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文档简介
第三章公共事业管理的原则目标和职能
第一节公共事业管理的基本原则一、公众为本原则(公共性本质特征最集中的反映)以人为本:以人民为本与以公民为本,为人民服务与为公民服务“人民”与“公民”“人民”的三个义项:第一是指共同体整体,如“中国人民”,比如对美帝、日本侵略者、外部的敌人说“中国人民”时就指一种整体;第二就是成员全体,所有的每一个人,以个人为基础,把所有成员包含在一起;第三,整体或者全体中的部分,“人民”被使用的时候常常指其中一部分,用一部分借指整个整体。
第一个义项指的是民族共同体,超越个人,但很多时候直接或间接地指共同体的最高利益,经常是指主张某种权利和某种正当性的时候,以“人民”为基础;第二个义项是共同体所有成员相加的全体,以“个人”为基础,跟“国民”所指的对象是相同;第三个义项是一部分被明确排除,另外一部分代表整体。
大家都是人民,但是谁也不是人民;每个人都有成为“公民”的机会,但不是每个人都具有成为“人民”的机会。我们是人民。可是“人民”不是我们中的“谁”。“人民”就是我们所有人,但是我们任何人都不能自称“人民”。在这样的僵局里面,一个特殊身份的人才有资格做代表,一个领袖、一个特殊的话语权、党负责人、国家代表。代表机制就这样发生了。“人民”的概念是讲特殊主义,“公民”是讲普遍主义,“人民”讲特殊主义概念,一定要一些人跟另外一些人区分出来,这个区分就没有办法是“人人”,只是其中的一些特定的具有特殊出身的人。走向公民社会迈进公民社会,意味着,我们的社会从“人民”概念主导的身份体制,走向一个“公民”概念主导的身份体制,其间,我们大致具备条件,让每一个人有更多的机会,跟他人进行自愿的结合。公民社会要解决的就是个人能跟其他人按照自己的意愿进行组合。中国的社团组织,从1988年统计的4000个到1998年的16万个,到2008年有了40万个,社团组织的行程,这是迈向公民社会的必经之路,而社团与社团之间形成网络,这就是一个公民社会。“人民”的概念在今天很多的场合、语境中有它的使用价值,尤其是涉及到民族、国家利益,主张某种正当性时。但是,公民时代的来临是一个趋势、一种潮流。“被人民”的时代逐渐过去了,2008年迈进公民社会,这不是一个“被公民”的时代,是每个人主动当公民的时代。
以公众为本公众为本:公共的事业、全体社会公众的共同利益必须以维护和提高公众利益为管理的出发点和归宿必须以公众的特点和需要水平为依据进行管理以维护和提高公众利益为基本要求激励管理者的积极性(价值取向:伦理,“公共精神”)案例:“动车组缘何屡招“夭折”命运:“贵族车”“公差车”(广州东至上海南的Z83软卧下铺的票价为656元,比淡季时的飞机票价还高;京福动车组软卧1185元);动车票价制定没有赋予公众参与的权利;票价制定基本上是发改委与铁道部门联手闭门作业。大公报:武广高铁成“贵铁”本该属国民福利,高铁列车不能强迫百姓高消费
看不到希望的希望小学二、服务原则(公共事业管理的基本理念和态度)管制还是服务?服务:市场经济下的公共(事业)管理,必须尊重公众的基本权利尤其是自利权利;公共事业的社会性、公共性要求充分发挥社会权力,实现社会自治(自我管理、自我服务)计划经济与市场经济本质区别在于强制的根本不同。市场经济并不缺少计划,而是人们能够以一种自由选择方式,自由制定个人和企业的计划。计划经济的本质也不是计划本身问题,而是这种强制程度非常高。
基本理念和态度:本质是服务而非管制,管制服从于服务,“服务”是公共事业管理的内核和基础高层管理机构(宏观层面):制定政策和法规,为服务创造良好条件中低层管理机构:面向社会,提供直接而具体的优质服务和公共产品,增强公共服务对公众需求的反应力“3E”经济(Economy):表示投入成本的最小化程度,即在维持特定水平的投入时,尽可能降低成本或充分使用已有的资源已获得最大和最佳比例的投入。经济性指标考察的是成本与投入之间的关系。
效率(Efficiency):表示在既定的投入水平下使产出水平最大化或在既定的产出水平下使投入水平最小化。效率指标一般通过投入与产出之间的比例关系来衡量。
效益(Effectiveness):表示产出最终对实现组织目标的影响程度,包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众满意程度等。效益指标一般涉及到产出与效果之间的关系。
政府有义务去丰富民众的文化生活吗?
追求娱乐上的享受和精致的生活方式,是民间社会的事,不是政府的事。现在,春节联欢晚会办得怨声载道。根本上就在于,建立政府的目的,不是让它来提供娱乐。在有道的共和之邦,不该设立国家剧团、国家大剧院、不该将演员国有化并分级。国家的任务不是去抓革命促生产,更不是发展文艺。生产与文艺都是民众自己的事。如果一个地方的文艺生活还要政府去繁荣,这说明追求幸福的自由极其短缺。政府的职责是创造一种社会条件和制度保障,在这样的社会中,人们和平共处,自由地去发现并实现自己的潜能,去追求各自的享受、各自的幸福。一切不违法的,不伤害他人的幸福追求,政府都无权禁止。人类建立政府的目的不是让政府给每个人供应幸福,而是保障每个人追求幸福快乐的权利。追求幸福不是政府的权利,而是属于每个人的、自明的、不可让渡的、不可剥削的天赋权利。美国政府的疫苗安全责任作为社会管理者,政府应脱离于商业利益之外做为关系到民众普遍安全、尤其是关系到儿童健康甚至生命的疫苗生产,美国政府当然有能力把生产经营权回收,由政府自己来做。但是美国政府没有这样做,而是在加大了对疫苗生产监管的同时,建立起了完善的救济体系。这样政府就避免了一面是市场参与者,一面又是市场规则制定者的双重身份。而一旦疫苗消费者与疫苗生产者之间发生纠纷的时候,他的救济措施也就格外具有公信力。作为公众服务机构,政府应尽量保护社会弱者的权益当孩子遭遇问题疫苗,因为注射疫苗引起不良反应,甚至危害身体健康的时候,首先要全力救治和解决孩子的治疗费用,进而对其进行补偿。而单个受害者和家庭对于庞大的疫苗生产企业来说,无疑处于劣势地位。在救治和求偿问题上,就需要政府介入,维护弱者的权益。美国政府建立救济体系时,完全可以通过疫苗消费者分担风险(完善相关的保险措施,让消费者投保)来保护受害者,也可以选择让生产企业分担风险筹集赔偿基金。美国政府选择了后者。
第二节公共事业管理的目标(二)公共事业管理目标的特征公共事业管理目标是整体性与可分性的统一小平同志实现社会主义现代化的“三步走”战略与小康社会公共事业管理目标是先进性与可行性的统一目标的前瞻性,目标偏高或偏低,“人有多大胆,地有多大产。一个萝卜千斤重,两头毛驴拉不动”(大跃进时期的生产口号,是一种严重脱离客观实际的浮夸口号。当年广西某县曾以饿死一半人口的代价换来了亩产十三万斤的光荣称号)公共事业管理目标是原则性与灵活性的统一因事设岗与因人设岗、特事特办、对事不对人与对人不对事;“一国两制”(这是邓小平为解决台湾问题而提出来,其基本内容是,在一个中国的前提下,国家的主体坚持社会主义制度;香港、澳门、台湾是中国不可分割的组成部分,它们保持原有的资本主义制度长期不变,在国际上代表中国的只能是中华人民共和国政府。)公共事业管理目标是明确性与模糊性的统一越是近期的目标,越要求明确具体,中远期目标则允许带有一定的模糊性、允许一定程度的伸缩性或弹性二、公共事业管理目标的分类1、以实施时间的长短为标准进行划分:目标体系——长远目标(10年以上)、中期目标(5级年左右)、中长期目标(5至10年)、短期目标(年度工作计划)、中短期目标(1至5年)、当前目标(1月、1季或半年)、具体目标(某一次操作目标)2、以性质为标准进行划分:定性目标(侧重质的描述)、定量目标与目标管理(管理合格率指标、公共产品的数量和公共服务数量、公共事业产品等级、公共投稿的经费目标等)3、以层次为标准进行划分:高层目标(战略性、综合性、预见性,政府决策层)、中层目标(指导性、协调性和经营性,地方政府和一些大型的非政府组织)、基层目标(执行性、操作性、基础性)4、以内容为标准进行划分:一般管理目标(要素管理目标,如对人、财、物、时间、信息的管理)、具体工作目标(某一类或某一项具体公共事业在一定时空内的应达到的预期结果)、领导工作管理目标(领导班子结构、管理工作的科学化和民主化、领导人员素质培养和提高)一、计划职能(一)概念:是指公共事业管理者或管理机构在计划方面所承担的职责和所发挥的作用,具体指合理地选择和确定管理目标及其实现的办法.(What、How、Who:预先决定做什么,如何做,谁去做)1、制定公共事业管理目标和为实现这一目标而必须作出的种种选择。2、在一定的法律法规范围内,舍去某些选择,制定公共事业管理主体系统的工作程序。公共事业管理计划职能的基本构成:
计划目标和如何实现目标为此必须有什么样的组织结构需要什么样人员,何时需要怎样更有效的领导组织成员提供控制活动的标准这帮助知道这关系到如何领导为了确保计划的成功1、可以弥补不肯定性和变化带来的问题,使公共事业管理活动沿着既定的目标进行(由于所有外在条件或发展趋势的不确定性)2、使公共事业管理机构的人员将注意力集中于组织目标3、提高公共事业管理的合理性和效率4、有利于公共事业管理活动的控制(二)公共事业管理计划的必要性(三)制定计划的步骤长期计划(指导管理性):实施时间在三年或三年以上的计划,主要由高层管理机构或高层管理人员承担制定任务。需要考虑以下因素:1、要明确目标,即哪些是需要做的,哪些是可以或必须舍去的;2、对本部门或机构的运行情况,以及相关的外部情况有必须的了解;3、了解哪些路径最适宜完成所要确定的目标;4、知道哪些人适宜承担计划任务,并能制定出相应的工作日程表;5、可以设计出反馈的机制和评估的标准)短期计划:实施年限为一年或更短的计划,主要由中、低层管理人员承担。短期计划要求更注重实际过程的实施,时限越短,目标越具体、越细化,越注重实际操作并要求尽快完成。
(四)公共事业管理计划的种类二、组织职能1、基本内涵:是指为了达到公共事业管理的目标,把所必需的各种业务活动进行组合分类,把监督每一类业务活动所必需的权力授予主管这类工作的主管人员,规定公共事业管理组织活动中上下左右的协调关系。管理人员所担负的角色及承担的任务分层:由高级管理人员承担的组织职能,目的是实现公共事业管理的某一宏观的管理目标,被称为“组织”(Organizing)。由中、低层管理人员完成的组织职能,即在具体运行层面上,根据现有资源和约束对宏观管理目标进行细分,被称为“重组”(Reorganizing)组织职能的基本构成要素:确定组织目标、部门划分和授权管理幅度与管理层次:成反比关系,管理层次越多,管理幅度越小,管理层次越少,管理幅度越小。大学与学院:只设立必要的管理层次(一般4个);实行逐级指挥、逐级负责制;实行分权管理。2、组织工作的基本步骤确定公共事业管理的目标根据目标拟定出分目标或派生目标、政策和计划对实现目标所必需的管理工作加以确认和分类根据可用的人力物力和利用这些资源的最优方法来划分各种管理工作授予各部门的负责人执行这些管理工作所必要的职权通过职权关系和信息系统把这些部门上下左右联成一体3、公共事业组织工作中的授权:通过一定方式将一部分权力授予下级及非政府组织,从而构成有效的公共事业管理的组织形式。授权原则:第一,按预期成果授权。(按照目标与计划来设置职位,并把权力授予有能力完成计划实现目标的人)第二,明确划分每一部门职能界限原则。(各部门目标、管理业务、所授权力、相互关系的界限清楚,责任明确)第三,明确职权原则。(每一部门每个管理人员在其职权范围内作出决策)第四,职权绝对性原则。(上级对下级业务工作的授权和委派职责,以及下级对上级负责都是绝对的)第五,职权与职责一致原则。(执行任务的决定权(职权)与完成任务的义务(职责)必须一致)4、公共事业管理的主要组织形式第一,根据公共事业的基本内容确定的组织形式:科学、教育、文化、卫生、体育,以及城市公用事业如水、电、煤气、公共交通、邮政通讯,另外还包括计划生育等。优点:一是能比较有效地满足公共对公共产品和服务的需要;二是与公共基本生活密切相关,能比较容易地得到公众的理解和支持;三是形成一定的组织形式必然需要相应的管理人员和专业人员,由此增加了就业机会。缺点:过于专业化的部门划分会与其他方法划分部门协调的困难,甚至公共事业管理机构内部也会出现公共目标区分的困难而给实际工作带来不便。(西南地区干旱的责任追问:水利、农业主管部门、地方政府)第二,根据地域确定的组织形式。优点:能保证和促进地区公共事业的发展,提高管理效率,更好地提供适应本地区民众需求特点的公共服务和公共产品。缺点:容易造成地区内不同社区提供的公共产品的质量和数量差异与不公平。三、协调职能基本含义:是指为了公共事业管理的目标,在一定的范围如组织或群体运动中将不同的力量组合起来,是公共事业管理的过程中各个主体功能的有机结合,以向公众提供最好的公共事业产品。协调职能所要解决的重要关系:具体执行的人和最终结果之间的关系、个人与组织的关系、个人之间的关系、组织内部各部门之间的关系、组织内部与外部的关系协调中的沟通:信息传递与反映
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