健产业发展对其国民健康已经并将持续起到保护作用，因为美国人中现有61%的人口超重、27%的人口属于病态肥胖者，大部分人的健康亮起了红灯，而以超重和肥胖人士为目标的保健产业发展迅速。为更好地倡导以人为本的可持续发展模式，我国应该推动保健产业发展，提高全民的身体素质和健康意识。4.保健产业对税收和就业的拉动保健产业的发展不仅作用于GDP和卫生医疗领域，而且通过税收和就业的拉动对国家的经济发展和社会稳定起到巨大的推动作用。中国的保健产业在经历了数十年的发展后，整体行业规模增长迅速。其中，保健酒业年均增长率高达30%以上。2005年，保健酒市场容量近40亿元，其中保健酒行业的龙头企业——劲牌公司在全国的市场销量就有近10亿元，上缴税款1亿多元。[10]《中国税务》杂志和国家税务总局计划统计司联合推出了“2006年度中国纳税百强”排行榜，其中完美（中国）日用品有限公司以纳税4.2116亿元在排行榜分榜“2006年度中国外商及港澳台商投资企业纳税百强”中排到第97位，而完美公司2006年度的销售额约为45亿元。南京中脉科技控股有限公司成立于2000年，该公司在全球范围内广泛开展技术交流、贸易、投融资等方面的合作。2007年中脉公司销售额达18亿元，上缴国家利税3.6亿元，占其销售额的20%。除了依法纳税以外，中脉公司还先后为待业大中专毕业生、下岗职工、残疾人提供了13000多个生产、营销、管理岗位，解决了他们的就业困难问题。中脉公司还建立了未来3～5年内的发展规划：实现销售收入100亿元、纳税10亿元、安排3万个就业岗位。这些保健企业纳税的个案足以说明保健产业在税收上对国家的贡献。2007年，整个产业对税收的贡献达500多亿元，占全国税收收入的1%左右（2007年全国税收收入完成49442.73亿元）。保健产业整合了社会人力资源，广泛吸纳社会剩余劳动力，缓解就业压力。在保健服务行业中足疗实际上是一个劳动密集型行业。随着传统的择业观念的转变，一些下岗职工也逐渐适应了新的职业角色，足疗业的发展也同保洁等职业一样，经历了一个被大众接受认可的过程。据中国商业联合会沐浴专业委员会估测，目前全国沐浴企业至少有15万家，从业人员1000多万人。保健产业是一个劳动密集型产业，为转岗农民、下岗职工、待业青年培养了一技之长，使其成为社会实用型人才，为国家和社会减轻了就业压力，为构建和谐社会打下了坚实的基础。一些发达国家的保健产业已经对其国民经济的发展、社会的稳定发挥了作用，中国保健产业的春天也即将到来。世界经济学家一致认为，未来信息产业和保健产业是最具希望的朝阳产业。我国的经济学专家预计，中国未来保健产业年产值将达7000亿～8000亿元，成为绿色GDP的生命产业。我国具有数千年的饮食养生文化，具有“药食同源”、“食养食疗”的悠久历史，以博大精深的中医药及其理论为依托，以先进的科技和管理为动力，以丰富的植物药资源为后盾，以广阔的市场为舞台，21世纪的中国保健产业的前途是无限光明的。大力发展保健产业，将极大地促进消费、拉动内需、繁荣市场、增加税收、创造就业、减少失业，将是构建和谐社会的一举多得的明智之举。5.保健产业带动其他产业的发展以保健为切入点，通过保健产业的发展带动其他产业的发展，形成一个以保健产业为龙头，其他产业良性循环的链式产业结构。保健产业的辐射作用也正在发挥当中。首先，最显而易见的是，保健产业的发展带动了我国中医药产业的发展，传统中医技术在保健产业中扮演着重要角色。保健食品成分中很大一部分是中药，保健食品理论利用传统的中医学、中药学原理，通过食物营养结构的改善来达到调节人体生理机能，以食养身的目的。以中药为原料的保健品，由于其纯天然、毒副作用小等特点受到中国消费者的广泛信赖。而随着中药在国外知名度的扩大和疗效逐步得到认可，国外对以中药为原料的保健品的消费需求也在不断扩大。总之，中药保健品的社会总需求空间不断扩大。此外，中国的保健服务大都利用了中国传统的按摩推拿、刮痧、足疗、拔罐、药浴、香熏等中医养生理疗手段，这也极大地推动了我国中医产业的快速发展。其次，保健食品产业带动塑料包装业发展。随着保健食品产业的迅猛发展，其包装材料、容器开始走上前台，成为保健食品产业化发展的重要组成部分。来自国家食品药品监督管理局的调查表明，当前我国保健食品包装材料行业整体技术水平不高，档次偏低，远远落后于发达国家。其中有两项指标足以说明：占制剂总量约65%的保健食品包装还达不到国际20世纪80年代的水平；包装材料质量及包装对保健食品产业的贡献率偏低，在发达国家，医药、保健食品的包装占其价值的30%，而我国这一比例还不足10%。尽管如此，面对全球经济一体化和我国的入世，有专家预测，今后五年将是我国医药、保健食品包装行业快速发展的关键时期。在我国医药包装行业目前的发展规划纲要中，在粉针剂、水针剂、输液剂、胶囊及片剂等多类药品、保健食品包装方面都制定了详细的发展规划，如现在药品、保健食品包装中常见的天然胶囊和普通铝盖将在未来两三年内逐步被淘汰，取而代之的是更为安全有效的丁基胶囊和铝塑组合盖。处于过渡转型期的保健食品包装材料行业蕴藏着诱人的巨大商机，同时也正是保健食品包装材料企业借势发展的黄金阶段。目前，很多包装企业大力研究开发适应保健食品产业发展的新技术和新材料，积极争夺市场份额，保健食品包装材料业在保健产业的推动下也呈现出了蓬勃的朝气。保健产业不仅带动了中国传统的中医药业和塑料包装业的发展，同时保健产业还通过扩大保健食品植物原料种植面积促进了农业的发展，为解决中国的“三农”问题作出贡献。6.保健产业将中国传统文化带向全球养生保健在我国具有悠久的历史，早在5000多年前的甲骨文中就有关于“养生”的记载。养生之道始于远古，形成于秦汉，经历代养生保健专家的不断补充和完善，形成了独特的理论文化和实践方法。中医药理论、药食同源理论、食疗理论以及传统养生理论源远流长，是我国优秀文化遗产中的璀璨明珠。中华各民族传统的保健理论使我国保健产品的发展具备了得天独厚的优势。以中药为原料的保健品，由于其纯天然、毒副作用小等特点受到消费者的广泛信赖。医疗制度的改革和国人进补的传统习惯使人们更加依赖于自我防病和保健，中药保健品的社会总需求空间不断扩大。中国的保健产业通过产品和服务品牌社会知名度的不断扩大以及品牌国际化步伐的加快，将中医药传统文化与医疗保健知识的传播融合在产品的营销当中，为向世界传播中国优秀传统文化起到积极的推动作用。（三）中国保健产业发展过程与现状我国保健产业在改革开放后迅速发展，取得的成绩有目共睹，但由于种种原因，市场跌宕起伏，经历了几起几落。人们在对保健产业寄予厚望的同时，对其现状及今后的发展也是倍加关注。1.中国保健产业的发展历程保健理论在我国历史悠久，尤其是保健食品理论利用传统的中医学、中药学原理，通过食物营养结构的改善来达到调节人体生理机能、以食养身的目的。我国现代意义上的保健产业的发展始于20世纪80年代中期，大致可分为以下四个发展阶段。（1）第一阶段：自发萌动期。我国的保健产业起步较晚，始于20世纪80年代中期。改革开放后，随着经济的迅猛发展，人们的生活由解决温饱转变为追求高品质的生活质量，这为我国保健产业的发展提供了良好的契机。保健食品率先出现在人们的日常需求行列中。1984年中国保健食品协会成立。1987年杭州保灵企业推出人参蜂王浆，拉开了中国保健品市场的序幕。随后“太阳神口服液”、“娃哈哈儿童营养液”、“昂立一号”、“振华851”等异军突起，掀起了保健品市场的消费浪潮。在该阶段中国保健食品市场的营业额达到20亿元左右。我国保健产业在发展初期表现出了无限的活力，这一时期的特征是保健食品行业迅速崛起并引领了保健产业的发展。这一方面说明了改革开放后，人们生活水平的提高使健康问题越来越受到关注，我国的保健品市场商机无限；另一方面说明了由于消费者对保健食品相关知识的匮乏，广告这一宣传形式产生了极大的效应。（2）第二阶段：高速发展期。20世纪90年代初，中国保健产业进入第一个高速发展的阶段。在这一时期，1993年“马家军”带动“中华鳖精”迅速走红保健品市场。同年，史玉柱的脑黄金问世、武汉红桃K集团成立。1994年，三株口服液在济南问世。全国保健食品的生产厂家从几十家增至3000多家，产品多达2.8万种，年产值从16多亿元增至300亿元以上，短短2～3年间，生产企业数量增加了30倍，年销售额增长了10倍多。20世纪90年代前后，芬兰浴、土耳其浴、足浴、保健按摩等浴种先后兴起，现代休闲保健、健康理念逐步融入沐浴行业，使行业服务内容、经营理念发生了空前变化，形成了提供沐浴、餐饮、住宿、休闲、按摩、娱乐、保健、养生等服务项目于一体的多功能服务项目。这一阶段由于保健产业的高额利润和相对较低的技术、管理壁垒，使得商家都把目光聚集到了这一产业，同时也使得保健市场上产品质量良莠不齐，各类广告遍地开花，保健产品相对于普通食品价格高昂成为这个产业突出的问题。（3）第三阶段：盘整期。1995～1998年，随着《食品卫生法》和《保健食品管理办法》相继颁布，保健食品首次获得法律地位，国家对保健食品的管理也逐步纳入法制轨道，保健产业的产业结构也开始重新调整。1995年下半年，国家卫生部对212种口服液进行抽查，合格率仅为30%，舆论为之哗然，人们对保健产业的诚信度产生了强烈的质疑。此后，企业数量和产品销售额大幅度缩水，保健食品的生产厂家数量从原来的3000多家下降到1000家左右，年生产规模也降至100多亿元，其中60%左右的是中小型企业。1996年，巨人集团受房地产开发之累，宣布破产。太阳神的销量也出现大幅下滑。截至1999年，三株口服液已从1996年的80亿元销售额减少到了5亿多元。这一阶段，国家对保健食品开始实行规范管理，保健食品业的发展也正是在这个时候显示出了前所未有的虚弱，这是一个需要一定高技术含量、高生产管理水平的产业，它的健康发展必然需要一套严格的管理体制。（4）第四阶段：新发展期。1998年开始，我国保健产业逐渐走出低迷，又进入了新一轮的高速发展期。外资纷纷涌入中国保健产业。在保健食品领域，1999年7月，史玉柱推出脑白金，并在该年年底实现销售收入2.5亿元。2000年脑白金实现销售收入8.01亿元，位居全国同行前列。同年，太太口服液的年销售额也达到了5亿元。到2000年，我国保健产业的生产厂家恢复到3000多家，年产值超过500亿元，企业的数量和年产值都达到了历史最高点。这一时期，国外的保健产品和服务开始进入国内市场，与国内产品形成竞争格局。2002年，安利纽崔莱销售收入高达40亿元，并使得安利公司成为中国保健品市场的“领头羊”，从而掀起了一股营养补充剂类保健食品的竞争浪潮。[11]自2005年起，已有日本、澳大利亚、美国和加拿大的20多家跨国保健品企业与中国保健协会进行接触，并有400多种产品打入了中国市场，销量以每年10%的速度递增，发展十分迅速。2.中国保健产业发展现状中国保健产业发展的大起大落是市场初期发展阶段的必然。2001年，随着我国整顿和规范市场经济秩序工作的开展，我国保健食品业经历了一次大“洗牌”。截至2000年底，国内保健食品生产企业中，投资总额在1亿元以上的大型企业占1.45%，投资总额在1亿元以下5000万元以上的中型企业占38%。这表明，经过“洗牌”在我国保健食品的生产企业中，大中型企业已经占到约40%。这些大中型企业的产品占全国销售额的80%以上，并且已经有几十种产品获得地方“名牌”和十几个“中国驰名商标”。2005年《保健食品注册管理办法》和《保健食品广告审查暂行规定》的出台，从注册和广告两个方面规范了保健食品行业行为。我国的保健食品行业在几经波折后逐渐成熟起来，消费市场也逐渐趋于理性。然而，我国保健产业在不断发展的同时也面临着很多挑战。从产业内部的组织管理来看，无论是保健食品、保健用品，还是保健服务业都面临着一些共同问题：产品生命周期较短，保健食品或器械往往是流行了一段时间，便开始走下坡路，甚至退出市场；有些产品存在虚假广告、宣传炒作的现象，降低了产品的市场信任度；同时，由于近年来媒体频频曝光，在被曝光的违规产品里，未经国家批准的冒牌“保健食品”占了相当大的比例，而监管部门在发布市场检查结果时，也混淆了保健食品和普通食品的概念，普通食品违规，保健食品代其受过的情况时有发生。从外部的体制政策及市场环境来看，首先，尽管政府陆续出台了一些法律、政策来对保健产业加以规范，但在我国保健产业管理体制中多头管理、无人管理、监管滞后、执行不力等问题仍然很突出。尤其是至今保健用品和保健服务业仍游离在保健产业管理体制之外。如保健器械既不属于药监部门，也不属于体育用品联合会或者工商行政部门管理，没有明确的归属部门，这一领域的管理责任“缺位”、“不到位”严重，监管存在一定的空白。其次，与不断涌入的国外保健产品相比，国内保健产品并没有明显的竞争优势，这使得国外保健产品很快占据了我国市场份额的一大部分。如目前已有宝洁、安利等著名国际品牌在中国保健市场扎稳了脚跟。面对有备而来、管理先进的国外竞争对手，中国的保健产品面临更大的压力。二中国保健产业发展的体制保健产业在中国是一个新兴产业、特殊产业，与医疗产业一样存在高度的信息不对称，生产厂商是产品充分信息的拥有者，而消费者对保健产品和服务的认识非常有限。此外，中华民族传统的保健理论使我国保健食品的发展具备了得天独厚的优势。而一旦某种以中药材配制的产品获得了保健食品的批号时，它也就失去了用中医理论诉说功能的权利，而这恰恰是消费者最关心的。保健食品的消费需要有大量的信息识别和传播才能形成购买动机，而专业术语的保健功能和程式化的标签说明书近乎“千人一面”，无法准确表达产品的各种诉求信息。目前，国家批准的27项功能中，有近一半的功能与药品功能近似（如辅助降血糖、辅助降血压、润肠通便、改善贫血、抗突变等），但是保健食品又不准像药品一样进行功能宣传。也就是说，法规对说明书内容的“硬约束”在保健食品获得批准证书的那一瞬间，就剥夺了消费者的知情权。这种信息的不对称不仅使假冒伪劣产品有机可乘，而且使得保健市场上产品鱼龙混杂，优质产品和劣质产品难以区分，导致“劣币驱逐良币”、技术创新动力不足，进而导致产品和企业生命周期偏短。此外，当国内保健产品和服务的信息高度不透明和国外保健产品的信息披露充分进行较量时，其结果往往就是国内的保健产品和服务在竞争中逐渐处于劣势地位。比如，由于某些保健产品的功能被夸大，国内消费者对保健产品的信任度就会下降。相反国外保健品，如安利、如新等主要以第三代保健食品为主的国外品牌，以其明确的产品成分、功能声称和安全保障赢得了消费者的青睐。应该说，这些问题的出现和保健产业发展的管理体制不顺（如政府管理的缺位和越位、行业协会的关键作用有待进一步发挥、企业发展战略的缺失等）密切相关。因此，对于如何降低这种信息不对称的程度以及减少由之带来的诸多不利影响，使我国保健产品走出这种困境，理顺政府、企业和行业协会三者关系，明确政府在推动保健产业发展中的责任，构建有利于保健产业发展的体制格局是最为关键的。本部分将在深入分析和研究保健产业现行体制格局以及该体制下保健产业发展存在的问题的基础之上，整理出产业体制调整思路和原则，进而提出保健产业体制改革的具体意见，以期在理顺保健产业体制的前提下促进我国保健产业的健康快速发展。（一）中国保健产业体制现状与问题构建有利于保健产业发展的体制格局非常关键，但是我国保健产业管理体制现状不容乐观，整个产业的发展在一定程度上因体制的不健全而阻力重重。在对未来我国保健产业体制改革提出建议之前，我们要深入了解现行保健产业的体制格局以及在现行体制下存在的诸多问题。1.保健产业的体制格局随着保健产业的出现和发展，我国保健产业的体制格局也在不断地进行调整，以下将从法律法规体系、审批机制、产业标准和监督管理等方面来分析体制格局的调整过程及其存在的问题。（1）法律法规体系。1995年之前，我国的保健品市场基本处于无法可依的状态，《食品卫生法》的颁布结束了中国保健品市场任意发展的状态，国家卫生部成为保健食品的主管部门。根据《食品卫生法》制定的《保健食品管理办法》，以及后来制定的一系列以《保健食品管理办法》为核心的法规、标准，基本形成了我国保健食品的管理体系。2004年底，《保健食品注册管理办法》颁布，国家食品药品监督管理局（以下简称“SFDA”）代替卫生部行使保健食品准入的权力，将保健食品的产品功能审批制改为注册制，使我国保健食品的审批制度更加完善、科学。截至2007年12月，我国共出台涉及保健食品的部级相关法规120部，其中，卫生部35部、SFDA32部、商务部33部、质监局17部、工商局3部。2007年出台的15部法规中，对保健食品行业影响最大的法规是SFDA的《保健食品命名规定（试行）》、《食品营养标签管理规范》和《食品召回管理规定》。表1为保健食品业主要的法律法规制定和修改情况。表1我国保健食品管理体系的有关法律法规续表在保健用品业，由于保健器械此前一直与医疗器械相提并论，没有相对独立的地位，因而针对保健器械的专门法律规范体系基本上还处于空缺状态。保健功能纺织品与保健器械一样没有获得应有的法律地位。而特殊用途化妆品的行政管理依据仍然是沿用1989年颁布的《化妆品卫生监督条例》和1991年颁布的《化妆品卫生监督条例实施细则》，其中将用于育发、染发、烫发、脱毛、美乳、健美、除臭、祛斑、防晒的化妆品归入特殊用途化妆品行列。然而，随着相继问世的五花八门的功能性化妆品（如美白、除粉刺等产品）来说，二十多年前对特殊用途化妆品的定义已经过时，这就产生了对特殊用途化妆品监督管理的问题。随着保健服务的兴起，国家对这一行业的重视程度也不断加大。近年来国家出台了沐浴、足浴保健业的国家标准，对该类保健服务行业的准入进行规范。但尽管如此，保健服务行业法律体系的建成还需要更大的努力。（2）审批机制。①保健食品的审批机制。我国对保健食品的注册管理办法从1996年到现在经历了三个阶段的变化。第一阶段是1996～2003年，关于保健食品的审批规定散落在《食品卫生法》、《保健食品管理办法》、《保健食品通用卫生要求》、《保健食品标识规定》等多个文件之中，规定保健食品采用两级审批制度，各省、市、自治区和卫生部成立两级食品卫生评审委员会。研制者向所在地卫生行政部门提出申请，经初审同意后报卫生部终审。卫生部对审查合格保健食品发给保健食品批准证书。只有获得保健食品批准证书的食品才准许使用卫生部规定的保健食品标识进而进入市场。随着市场经济的不断发展，人们的保健意识、健康需求发生了很大变化，出现了许多新情况、新问题。国务院为了加强对保健食品市场准入的管理，严把保健食品的审评关，以促进保健食品事业的持续健康稳步发展，作出了原由卫生部承担的保健食品审批职能划转国家食品药品监督管理局来承担的决定。SFDA于2003年10月开始履行了保健食品的注册审批职能，SFDA保健食品审评中心也于2004年5月正式挂牌成立。SFDA对以往实施的保健食品有关的法律法规进行了梳理，并在此基础上制定了《保健食品注册管理办法》及其配套文件，将产品功能的评审制改为注册制。[12]然而，单独组建国家食品药品监督管理局进行食品药品监管的设想并没有得到很好的实现，医药行业仍存在大量不尽如人意之处，扩充后的药品监管队伍并没能发挥相应的作用，因药品质量引发的事故屡有发生。同时，食品安全综合协调的责任落实得也不好，因此，2008年进行的国务院机构改革将国家食品药品监督管理局由国务院直接管理改为由卫生部管理，新公布的卫生部“三定”方案明确由卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任，并对食品安全监管队伍进行了相应的整合。原由卫生部负责的食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责划入国家食品药品监督管理局。图3保健食品审批体制变迁我国对保健食品市场准入的管理办法在三个不同阶段也作了相应的调整（见图3）。新《保健食品注册管理办法》规定：保健食品的注册申请仍为两级审批。省、市、自治区的食品药品监督管理局（以下简称“省局”）承担初审，SFDA负责终审。初审主要是形式审查。省局受理申请后至SFDA发放保健食品批准证书的全过程属于政府行为。而申请人在省局受理前，向认定的检测机构进行的各类试验的过程，均不属政府行为。相对于《保健食品管理办法》，新管理办法增加了原料与辅料、试验与检验、再注册、复审等内容，责任主体由国家变为企业，同时，还建立了保健食品的退出和淘汰机制。新管理办法规定批准证书的有效期为5年，有效期届满，需要延长有效期的，申请人可在有效期届满前3个月申请再注册。此外，新管理办法还允许公民、法人或者其他组织研制、申报保健食品，允许开发新功能、使用新原料，并允许保健食品技术转让产品注册。图4中国国产保健食品的审批程序②保健用品的审批机制。在保健用品领域，特殊用途化妆品的准入和监管由卫生部负责，申请人报卫生部审批办公室审批，经过专家评审委员会评审合格后，获得特殊用途化妆品卫生许可批件的才能够进入市场。图5特殊用途化妆品审批程序除特殊用途化妆品外，保健用品领域中的保健器械并没有相应的政府部门对其产品的市场准入负责。一方面保健器械既不属于保健食品又不属于医疗器械，不在国家食品药品监督管理局管理的范围内；另一方面保健器械不同于一些运动器材，中国体育用品联合会没有管理的权限，而工商行政部门只是按照一般的广告管理法规和广告审查标准对保健器械进行管理。因此，保健器械的审批环节可以说是“缺位”的。保健功能纺织品仍处于无行政主管部门的状态。由于市场需要，大量的功能保健纺织产品涌入市场，为了规范市场、解决生产质量控制等问题，中国保健协会与中国标准化协会联合出台了保健功能纺织品协会标准，商务部在批准直销的行政审批中将该标准作为技术依据。③保健服务的审批机制。保健服务业涉及的内容广泛，目前对这一产业的准入并没有统一的审批机制。如保健按摩在我国发展迅速，但是各种保健按摩店却没有准入限制，缺乏准入门槛，使得该行业的发展也良莠不齐。（3）产业标准。产业标准从层次上看，一般有国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。根据《中华人民共和国标准化法》的规定，对需要在全国范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。①保健食品业。为规范保健食品的生产秩序，国家正在不断完善针对保健食品的标准体系。保健食品首先是安全，其次是有效，这是评价保健食品的两个关键课题。对于产品的安全性问题，我国已有国家标准《食品安全性毒理学评价程序》。而对于产品的功能有效性问题，也需有相应的评价程序与检测方法。1996年发布的《保健食品功能学评价程序和检验方法》规定了12项保健功能统一评价程序、检验方法及结果判定。1997年6月，又公布了新的12项保健功能。2003年，卫生部公布的《保健食品检验与评价技术规范》将受理的保健功能扩展至27项（见表2）。表2卫生部受理的保健食品的27项功能分布情况2008年4月1日，中国国家标准化管理委员会（SAC）发布国家标准《保健食品中着色剂限量卫生标准》。该标准规定了保健食品（糖衣片、胶囊类）中胭脂红、柠檬黄、日落黄、亮蓝、靛蓝、诱惑红、赤藓红、苋菜红的使用限量。②保健用品业。保健用品涉及的各类行业标准体系正在建设当中。近年来，我国保健功能纺织品行业发展迅猛，产品种类也十分丰富，但产品质量参差不齐，缺乏统一的产品标准和行业管理规范。2008年1月16日，中国保健协会正式公开发布的《保健功能纺织品CAS115-2005》彻底结束了中国保健功能纺织品没有规范的日子，这是目前我国首部也是唯一的一部针对保健功能纺织品的协会标准。[13]该标准规定了保健功能纺织品的定义、分类、要求、实验方法、保健功能结果判定等，适用于具有远红外功能、磁功能、抗菌功能的保健功能纺织品。它作为行业首个规范性技术文本，已经成为商务部行政审批时对该类产品的技术参考依据。保健器械行业还没有国家统一的标准，也缺乏行业标准。目前，保健器械行业执行的是企业标准，但现在的企业标准参差不齐，大体分为三类：一是优秀的标准，对行业有引导作用；二是基本合格的标准；三是企业按自身需求制定的标准，俗称“给别人看的标准”。此外，还有一些企业根本没有制定相关标准。[14]国家标准和行业标准的缺失不仅在一定程度上影响了企业的生产积极性和消费者的购买积极性，而且还导致投机分子有空子可钻，严重影响了整个保健器械行业的公信力。特殊用途化妆品在投放市场前，必须按照国家《化妆品卫生标准》对产品进行卫生质量检验，对质量合格的产品应当附有合格标记，而未经检验或者不符合卫生标准的产品不得出厂。③保健服务业。2008年5月1日试行的《足浴保健经营技术规范》和《沐浴业经营技术规范》行业标准从经营场地、营业设施、卫生要求、经营管理以及技术要求等方面对沐浴企业和足浴保健提出了规范要求，是国内沐浴保健行业的首个行业标准。此外，在保健服务业，对从业人员的资格准入和管理是保障服务质量的前提。目前，人力资源和社会保障部根据国际惯例，结合我国国情和行业实际，推出了中国保健产业从业资格培训与认证项目。只有获取人力资源和社会保障部颁发的CETTIC职业培训证书和中国保健产业资格证书，才能从事保健服务行业。（4）监督管理。根据《食品卫生法》，各级卫生行政部门负责我国保健食品的监督管理工作。对保健食品生产经营的一般卫生监督管理，按照《食品卫生法》中的有关规定执行。2003年，保健食品的审批职能转给了食品药品监督管理局，但是，对保健食品消费环节的安全监督管理职能仍然归国家卫生部所有。卫生部可根据以下情况对已批准的保健食品进行重新审查：科学发展后对原来审批的保健食品的功能有认识上的改变；产品的配方、生产工艺以及保健功能受到可能有改变的质疑；保健食品监督监测工作的需要。对于违反规定的，卫生行政部门可依照《食品卫生法》勒令停产、没收违法所得，处以1000～50000元的罚款，情节严重的可吊销卫生许可证。此外，质检和工商行政部门分别负责保健产品在生产、进出口和流通环节的质量和安全监督管理。商务部和卫生部分别对保健功能纺织品和特殊用途化妆品的一般生产经营活动进行监督管理。保健器械行业由于目前没有明确的管理部门，生产保健器械的企业不需要向卫生和食品药品监督部门申报，只需要质检部门证明其无害无质量问题，即可生产、经营，但并不证明其有保健的功能。因此，对于保健器械的市场监管存在严重的漏洞。值得一提的是，对保健食品和特殊用途化妆品的监督管理，在2008年9月卫生部公开发布的“三定”方案中已明确将原来食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理职责，由卫生部划给SFDA。国家药监局网站公布的《国家食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定》中职责调整的第四条也明确了，“将卫生部食品卫生许可，餐饮业、食堂等消费环节（以下简称“消费环节”）食品安全监管和保健食品、化妆品卫生监督管理的职责，划入国家食品药品监督管理局”。可见，SFDA划归卫生部管理后，在职责的调整上将实现保健食品和特殊用途化妆品的审批与监督统一到一个部门。2.现行体制存在的问题三十年来，国家对保健产业的认识不断加深，体现在意识层面上是对“保健食品”、“保健用品”及“保健服务”的法律地位的逐渐认可，表现在管理层面上则是相关的法律法规体系和管理体制的不断完善。但结合我国保健产业发展现状，经过深入分析后不难发现现行保健产业体制还存在诸多矛盾。这些矛盾如不加以解决，保健产业的信息透明度难以提高，消费者对保健产品的信心难以重拾，则保健产业促进国民经济发展和提高人民健康水平的作用将难以更好地实现。（1）政府监管责任“缺位”和“不到位”。现代意义上的保健产业不仅仅是指保健食品业，保健用品业和保健服务业的发展将成为保健产业新的主力军。然而，目前国家对保健用品业和保健服务业的管理和监督几乎是一片空白，导致这两个行业发展极其“自由”，市场秩序混乱，且发展速度缓慢。行业标准的空缺又导致企业生产积极性和消费者购买积极性下降，使得投机分子有机可乘，严重影响了整个行业的公信力。从保健食品的发展历史来看，不难发现每一次国家政策法规上的调整都紧跟着这一行业的高速发展。政府对保健用品和保健服务业监管责任的“缺失”应该加以重视，并着手弥补。此外，国家虽然已对保健食品的市场准入、产品标准安全监督管理确立了一系列的规范，但在法律法规的具体执行过程中，执行力度不够或没有严格按照规定去执行，往往使法律法规成为一纸空文，并使得假冒伪劣产品有机可乘。（2）法律法规标准不统一，导致执行艰难。现行保健食品安全监管工作，按照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》中所明确的一个监管环节由一个部门监管的原则。各部门在各自环节的监管工作中，所执行的法律依据各不相同，卫生部门依据《食品卫生法》，质监部门主要依据《产品质量法》，工商部门则依据《商标法》和《反不正当竞争法》。同时，这些法律标准不一。例如，对假冒伪劣产品的处罚，按照《产品质量法》，要处以货值金额0.5～3倍的罚款；按照《商标法》，则处以货值金额5倍以下的罚款；按照《反不正当竞争法》，则处以非法所得1～3倍的罚款。此外，具体处罚时，涉及生产加工、经营和消费等多环节、多部门，执行时有异议，落实时难到位。（3）多头管理，部门间权力失衡。职能与责任移位，诱发责权扯皮。“谁审批、谁监管，谁监管、谁负责”是我国行政执法工作中一个不成文的规则。保健食品的注册审批权在国家食品药品监管部门，监管权在各级卫生等相关部门（2008年9月，公布将监管权移至药监部门），保健食品的生产管理有质监部门、流通有工商部门，保健服务又涉及商务部；保健食品广告审批权在省级以上食品药品监督管理部门，监测工作又在市、县两食品药品监管部门，而对违法广告的处罚权又在各级工商行政管理部门，这种监管模式容易导致部门之间在工作上的互相扯皮以及中央和地方政府间的责任不清，一旦出现问题，追究相关责任就比较困难。（4）行业自律组织的作用未得到充分发挥。行业协会是连接政府与企业的桥梁。在各国，行业协会是继政府部门之后最权威的行业自律组织，是政企之桥、企业之家，通过行业管理，建立行约行规，保证了产业健康有序的发展。[15]在我国，作为卫生部直属的中国保健协会是保健产业的非营利性机构，在法律规范、产品研发、市场管理、行业自律及标准化建设等各个方面为中国保健产业的发展提供了全方位的服务，成为代表行业公信力的权威机构。但我国保健的行业协会发展还不成熟，对其监督和管理的法制也不健全，行业协会协助政府部门加强行业管理的作用未得到充分发挥。3.现行体制下的保健产业发展问题从以上的分析发现，现行体制在降低保健产业内在信息不对称的问题上并没有发挥应有的作用。如前所述，政府监管责任缺位、法律标准体系不健全、部门间权力失衡、行业协会作用未发挥、监管执行力度不够等现行体制存在的问题说明了政府、行业协会以及企业在保健产业中的内在关系尚未理顺，导致政府及行业协会在降低信息不对称及规范企业行为中的作用有限。如行业标准体系的不健全导致政府在执行审批权力时未对产品的安全性及有效性作出严格的评审，对产品标识和标签的管理不当使企业有意无意地向消费者“隐藏”了产品质量、功效等方面的重要信息，所产生的后果即是当产品的质量及功效自动暴露出来之后，消费者对产品的信任度迅速下降，缩短了该产品的生命周期。管理体制现状与保健产业发展中存在的问题（如假冒伪劣、虚假广告、产业集中度低、产品生命周期短以及市场竞争无序等）高度相关，且信息不对称增强了两者之间的固有联系。现行体制下，保健产业发展中存在的主要问题如下：一些企业的虚假、夸大宣传和概念炒作，导致消费者对整个营养保健食品产业产生了信任危机；无序竞争；产品生命周期短，并未形成明显优势的品牌；技术创新动力不足，产品开发力量薄弱，科技含量不高；作为保健食品的三大主体市场，即：银发（中老年）、儿童、妇女市场，仅形成了“银发”市场，其他市场还尚未形成。（二）日本保健产业体制一些发达国家如美国、日本等国的保健产业起步早，政府给予了高度的重视和相应的政策扶持，截至目前，其形成的管理体制较为完善。其中，日本跟我国的文化背景尤为相似，并且一些特色的管理方式已经通过实践收到了良好的效果。这里简单介绍一下日本保健食品的管理体制，以作为我国未来完善保健产业体制的借鉴和参考。1.审批机制日本特殊保健用食品（FOSHU）的审批过程很有特色，它是由企业协会与政府联合进行的，分为两个阶段：非管理部门的审批与管理部门的官方审批。其中，第一阶段是由日本厚生省（MHW）授权日本健康食品协会（JHFA）完成，JHFA代表着1300家健康食品生产企业，对政府决策有着很强的影响力。两级审批的过程类似，包括技术筛查、评估以及最终批准。根据日本的《营养改善法》，所有特殊保健用食品（FOSHU）的上市都必须经过厚生省（MHW）的审批。审批一般分为两个阶段：非管理部门的审批与管理部门的审批，由企业协会与政府联合进行（见图6）。首先，厚生省（MHW）授权日本健康食品协会（JHFA）对FOSHU进行审核，提出初审意见，然后再由厚生省进行最后的批准。两级审批的过程类似，完成整个审批过程大概需要一年时间。图6日本功能性食品审批程序为了鼓励产业的发展，日本政府近期对审批过程做了较大的修改，并且更加倾向于对功能性食品安全性评价的关注。减少了生产者必须提供的文件数量，取消了功能性食品必须到国家保健和营养实验室测试的要求以及原来规定四年内要完成的审批时间等。虽然这会增加FOSHU的参与者，但另一方面也降低了原来的审批标准。2.标签及声称日本对功能性食品的标签管理要求严格。FOSHU标签必须包括：经认证的健康声明，推荐每日摄入量，营养信息，正确服用指导，过量服用警告，关于用量、储藏方面的特别提醒及其他相关信息。标签上不能有任何误导消费者的信息，同时必须标明该产品没有预防或治疗疾病的功效。日本国产的商品必须有厚生省（MHW）的批准标志，进口的商品必须有许可证标识。有关产品的健康宣传需经MHW审核批准（依照《营养改善法》对11类功效成分允许的宣称范围进行核准）。同时，在产品标签中还需要有关健康促进的膳食指南，即一段健康教育性质的文字：“健康的饮食应多样化，为了一个好身体，您每天需摄入至少30种食物”以及超量服用的警告语。此外，日本国内生产的FOSHU还有一个MHW批准的标志，进口产品也有规定的标志。产品标签宣传的管理是保健（功能）食品管理的关键内容。由于日本和中国内地实施的都是产品上市前的审批，审批的内容之一就是产品的标签标识，因此在要求上比较近似。（三）保健产业体制调整思路与原则为加快我国保健产业的健康发展，提高全体社会成员的健康水平，国家应该调整保健产业现行体制格局，构建更加有利于保健产业发展、符合消费者利益的管理体制。1.调整思路首先，要健全法律和标准体系。法律法规是社会成员和组织行为的准则，只有“依法治国”才能使保健市场秩序井然。产业发展的同时也需要统一的标准，其作用不仅是用来保障产品安全，而且还可以用来提升产业的技术水平，促进本国产业结构调整和升级。其次，明确政府与市场边界。理顺政府、企业和行业协会在保健产业中的关系，调整产业活力与规范的关系，这是政府承担责任、行业协会发挥作用、企业规范运行的前提。政府只有充分发挥好职能，按照市场经济规律办事，承担相应的责任，产业发展才能获得良好的体制环境。再次，发挥行业协会作用。在法律上明确行业协会的地位和职能，促进保健产业管理社会化。加强行业自律和自我规范，维护市场秩序、推动公平竞争、维护企业合法权益。搭建政府与企业间的沟通渠道，加强政府与企业间的对话。最后，保健产业体制要围绕降低产业信息不对称的目标进行调整，以严格审批为切入点，以统一产业标准为重点，以加强市场监管为保障，减少消费者与生产者之间的信息差距。2.调整原则第一，坚持统筹考虑的原则。完善保健用品及保健服务业的管理体制，调整保健食品业现行体制格局，促进保健产业的整体发展。第二，坚持公开透明的原则。阳光行政，提高审批环节的透明度，接受社会公众的广泛监督。第三，坚持稳妥推进的原则。在基本维持现有体制格局的基础上，正确处理好各级和同级政府部门间关系、政府与企业关系、政府与行业协会关系，以充分调动各方的积极性。第四，坚持保障消费者知情权的原则。保障消费者对其购买的保健产品或接受的保健服务享有了解和知悉其真实情况的权利。（四）中国保健产业体制改革建议在深入分析和研究保健产业现行体制格局以及该体制下保健产业发展中存在的问题的基础之上，结合以上产业体制调整思路和原则，本文提出了保健产业体制改革的具体意见，以期在理顺保健产业体制的前提下促进我国保健产业又好又快发展。1.完善保健产业法律法规体系法律法规是管理和监督保健产业的基础和依据。我国保健产业的相关法律法规还不成熟，没有统一的基础性、综合性法规，整个法律法规体系缺乏系统性，法规之间缺乏协调性。一些不法商贩利用法律的漏洞，影响了保健产业的健康发展。因此，我国需要尽快建立保健产业法律法规体系，规范企业生产，做到“有法可依”。建议在《食品安全法（草案）》中，明确保健食品的法律地位，法律地位是保健产业健康发展的必要前提；明确国家食品药品监督管理局作为《保健食品注册管理办法》、《保健食品检验与评价技术规范》《保健食品广告审查规定》等法律法规的行政执法主管部门，全面负责保健食品的研发、注册审批、生产、经营、标签说明、广告宣传、安全监管等。同时，我国在保健用品业和保健服务业方面的法规缺失也严重影响了这两个行业的健康成长。未来国家应该推动整个保健产业法律法规体系的构建。例如，尽快出台《保健器械管理办法》，明确保健器械行业管理的归属部门、监督责任主体及市场准入等事项；出台保健服务业的管理办法及其对该行业从业人员资格管理和行为监督办法，规范保健服务业，确保整个行业正常运行和健康成长。2.严格保健产品和服务生产提供的认证认可标准、质量技术标准和安全标准目前，在保健食品业国家的标准体系正在逐步完善，但在保健用品业和保健服务业却没有统一的国家标准或行业标准。行业统一标准的缺失导致了保健产业市场混乱、企业生产水平不一、产品和服务质量参差不齐等问题。鉴于此，中国保健协会致力于行业标准的制定，在2008年初已经公布了保健功能纺织品的协会标准，迈开了保健功能纺织品标准体系建设的第一步。此外，现已将制定保健器械行业标准列入工作日程，制定包括技术标准、管理标准和工作标准等内容的标准体系，用以改变保健器械的行业现状。规范保健服务业的关键在于规范行业从业人员的行为，中国保健协会组织开展了人才、技术、职业培训等业务，为规范保健服务业起到了一定的作用。未来，中国保健产业资格证书的权威性还应得到加强。作为行业协会，我国的保健协会在保健产业的健康发展过程中起到了巨大的推动作用。但对于一个产业的标准体系的建设，国家标准的出台是必不可少的，未来还要期待国家出台相关保健产业的国家标准，可在协会标准不断完善的基础上逐步上升为国家标准，使保健产品和服务的质量和生产经营活动走上法制化和标准化的轨道。国家必须为保健产业创造与医药产业同等的发展政策环境和市场环境，如在产业保护政策、财政税收政策、金融政策、知识产权政策等方面给予同等的待遇。在此前提下，对保健食品、用品的生产经营企业视同药品生产经营企业进行监督管理，这是一个很大的难题，也是一项艰巨的任务，舍此不能解决这两类与人民群众身体健康和生命紧密相关的商品安全问题。对于保健用品、食品生产流通企业，应严格其市场准入标准，比如，保健食品和用品企业必须配有专业技师等。对于一些重要的新技术、新工艺、新材料的标准，一些产业链条上下游企业的相关标准，都应参照国际标准抓紧制定，完善生产流通全过程的安全标准体系。对保健用品和食品生产流通企业，应