反洗钱大额可疑交易报告制度执行中存在的问题及政策建议 反洗钱大额

反洗钱大额可疑交易报告制度执行中存在的问题及政策建议反洗钱大额可疑交易报告制度作为金融机构反洗钱义务的核心内容，其履行情况好坏直接关系到反洗钱工作的质量和成效。最近，我们结合基层反洗钱工作实践开展了一次专题调研，发现存在一些亟待解决的问题。一，大额可疑交易制度执行中存在的主要问题（一）机构岗位设置不合理，部门有效履职难一是反洗钱职责归口管理不合理。以某市为例，全市9家银行业机构反洗钱职能归属情况千差万别（证券、保险机构反洗钱工作刚启动，反洗钱内设机构还不健全）。其中，农发行、农信社反洗钱职能归属在会计财务部门，工行、中行、建行归属在风险合规部，农行则归属在保卫部。由于大多数机构反洗钱职能归属与相应部门的具体工作关联度较低，造成协调反洗钱工作的难度大、履行职责难。二是一线岗位履行反洗钱职责难到位。据调查，银行业机构一线网点临柜人员一般要兼职反洗钱工作，主要承担提供大额可疑李易线索的职责，业务主管则要兼反洗钱报告员的角色，很难确保履行反洗钱职责到位。目前银行业机构一线网点基本实行柜员制，每个营业员（半个工作日）人均办理业务少则几十笔，多则上百笔，平均5分钟就要办理一笔业务，根本没有多余时间进行可疑交易的分析、识别，及大额交易和可疑交易的登记。另外，在反洗钱可疑交易监测中，对“大量”、“频繁'，、“累计”、“近期”、“连续”等交易信息的识别，需要工作具有连贯性，但银行业机构一线网点人员基本实行半天工作制，这种工作特点或岗位设置，很容易造成可疑交易信息漏计、漏报。（二）可疑交易标准还不够完善，识别标准执行难一是部分可疑交易标准虽然“简单”，却不易操作。不少金融机构反映，部分可疑交易标准不易操作。如:《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》（以下简称《办法》）第十一条第五款“与来自于贩毒、走私、恐怖活动、赌博严重地区或者避税型离岸金融中心……”、第十二条第五款“与洗钱高风险国家和地区有业务联系”、第十三条第十五款“与洗钱高风险国家和地区有业务联系的”等规定中的“地区”或“中心”不明确，在实际报告时无所适从。二是部分可疑交易标准未充分考虑证券市场的特征。一些证券机构反映，《办法》第十二条规定的证券业可疑交易报告标准，仍主要停留在对客户资金账户和证券账户监测的简单层面上，未充分考虑证券业在证券发行、证券上市、证券评估、证券交易、证券交割、让利分红等环节可能存在的洗钱“风险点”，在当前股市资金实行银证转账，客户保证金流出流入股市实际由银行监控的情况下，明显呈现证券业反洗钱工作与银行业反洗钱工作的同质化，对股市可疑交易资金的监测分析容易流于形式。《办法》第十二条第四款、第六款将“长期闲置的账户原因不明地突然启用，并在短期内发生大量证券交易”、“开户后短期内大量买卖证券，然后迅速销户'，列为可疑交易标准。在股市上涨期，上述两种现象大量存在，将此交易列为可疑交易，既大量增加证券营业机构无价值的可疑交易报告量，也增加反洗钱监测信息中心分析、处理信息的工作量。三是部分可疑交易标准未考虑新型业务的特点。随着金融创新力度的加大，新型金融产品层出不穷，如网上银行、电话银行、手机银行、银证产品、银保产品等，这些金融产品有别于传统金融产品的新特点，如资金形态的虚拟性、交易行为的隐蔽性、交易速度的快捷性、业务办理的无纸化、产品特征的模糊性等，但《办法》仍缺乏针对这些金融新型产品设计可疑交易识别标准，如何识别新型金融产品的可疑交易是基层反洗钱工作的一个难点。（三）交易监测方式不完备，电子业务监测难传统支付结算业务，客户会到银行柜台上填写相关票证并签章确认，一笔支付交易至少要经过经办*授权一审查三个环节才能办理，频繁、累计发生的大额、可疑交易容易被察觉。随着网上银行等一些电子交易业务品种的迅速发展，交易行为的方便、快捷、可靠，尤其是客户身份的隐蔽性，电子结算交易业务品种往往很容易成为洗钱犯罪的便捷通道。例如，通过网上银行办理支付业务，只要在账户余额不透支的情况下，客户通过互联网可以随意自主地汇划资金，办理业务的银行没有注明资金用途、客户签名的原始单证，只有业务流水账和分户账，金融机构很难对交易金额、频率、流向、性质进行实时监控和分析识别。但是，当前金融机构反洗钱监测仍然主要停留在手工采集、人工识别的阶段，仍然将发现可疑交易的重点放在传统柜台业务上，侧重于大额现金存取、资金汇划等业务，忽视对网上银行等一些电子交易业务的跟踪分析和识别，这种做法在现代化支付体系和银行会计集中核算模式、银行支付交易数量成几何倍数递增的情况下，根本不可能保证反洗钱可疑信息收集完整和准确，难以应对电子金融业务的发展，极易造成对可疑交易的漏报和分析的失效。（四）信息报送制度不规范，信息报送质量提高难一是判别尺度不统一。调查显示，各金融机构对可疑交易报告的报送执行松紧尺度不尽相同，多数金融机构遵循谨慎性原则，发现金额、频率、流向、性质等有异常情形的可疑交易，在经过严格分析识别后再上报。但有的则只对认为与洗钱、恐怖主义活动及其他违法犯罪活动有关的交易才上报，这种报告往往涵盖信息太少，会漏掉许多有价值的信息;有的则采取“扩大化'，的办法，只要自认为符合可疑交易识别标准的交易，就不加分析和客户身份重新识别就上报，由于报告的交易信息太多，反而降低了信息分析处理的效率。二是报送手段不完善。金融机构向上级行报送可疑信息通过行内业务系统报送，人民银行分行（省会中心支行）向人总行报送可疑交易报告通过行内NOTES系统报送。金融机构向人民银行报送可疑交易报告采用v3.1b版，而这种可疑交易信息报送格式缺乏必要的查询功能、分类汇总功能，既不利于人行反洗钱监管和反洗钱监测宏观分析，也不利于反洗钱行政调查和洗钱案件侦查。目前，正缺乏一套功能统一、完整的反洗钱信息监测分析和报送系统（网络版）。三是主报告行不协调。主要反映在通存通兑业务的跨地区、跨行交易上，对这些业务涉及的大额可疑交易应由开户行上报，还是由业务发生行上报，不少业务人员不清楚，往往导致两种现象:要么开户行、业务发生行均未报送大额可疑交易信息，造成反洗钱信息漏报;要么开户行、业务发生行均报送大额可疑交易信息，造成反洗钱信息重复统计。二，完善大额可疑报告制度时建议（一） 统一金融机构反洗钱部门设置人民银行作为反洗钱行政主管部门，应充分发挥《反洗钱法》、《中国人民银行法》赋予的监督管理、窗口指导作用，指导金融机构将本外币反洗钱、个人和单位金融业务反洗钱、账户管理和结算管理职责等进行整合、归口，指导各金融机构设立反洗钱专门机构，或本着有利于反洗钱工作开展的宗旨，指定与反洗钱工作密切相关的部门负责反洗钱工作，由该机构反洗钱部门负责反洗钱工作的组织协调、信息收集、信息审核、信息报送，以及反洗钱宣传培训、对下级机构的反洗钱监督检查等各项工作。要求金融机构增配必需的反洗钱岗位人员、对反洗钱相关部门和一线网点的反洗钱岗位及其职责尽量进行明确（见下表），配置有关技术设备，以全面提升反洗钱工作水平。（二） 统一制定反洗钱报告实施细则建议人总行统一制定《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法实施细则》，对大额交易和可疑交易报告标准进行诊释，消除大额交易和可疑交易报告制度执行中可能出现理解歧义，规范基层行反洗钱报告监测分析工作。sen*«訂辰就變門把*i比.毗*Ku赤也配卄便一 4■＜；41#ft.Trtft«■R+,*K,jl■井刖为Efil对灯毎仃氐占也人IUteibffi-it^-kf iaia,t基風也f也旳土9晶可扯t lilitSft-H*ntfl* ,粘木I"■吟斥st隹柯先$此*i理幷井尹丄苏■岸舍*軒丼仃按阿怛赴二件旬址越杷此丈$H歼坠H审丘.（三） 设计反洗钱信息双向报送程序建议金融部门分支机构将大额和可疑交易报告逐级上报上级行的同时，报送人民银行当地分支机构（见图1、图2）。通过建立反洗钱大额和可疑交易信息双向报送程序,让人民银行省级以下基层机构也能掌握当地金融机构大额和可疑交易信息的报送情况，有利于基层行对金融机构大额和可疑交易信息实施动态监控，对可疑交易线索进行分析识别，减少逐级向人民银行省级机构求证的环节，提高基层人民银行反洗钱监管效率。（四） 尽快开发反洗钱监测信息系统人民银行应尽快开发网络版的反洗钱监管信息系统（系统模块构成如图3）,并与金融机构业务处理系统、人民币账户管理系统、大小额支付系统、国际收支申报系统及公安身份核查系统的端口连接，提高反洗钱监测技术手段，全面提升反洗钱工作水平。Si政棄書银行.腔悌制商业探行可J3克忖女易掘告崔序r■.卜玄Si政棄書银行.腔悌制商业探行可J3克忖女易掘告崔序r■.卜玄ffl?地方桂金離电：剌,并資報行■.沖肿含蛍犠行.

外国蛆行分行可捶更属报吿亍里序1一信息筛选”模块:通过设计专门程序将《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》规定的大额交易和可疑交易识别标准纳入系统，并通过系统与金融机构有关系统实行连接，对所有支付交易进行电子化、动态化、全覆盖的监测，筛选、分类形成人民银行规定格式和要素的人民币大额交易报告、人民币可疑交易报告、外汇大额交易报告、外汇可疑交易报告：“信息贮存”模块:存放辖内（金融机构系本机构）的大额交易和可疑交易信息，通过专门授权可对贮存信息进行删除、修改处理。“信息传输”模块:将大额交易和可疑交易报告向上级行和当地人民银行报送;如金融机构（或下级机构）报送的大额交易或者可疑报告有要素不全或存在错误的，发还金融机构（或下级机构）要求予以补正：“查询分析”模块:按金融机构、行政区划、报送时间、开户人名称、业务种类、金额区间、时间区间等选择项进行微观查询，发现涉嫌洗钱线索;并按绝对数、相对数、增长数等指标对大额交易、可疑交易信息进行宏观对比分析，找出当地可能的洗钱领域和行业‘行政调查”模块:设计反洗钱协助调查、调查审批、调查通知、调查询问、调查封存、临时冻结、调查报告等子模块。6•“机构情况”模块:反映辖内所有金融机构网点的基本情况、反洗钱内设机构设置情况、人员配备情况、反洗钱宣传培训情况等信息，并随信息变化依授权进行修改。“现场检查”模块:分为“检查程序”和“处罚程序”两个子模块。检查程序包括:立项审批表、检查实施方案、检查通知书、进驻会谈纪要、检查资料调阅清单、检查工作底稿、检查取证记录、登记保存证据材料通知书、检查事实认定书、检查报告、现场检查意见书、现场检查意见告知书等;处罚程序包括:处罚立案审批表