上海市健全困境儿童发现机制提高困境儿童保障水平

上海市健全困境儿童发现机制，提高困境儿童保障水平

儿童的健康成长和发展关乎家庭和国家的未来。保障儿童的合法权益，加强儿童权益保障法律体系建设，进一步优化儿童的生存和发展环境，一直是党和政府及社会各界高度关注的事项。然而，有一部分儿童因家庭经济贫困、自身残疾或缺乏有效监护等原因，面临着生存、发展和安全困境。此外，一些极端的社会事件时有发生，严重侵害了儿童权益，也影响了社会的和谐稳定。让困境儿童走出困境，使孤儿不孤，是阻断贫困代际传递、全面建成小康社会的重要内容。一上海困境儿童现状2015年，上海市民政局在全市范围内对困境儿童生活状况进行摸底普查。调查面覆盖全市17个区县及208个街道、镇（乡）5600余个居村。通过调查对上海市困境儿童的基本情况进行深入的了解，基本情况如下。1.总体情况上海市困境儿童总数1120人（其中104人的情况待进一步查证），考虑到有些区县可能存在漏报，实际规模可能比目前统计数据要大。2.困境儿童家庭状况一是96%以上的困境儿童都是上海户籍，只有52人是非上海户籍或没有户籍，父母双方都是外地户籍的只有14人。二是困境儿童及其家庭面临综合性的困难或能力不足。有49.6%（555人）的困境儿童目前生活在单亲家庭中，220多名儿童的母亲是外来媳（该数据与单亲家庭儿童数据有交叉），生活在父母为再婚家庭的儿童98人，有39名儿童是非婚生儿童、3名儿童是抱养。困境儿童父母的文化程度普遍较低，大专以上文化程度的母亲和父亲不到5%。三是困境儿童面临突出的贫困问题。57.9%的困境儿童享受低保，27%的儿童家庭居住状况不良。3.监护情况一是12.2%的困境儿童在过去一年内总是或经常被单独留在家中，存在明显的无人看护问题。二是大多数困境儿童目前都有事实上的监护人或监护机构，但这种事实监护还面临较多的风险威胁。698名困境儿童目前由祖辈或其他亲属事实监护，但近一半的事实监护人表示无意愿继续监护；6人由社会好心人士抚养，4人由成年人的社会福利院养育，2人由居委会实际监护，1人由司法部门实际监护，1人由学校实际监护，这些非亲属监护亟待支持和监管规范。三是祖辈或亲属事实监护人普遍面临经济困难，需要经济支持。祖父母不但年龄偏大，而且身体状况也较差、退休金较低。4.困境儿童的个人情况一是部分困境儿童的健康状况不良。统计发现，22名儿童重病（主要包括白血病和脑部血管瘤等），47名儿童残疾，5名儿童患心理疾病（主要包括自闭症等）；营养不良问题在困境儿童中比较突出，45.27%的困境儿童BMI指数低于18.5，体型偏瘦。二是困境儿童群体辍学问题值得关注。困境儿童学习成绩整体呈正态分布。三是部分困境儿童面临突出的心理问题，主观幸福感不高。最近一年中，12.71%的困境儿童表示自己总是或经常感到孤独，6.47%的人表示不愿意或完全不愿意与人交往。困境儿童的幸福感得分和自评生存质量得分分别为63.84分、62.84分，刚入及格线。四是7.3%（82人）的困境儿童出现过离家出走、厌学逃学、酗酒、自我伤害、偷盗、吸食毒品等不良行为。5.发现机制情况据调查，多数困境儿童由在第一线工作的居村委发现。基层组织在困境儿童的发现方面有良好的优势。二困境儿童分类保障和发现机制的现状2016年6月，国务院印发了《关于加强困境儿童保障工作的意见》（以下简称《意见》），这是国家出台的一项针对困境儿童的兜底保障政策。《意见》指出，做好困境儿童保障工作，关系儿童切身利益和健康成长，关系千家万户安居乐业、和谐幸福，关系社会稳定和文明进步，关系全面建成小康社会大局，是家庭、政府和社会的共同责任。《意见》还要求，针对困境儿童面临的突出困难和保障工作中存在的突出问题，应加强困境儿童分类保障，并建立健全困境儿童保障工作体系，其中，作为困境儿童保障制度体系中的前置要求和重要组成部分，建立科学合理、行之有效、多方参与的困境儿童发现机制显得极为重要。（一）困境儿童的定义国家民政部在2013年6月下发的《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》中，将儿童群体分为孤儿、困境儿童、困境家庭儿童、普通儿童四个层次。困境儿童包括残疾儿童、重病儿童和流浪儿童。困境家庭儿童包括父母重度残疾或重病的儿童、父母长期服刑在押或强制戒毒的儿童、父母一方死亡另一方因其他情况无法履行抚养义务和监护职责的儿童、贫困家庭的儿童，要求把困境儿童确定为重点保护对象，提出为困境儿童建立基本生活保障制度。2016年6月的《意见》中指出，困境儿童包括因家庭贫困导致生活、就医、就学等困难的儿童，因自身残疾导致康复、照料、护理和社会融入等困难的儿童，以及因家庭监护缺失或监护不当遭受虐待、遗弃、意外伤害、不法侵害等导致人身安全受到威胁或侵害的儿童。综合来看，全球和我国对于困境儿童的界定也经历了一个转变的过程，目前受到各界普遍认可的困境儿童从内涵上看是指在特殊的、被限制了的环境条件下基本需要不能得到满足的儿童。儿童陷入困境的原因一般为三个方面：一是家庭经济贫困；二是自身残疾；三是监护缺失或失当[1]。因此，《意见》中对困境儿童的概念，做了进一步的明确，以便于分类施策，精准帮扶。在我国，自2011年起每年的12月12日被定为“困境儿童关注日”，已经有越来越多的人关注困境儿童群体。（二）上海困境儿童及其保障工作的现状根据调查，上海的困境儿童主要可分为三类：第一类为流浪儿童。据统计，流浪儿童占全部流浪乞讨人员的10%左右，绝大部分来自于外省区市；第二类为孤儿。上海的孤儿有数千人，大多数由福利机构养育，部分在社会上散居；第三类为困境儿童。指家庭发生困难，处于困境状态的未成年人[2]。上海在困境儿童保护方面做了有益的探索，一是在流浪儿童救助方面，成立了由市政府分管领导为组长的领导小组，建立了公安、城管和民政救助服务三合一的街头救助服务工作体系，对流浪儿童的救助保护工作已从单纯的生活服务拓展到医疗救治、特殊教育、教育矫治、心理辅导、法律援助、就业培训和社工服务等多方面的服务工作。二是在孤儿全方位保障方面，所有孤儿被纳入城镇居民基本医疗保险，所有孤儿享受免费教育，鼓励和帮助有劳动能力的孤儿成年后实现就业。三是在困境儿童保障方面，推进了重病、大病儿童医疗救助体系建设，加强贫困家庭儿童扶助，做好义务教育阶段帮困助学工作，实现残疾儿童康复服务补贴全覆盖，改善了单亲家庭儿童、农村留守儿童、服刑人员家庭儿童、父母残疾或长期患重病家庭儿童的生存条件等。四是在涉诉儿童保护方面，上海市高级人民法院与上海市儿童基金会启动法苑天平儿童（专项）基金，对处于特殊困境中的涉诉未成年人进行人道救助，使司法救助与社会扶助相衔接。（三）现有困境儿童的主要发现机制经过家庭和社会的不懈努力，以及政府的不断投入，目前上海的困境儿童发现机制有了较好的工作基础。主要有民政系统、共青团系统、教育系统、司法系统，构建了立足本系统职能范围和特点的困境儿童发现机制。1.民政系统民政系统的发现机制主要是三个方面，一是基于对低保和低收入家庭的核查，以及大病儿童的发现而提供社会救济；二是通过残疾儿童数据的筛选，进行的社会帮扶；三是对孤儿进行全面保障时，依据申请家庭的情况或相关人员的报告而进行的单项救助服务。民政对困境儿童的救助保护已经从生活救助向医疗救治、教育帮助等多方面拓展。2.共青团系统共青团上海市委建立的困境儿童发现机制由两部分组成。一是开通“12355”上海市青少年权益维护热线电话；二是由上海阳光青少年事务中心等社会组织组建的专业社工队伍，这些青少年事务中心社工的主要职责是不定期地排摸困境儿童的情况、及时提供必要服务、链接社区救助资源、预防青少年犯罪等，部分还在街道的社工站设有社区青少年专职工作者和志愿者进行儿童权益保障及服务工作。团市委主要起到建立平台、沟通协调和支持指导的作用。3.教育系统上海市教委通过加强各类学校发现和保护困境未成年人的机制建设，提供相应的救助服务和费用减免。在徐汇和长宁等区由区政府统一协调建立主动发现机制，区教育局、青保办指导学校主动发现、主动关心困境儿童，在困境儿童权益保障工作中发挥了积极的作用，产生了成功的案例，取得了良好的效果。4.司法系统根据2014年由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部颁布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》中明确规定“学校、医院、村（居）民委员会、社会工作服务机构等单位及其工作人员，发现未成年人受到监护侵害的，应当及时向公安机关报案或者举报”的要求，上海推动多方力量参与困境儿童发现和举报机制。社区中的司法社工、禁毒社工和矫正社工对于服刑人员、吸毒人员和社区矫正人员等“困境家庭”中的儿童进行重点关注、发现和救助。三困境儿童发现机制存在的不足近年来，毕节流浪男童垃圾箱取暖死亡事件、南京幼童饿死事件、“1·4”河南兰考火灾等儿童伤害事故频发，在引起社会高度关注的同时，也暴露出我国当前困境儿童发现机制的不足。1.缺乏事前预防和主动发现的制度设计现在的困境儿童保障机制设计仍采取“问题取向”的传统福利策略，即注重儿童成为困境儿童后的救助策略，侧重的是事后保障方面（提供生活津贴、教育资助、医疗救助等），保基本、救急难色彩浓厚，尚未将“积极福利”策略考量在内[3]。然而，相对困境儿童的保障措施，困境儿童的发现和救助预警机制的缺失，使得各方救助困境儿童工作的开展十分被动，“依申请而保障”的特点明显，事前发现的意识、手段、能力和措施均不够完善。2.对困境儿童的认识和判定存在差异目前，困境儿童的定义和分类限制在政策法规的文字内，难以穷尽社会中存在的成千上万种不同情况的困境儿童，导致工作人员很难判定其是否属于应该报告、应该救助或保护的对象，各职能部门在认定困境儿童成为其帮扶或救助对象时的标准不一，也会加大困境儿童救助保护工作的差异性。同时，除了流浪儿童、孤儿等重点救助保护对象外，其他处在困境中的儿童不易被发现，较难得到应有的救助和保护。3.困境儿童发现和保障机制未形成合力调研中发现，困境儿童的保障机制也存在“九龙治水”的问题，共青团、民政、教育、公安、卫生、法院、残联等部门都有相关的政策，而且在困境儿童发现机制探索与建立的进程中，共青团、司法、教育等部门和基层社区、社会组织都在探索工作机制。整体来看，我国体系化、平台化的工作机制没有建立，缺乏一个牵头与协调的机构对工作内容、步调和分工进行统筹安排，不利于信息互通和分工合作。4.社会力量协同参与的作用未发挥我国现行的困境儿童救助体系中并没有统一的发现报告机制及相关的处理方式，即使社会组织或群众发现了处于困境中的儿童，也由于缺乏相应的引导机制，不知道向哪个部门进行报告，无法发挥出社会发现和保护困境儿童的力量。同时，各相关职能部门与儿童服务类的社会组织也没有形成有效的合作机制，在社区中未形成多方力量共同参与的工作机制。5.专业化方法和硬件设施较为欠缺困境儿童是社会救助领域中的特殊群体，需要大量能够运用现代社会工作方法并结合儿童实际的专业人才，尤其是当儿童遭受生存和发展权益侵害时，需要运用专业知识，尽快为困境儿童提供心理慰藉、链接社会资源、恢复正常生活，但现实中，因收入待遇不高和发展前景不清，专业人才缺口和流失非常严重。另外，民政部门的儿童工作资源和设施较为缺乏，儿童福利院大多处于超负荷运转的状态，人员配备、资金配备也是捉襟见肘，社会性的儿童照护机构严重缺乏，难以形成有效补充。四国外困境儿童发现报告制度的启示在国外，美国和澳大利亚都以儿童的最大利益为导向构建了保护制度，强调政府和社会的责任，形成了较为完善的体系，包括立法、儿童保护机构的设置、困境儿童发现和报告机制、保护制度及其配套的社会保障机制等。（一）美国和澳大利亚的困境儿童保障制度1.美国的困境儿童发现和报告制度自1974年以来，美国国会陆续通过了《儿童虐待预防和处理法》《收养暨儿童福利法》《儿童虐待和疏忽报告法》《儿童虐待预防及执行法》等一系列法案。这些法案明确规定了美国儿童保护工作的对象和任务，以及赋予机构介入家庭实施干预措施的权力。通过立法将儿童保护工作纳入政府管理范畴，为开展儿童保护工作提供了法律依据和制度保障。美国政府的一个重要手段就是在立法中规定强制报告制度，要求特定人员在发现儿童虐待或忽视行为时向专门机构报告。目前，美国大多数州都将以下人员列为强制报告义务的责任主体：社会工作者、学校工作人员（教师等）、卫生工作者（医生、护士等）、精神健康专业人士（心理咨询师等）、儿童照料人士、法医、法律执行机构人士[4]。此外，政府还设立了一条专门的举报热线，接受任何知情者的举报，以扩大社会力量的参与。2.美国处置困境儿童的机构和机制在美国，每个州的儿童福利局根据州法律制定困境儿童案件处理程序，儿童福利局主要负责受理报告、做出反应以及介入到后续各相关程序中，直到儿童得到合适的安置。在儿童处于危险时，儿童福利局有权迅速采取行动以保护儿童。接到报告后，由儿童福利局的社工进入社区与家庭展开相关调查，然后决定是否采取紧急庇护或提供家庭服务，并妥善安排后续工作，以及提供法律援助。同时，调查员会评估儿童家庭风险状况，评估结果有终结案件、提供服务、提起儿童虐待与忽视诉讼三种[5]。3.澳大利亚困境儿童的处理制度和干预措施与美国相似，澳大利亚也是由每个州单独制定儿童福利立法和儿童案件处理程序。一是强制报告义务。大多数州规定部分特定的专业人员，包括医生、护士、警察、老师、儿童社会工作者、儿童照料人员以及心理医生等有报告义务，也有州规定发现者都有报告义务。二是报告接听后的处理程序。社工在接到报告后，需记录在案，查询确认儿童及其家庭是否和儿童福利管理机构有过接触，并通过各种方式核实案件情况。三是干预措施。如果儿童处于重大伤害中，社工需在两天内申请，法院裁决是否将儿童带离父母身边；如果儿童并未处在严重伤害中，社工需在14天内完成调查，并可采取早期干预措施和服务、与父母协商解决问题或对儿童申请保护命令三种处理方式。（二）国外困境儿童发现和保障机制的借鉴意义1.重视困境儿童的事前发现救助事前发现救助主要是指对有先兆性的急难事件提前进行预防与干预，避免灾难性后果的出现，做好事前预防和发现比事后补救更具成本效应。因此，美国将困境儿童救助工作的重心置于提前发现困境儿童、在严重后果出现之前及时对困境儿童进行救助上。澳大利亚也很重视对困境儿童的事前紧急救助，在全国普遍开展了早期困境儿童的救助工作；在立法上详细说明困境儿童的特征，同时列举儿童遭遇困境的可能表现，针对儿童不同的生存困境与危机，采取不同的应急救助方案。2.建立主动发现的报告机制美国于1963年制定了困境儿童强制报告制度。该制度明确规定，包括儿童福利局的社工、儿童福利管理机构的负责人、教师、心理咨询师等在内的一切与儿童有密切接触的人员，都必须履行报告义务。儿童保护小组的工作人员在接到儿童无人监护或可能被虐待的报告后，必须及时进入社区及儿童所在家庭展开调查。对于不履行强制报告义务的主体，按照相应的处罚条款对其进行处罚[6]。澳大利亚采取了与美国相似的做法，规定一些能够了解困境儿童情况的专业人员有报告的义务。这些专业人员包括警察、儿童社会工作者、心理咨询师以及医生等。发现困境儿童是对其进行救助的首要环节，两国都将困境儿童的主动发现与报告规定为相关主体的强制性义务，可见对这一环节的重视程度。3.提供多样化的救助服务美国通过项目方式为困境儿童提供多样化的救助服务。主管儿童事务的行政部门为困境儿童提供的服务项目多达几十种。这些项目服务的对象包括了各种类型的困境儿童，如低收入家庭的儿童、受到虐待的儿童、艾滋病儿童以及缺乏父母监护的儿童等；其救助服务项目的内容也颇为多样，心理辅导、紧急庇护及转介服务等都包括在其中。澳大利亚为困境儿童提供的服务范围也相当广泛，并且已经形成了从预防报告到转介安置的困境儿童保护链。澳大利亚各州都有儿童福利机构，在机构内部设有专门的部门负责儿童保护工作。该部门下设多个分支机构，有专门负责受理困境儿童报告并负责转介的机构，也有专门负责调查处理儿童保护案件的机构，还有专门的安置小组负责困境儿童的安置。总而言之，两国通过前置性的发现预防机制和多样化的救助服务，在最大限度上保障了困境儿童的权益。五构建困境儿童发现机制的基本思路上海在“十三五”期间要构建困境儿童发现和保障的社会支持网络，突出家庭、政府、社会的各自职责，形成一个“市—区—街（镇）—居（村）”四级联动，纵向到底、横向到边，覆盖城乡的困境儿童发现和保护网络，坚持分类保障、协作联动、精准帮扶。（一）困境儿童发现机制的构建思路1.主动发现与事后救助相结合困境儿童也是权利的主体，要以儿童的最大利益为原则，使每个人都认可困境儿童不仅是我们保护的对象，也是积极的权利主体，从而关注、支持和参与到困境儿童的发现保护和处境改善的工作中。要从事后接收困境儿童的“消极福利”模式转向发现困境儿童的“积极福利”模式[7]，要从以被动的问题处置为导向转向以主动发现预防为导向的机制建设，建立起一套主动发现与事后救助相衔接的工作机制，共同发挥作用。2.强制报告与主动报告相结合根据《意见》的要求，建立面向城乡困境儿童，包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等困境儿童安全保护机制，突出制度设计的预防性、可操作性和专业性。积极推进在居（村）民委员会设立由居（村）民委员会委员、社会工作者等担（兼）任的儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，通过全面排查、定期走访及时掌握困境儿童家庭、监护、就学等基本情况。增强社区、学校、医院、社会组织发现未成年人受到监护侵害或身处困境时，主动向公安机关或民政部门进行报案、举报、提供线索的意识。3.政府主导与社会参与相结合从构建发现机制的完整性来看，除了建立以政府职能部门为主体的工作机制外，还需要充分发挥群团组织、社会组织的力量，发挥人民群众、舆论媒体的作用，积极参与到发现、报告困境儿童中来，形成上下联动、协同配合的工作体系。要以社区为平台，搭建多元力量参与的合作机制，上连政府相关部门，下接社区组织、家庭和群众，通过社区平台整合政府、社会、家庭和群众的力量，形成全方位的儿童发现网络。（二）困境儿童发现机制的主要原则要根据《意见》的要求，加快形成家庭尽责、政府主导、社会参与、分类保障的困境儿童保障工作格局，综合运用社会救助、社会福利和安全保障等政策措施，营造全社会发现、关爱、保护困境儿童的良好氛围。1.坚持家庭尽责家庭是保障儿童成长、促进儿童发展的主体。必须强化家庭是第一责任主体的意识，要求家庭承担起监护责任，并对儿童的抚养、教育及保护和发展承担责任。要加大对困境家庭的支持和救助。困境家庭是导致儿童陷入困境的主要原因，通过加大对困境家庭的帮扶，如提供资金保障、教育救助、医疗帮助以及心理辅导等，提升家庭的监护能力，使其承担起家庭的职责。2.坚持政府主导落实政府在困境儿童保护中的相关责任，积极推动儿童保护立法工作，完善儿童权益保障和促进儿童发展的制度保证。政府应进一步细化发现、预警困境儿童的工作机制、转介机制和相关配套措施，发挥政府资源统筹的能力，加快形成相关职能部门工作合力，及时有效地达到困境儿童保障的目标。3.坚持社会参与通过积极孵化、培育儿童和青少年服务类社会组织，推动专业社会工作在困境儿童的识别、调查、预防和评估方面的重要作用，通过群团组织、社会组织调动社区志愿者、群众等多方力量为困境儿童提供保护和服务的支持，营造全社会关心、关爱儿童的良好氛围。4.坚持分类保障加强对困境儿童分类发现机制和分类保障细则的研究，及时对儿童存在的困境进行甄别和预警，针对困境儿童生活、教育、医疗、康复、监护、服务和安全保护等方面的突出问题，根据困境儿童自身、家庭情况实行分类保障措施。六完善困境儿童发现机制的建议困境儿童，是弱势群体中最为弱势的部分，在日益健全的社会保障体系下，如何发现困境儿童就是“重中之重”“急中之急”，是“救饥拯溺”“雪中送炭”，因此，需要一种长效的制度体系和工作机制，使对其的发现及时、精准、有效。（一）构建困境儿童发现和保障的制度体系在地区层面，上海可以推进建立困境儿童保障条例，要明确规定儿童福利保障在运行中，政府、社会和家庭各自的责任，并细化保障的各项配套制度，其中，在困境儿童发现和预警机制方面，构建包括强制报告制度、主动报告制度、档案管理制度、服务保障制度在内的制度体系。1.建立强制报告制度借鉴美国、澳大利亚等国在制定困境儿童强制报告制度方面的成功经验，结合我国国情，建立具有中国特色的困境儿童发现报告预警机制。制定落实《关于加强困境儿童保障工作的意见》《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等政策法规中要求的对三类困境儿童的强制报告内容、方式、追责等相关要求，对能经常接触困境儿童的组织（学校、医院、公安、司法、社会救助所、福利机构等）或个人（教师、医生、社会工作者、心理咨询师、律师等），规定其必须履行报告的义务，对于不履行强制报告义务的主体，适当设立相应的处罚条款。2.建立主动报告制度在主动报告方面，通过制定政策明确社会公众在发现和保护困境儿童中的权利、义务、报告路径与内容、责任免除等，各职能部门、街镇、居村要设立接受社会公众主动报告的专窗或接待专员，开通专门举报热线或在“12345”市民热线中设立困境儿童报告专线。加强主动报告机制的宣传力度，提高民众对困境儿童发现制度的知晓度，激发社会关爱困境儿童的氛围，尽可能实现困境儿童的早发现、早报告、早保障。主动报告一般适用于困境儿童的临时救助，尽可能保证儿童在陷入困境的初期就得到及时的发现与救助。3.建立一人一档的动态管理制度根据国务院和民政部关于社会救助精准化的要求，各级民政工作部门应当建立翔实完备的困境儿童信息台账，要求一人一档案，为困境儿童保障工作提供必要的信息支持。要畅通与妇联、共青团、教育、卫生计生、人保等部门以及公安、司法等的信息共享和工作对接，做好困境儿童的后续保障工作。要对困境儿童档案实行动态管理，档案内容要因困境儿童进入不同的保障领域而同步更新，使不同的保障工作部门都可以看到该儿童产生困境的原因和对其发现、保障的整个过程，更加精准地满足不同困境儿童的需求。4.建立发现后的服务保障制度建立面向困境儿童的工作信息平台，民政、卫生、教育、公安、司法等部门通过信息共享和互联互通，确保困境儿童“有人发现、有人管理、有人保障”，形成发现和保障工作的合力。通过相关政策为各类困境儿童的生活来源提供基本保障，并建立专业的服务体系，通过入住社会福利机构、接受社会组织服务等，提供多样化服务保障。（二）建立困境儿童发现机制的工作网络深入贯彻上海创新社会治理加强基层建设的改革要求，强化基层“公共管理、公共服务和公共安全”的职责，在聚焦“三个公共”的过程中加入发现和保障困境儿童的工作，充实和提升基层工作能力，建立健全覆盖城乡、上下联动、协同配合的困境儿童发现和保障机制的工作网络。1.构建区、街（镇）、居（村）三级工作网络困境儿童的发现和保障工作涉及多个政府部门，需要各部门间明确职责，做到权责一致、协作分工。要深入贯彻《意见》要求，一是在区级政府建立工作小组或联席会议工作机制。由民政部门和妇儿工委办公室牵头，教育、卫生计生、人保等部门和公安、残联组织等成员单位信息共享、协调联动，做好困境儿童发现和保障政策落实，以及指导、协调、督查等工作。建立困境儿童包括强制报告、应急处置、评估帮扶、监护干预等在内的安全保护机制。二是在街镇层面建立翔实完备的困境儿童信息台账。街道的民政机构要按照一人一档案的原则，建立完善困境儿童电子台账，实行动态管理。三是在居（村）民委员会落实具体的困境儿童发现报告制度。充分发挥居（村）委会的基层工作优势，通过全面排查和群众报告等形式，积极发现困境儿童及其家庭，协助家庭贫困、儿童残疾等困难家庭申请相关的社会救助等；定期走访，并及时掌握困境儿童家庭、监护等基本情况；对于家庭监护缺失或监护不当而导致儿童人身安全受到威胁或侵害的，应建立强制报告责任。图1“区、街（镇）、居（村）”三级困境儿童发现和保障工作网络2.在居（村）设立儿童福利督导员或者儿童权利监察员借鉴浙江省在试点县市建立儿童福利督导制度和设立专（兼）职儿童福利督导员等相关实践经验，同时，结合上海推行的社区工作者职业化队伍，在居（村）由专职社区工作者担任督导员或监察员，发挥儿童福利督导员在发现困境儿童中的关键作用。一是负责排查困境儿童基本情况，登记并建立专门档案；二是定期走访困境儿童的家庭，了解其面临的困难，并及时帮助解决或提供帮扶资源；三是指导和督促监护人履行监护职责，并在工作中形成督导日志，定期向上级指导中心反映工作动态；四是帮助困境儿童及家庭与政府部门间的联系，落实相关保障政策等。建立日常化、经常化开展工作的专（兼）儿童福利督导员工作队伍，有利于及时发现和有效解决困境儿童面临的问题，并为进一步保障工作打下基础。3.以社区为平台建立困境儿童发现报告机制社区作为平台，一方面扎根基层、了解民情，社区成员之间的相互关怀与熟知，能够更容易、更及时地发现困境儿童；另一方面，社区能够直接提供困境儿童所需的公共物品，包括救助、文化、教育及卫生等资源。一是建立困境儿童报告机制。担任儿童福利督导员或儿童权利监察员的社区工作者要与居民、社区学校、社区医疗机构、社会组织、社会爱心人士、社区民警等所有可能接触到困境儿童的人群、组织建立联系热线和定期访问机制，实现对困境儿童的有效发现。其他个人或组织通过电话报告或当面向儿童福利督导员或儿童权利监察员进行报告。二是发现报告机制的内容。发现报告机制在于根据困境儿童分类，及时搜集和跟踪分析社区各类困境儿童信息，以便为儿童提供及时的符合其需求的服务[8]。儿童福利督导员或儿童权利监察员要对社区内的儿童进行摸底调查，建立动态的儿童基础信息档案，了解社区内的儿童情况，并做到及时更新。三是建立困境儿童报告处理流程。接到困境儿童的发现报告后，儿童福利督导员或儿童权利监察员必须对报告内容进行核实，包括了解儿童所受伤害或所处困境情况，了解家庭监护现状、儿童自身需求等，根据困境儿童的情况进行初步评估，并根据实际情况向街镇或相关职能部门进行汇报。四是强化社区督导员或监察员能力建设。加强对街镇民政工作人员、社会救助人员和社区福利督导员、儿童权利监察员的政策知识学习和实务能力培训，帮助其掌握困境儿童的认定标准、发现渠道和报告方式，培养其与困境儿童家庭的沟通能力，熟悉困境儿童相关的福利政策和社会资源支持。（三）组织引导社会力量参与困境儿童发现机制国务院的《意见》通篇贯穿了政府主导、社会参与的现代社会治理理念。因此，我们要构建社会多方力量共同参与的困境儿童发现机制的格局，通过以项目化地购买服务机制，引导专业社工服务机构和慈善组织等积极参与困境儿童服务供给，并在困境儿童发现和救助方面发挥政府与社会力量的合力，形成优势互补。1.发挥社会工作者的专业优势专业社会工作服务所倡导的预防功能，能够有效弥补困境儿童发现机制的不足，通过社会工作者对困境儿童家庭的建立档案、定期走访、风险预估等方式，在识别困境儿童、预防危险要素方面发挥作用。一是社会工作服务困境儿童的价值理念。社会工作倡导助人自助、用生命影响生命、尊重、接纳、同理心等，不仅仅是传统意义上的“救人于危难”，除了救助保护困境儿童以外，还强调开发儿童自身的潜力，提高困境儿童自身和困境儿童家庭的保护意识和能力[9]。二是社会工作介入困境儿童服务的模式。从美国、中国香港等地区社会工作服务在困境儿童发现和保障机制的实践中看，一般分为“发现—报告—响应”三个步骤，及“发现—报告—评估—审核—救助—监管”六个环节，来建立困境儿童的预防机制和保护机制（详见图2）。图2社会工作介入困境儿童发现和保障机制的路径三是社会工作发现困境儿童的主要方法。第一，社会工作者的外展服务，通过主动入户筛查，或者到特定场所如学校、医院等，发现困境儿童或潜在困境儿童；第二，通过政府职能部门、街道或居（村）委会转介发现困境儿童；第三，通过接收群众报告和提供的信息，主动去寻找、发现和验证困境儿童。四是发现困境儿童后的响应保障机制。在发现困境儿童或接收到困境儿童报告之后，首先是进行评估，内容包括产生困境儿童的原因及现状，及后续需求评估，并制订相应的服务计划；其次是审核，评估结果和服务计划将送交相关职能部门审核；再次是提供救助和服务，经审核后提供包括食物、卫生、医疗等救助以及各种技能和心理培训等服务；最后是政府职能部门或街镇将对整个服务过程进行监督。2.发挥社会组织的积极作用一是发挥社会组织在困境儿童发现机制中的优势。鼓励社区社会组织积极参与困境儿童的发现和保护工作。充分发挥社会组织调动社区资源的能力，加强与社区学校、医院、福利机构、居委会、驻区单位等沟通协调，通过多渠道获取困境儿童的信息。发挥社区社会组织在招募和培训社区志愿者方面的优势，通过社区志愿者的主动参与引导社区居民熟悉和了解困境儿童救助相关的知识，并给予帮助。同时，社区志愿者可以辅助社会组织专业社工开展家庭探访、日巡、夜巡等工作，并对有需要的儿童进行个案跟踪。二是加大政府购买社会组织提供困境儿童服务的力度。与政府相比，社