第2章行政伦理价值及其转换

第2章行政伦理价值及其转换2.1行政伦理的价值2.2行政伦理学的理论张力2.3行政伦理的价值转换2.1行政伦理的价值2.1.1价值中立和效率至上2.1.2回应性与行政责任2.1.3平等标准2.1.4正义观念2.1.5行政伦理自主性2.1.1价值中立和效率至上传统行政以政治与行政的严格分野为基础，在此背景下，行政就是执行政策，其最高准则就是价值中立和效率至上。因此，对行政组织以及行政组织中的行政人员而言，经济而有效率地执行任务就是其全部职责。由于他们不参与决策，就没有在决策中进行价值判断和选择的机会，也不会遭遇各种价值冲突。自20世纪70年代开始，政治／行政二分的理论框架开始遭到猛烈的抨击，价值中立不再具有现实解释力。挑战主要来自于两个方面。（1）行政人员的自由裁量权的存在。在决策中，由于专业知识在治理中的优势，使得行政人员实际上参与甚至主导了法律的制定和重大决策的出台；在政策执行中，由于法律所固有的不完备性，需要行政人员在很多情况下进行价值判断。“大部分立法建议都出自行政机构，而且在贯彻实施过程中都受到行政机构多方面的影响”。（2）对行政职业重新进行的角色定位。由于社会对行政在治理中的决策职能越来越认同，行政职业的政治色彩不断强化，这就突出了行政伦理问题，即行政人员需要面临不同层面的价值判断和选择，包括职业准则与价值、组织准则、个人准则与价值、社会道德规范等，也就是说，职业意识的增强与变迁增加了行政人员伦理选择的困难程度。2.1.2回应性与行政责任库珀和登哈特都提到行政对社会需求的回应性问题。一方面，由于同立法机关相比，公众与行政机关的接触机会相对比较多，并且行政在社会治理中的政治角色不断得到社会的认可，因此，公众越来越期望行政人员而不是立法人员对他们的需求作出回应；另一方面，在后现代背景下，社会的多元化直接表现为人们需求的多样性与差异性，也就是说，现代社会没有“统一的公众”，传统的平等对待原则已无法适应形势的发展。回应性的外部压力突出了行政人员价值判断与选择的困境，为行政伦理研究的兴起提供了外部动力。2.1.3平等标准魏洛比于1927年出版《公共行政学原理》，不仅把效率作为公共行政的目标，还认为，市政服务的评价体系实际上是一种道德结构，这种道德结构要求政府行为在提高效率的同时，对市民倾注更多的道德关怀，所以，伦理学与公共行政是密切相关的。他论述了公正的人事体制的重要性，提倡为“所有公民提供平等的机会，以便使他们进入政府部门”，享受同等的待遇。2.1.4正义观念20世纪60年代末，美国诞生“新公共行政运动”，美国哲学家罗尔斯（J.Rawls）在《正义论》中所倡导的“正义”观念，成为这一运动的核心伦理学概念。该运动的代表人物乔治·弗雷德里克（H.G.Frederickson）1980年出版《新公共行政学》为行政伦理学奠定了学科基础2.1.5行政伦理自主性行政伦理自主性问题根源于组织控制的无所不在和行政人员多种身份认同之间的伦理冲突。组织外部控制压制个人伦理自主性：官僚伦理鼓励一种对组织的首要认同感，相信个人最终需要一种组织归属感，并以此为指导原则来解决个人与组织之间的冲突。组织伦理使组织对个人的压制在伦理上得以合法化。但在后现代背景下，行政人员角色的多样化，使得他们能超越组织伦理获得多种身份认同，这种认同包括职业身份认同、政治身份认同和社区身份认同等。当组织从公共服务中脱离出来转而为组织自身利益服务，或者为上级管理者的个人私利服务时，行政人员就需要在组织忠诚与其他的身份认同之间进行选择。在这种情况下，符合道德的行为往往表现为行政人员勇敢地应对不道德的上级和不道德的组织，从而保持个人的道德良知和对公共利益的终极责任。2.2行政伦理学的理论张力2.2.1自由裁量权与内部督查2.2.2共同利益与个人利益2.2.3外部控制转向内部控制2.2.1自由裁量权与内部督查对“效率”概念的反思（迪莫克）。批评过多地关注“效率”已经使效率成为一句“口号”，呼吁“行政哲学”和“忠诚的美德”，进而提出“自由裁量权”的重要性。提出“内在督查”概念（高斯）。与“自由裁量权”伴随而来的是“责任”，行政人员应该对自己的自由裁量权承担怎样的责任？如何负责任？高斯提出，通过“内在督查”落实行政人员的个体责任。提出“内部控制”。主张将职业道德标准和伦理引入公共行政管理活动的评价体系中，成为公共行政管理的控制力量。行政处罚自由裁量权行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，有法律、法规授予的职权。各行政执法机关作为对社会监督管理的职能部门，国家法律法规赋予了其较多的自由裁量权。例如：经济执法领域，《无照经营查处取缔办法》规定，“无照经营”可处以“2万元以下罚款”。如以一元作为起点，2万元作为上限，其相差20000倍，足见其比例之悬殊，自由裁量空间之巨大。为什么要有自由裁量权1、随着现代社会经济和科技的发展，行政执法部门监督和管理社会生活的职能和范围不断扩大。2、效率是行政的生命。赋予行政执法部门以自由裁量的权力，能使其审时度势地及时处理问题，维护社会秩序的健康运行。3、面对复杂的社会关系，法律法规不能概括完美，罗列穷尽，做出非常细致的规定。因此，从立法技术上看，有限的法律只能做出一些较原则的规定，做出可供选择的措施和上下活动的幅度，促使行政主体灵活机动地因人因事做出更有成效的管理。4、行政执法自由裁量权的行使，必须根据客观实际情况和法律精神及自己的理性判断加以灵活处理，做到“相同情况相同处理，不同情况不同处理”。这就要求行政机关必须有自由裁量权自由裁量权的分类1、在行政处罚幅度内的自由裁量权：即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时，可在法定的处罚幅度内自由选择。它包括在同一处罚种类幅度的自由选择和不同处罚种类的自由选择。例如，《治安管理处罚条例》第24条规定了违反本条规定的“处以十五日以下拘留、二百元以下罚款或者警告”，也就是说，即可以在拘留、罚款、警告这三种处罚中选择一种，也可以就拘留或罚款选择天数或数额。2、选择行为方式的自由裁量权：即行政机关在选择具体行政行为的方式上，有自由裁量权的权力，它包括作为与不作为。例如，《海关法》第21条第3款规定：“前两宽所列货物不宜长期保存的，海关可以根据实际情况提前处理。”也就是说，海关在处理方式上（如变价、冰冻等），有选择的余地，“可以”的语义包涵了允许海关作为或不作为。3、作出具体行政行为时限的自由裁量权：有相当数量的行政法律、法规均未规定作出具体行政行为的时限，这说明行政机关在何时作出具体行政行为上有自由选择的余地。4、对事实性质认定的自由裁量权：即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。例如，《渔港水域交通安全管理条理》第21条第（3）项规定：“在渔港内的航道、港池、锚地和停泊区从事有碍海上交通安全的捕捞、养殖等生产活动的”可给予警告式或罚款。这里的生产活动对海上交通安全是否“有碍”，缺乏客观衡量标准，行政机关对“有碍”性质的认定有很大的自由裁量权。5、对情节轻重认定的自由裁量权：我国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”、“情节严重的”这样语义模糊的词，又没有规定认定情节轻重的法定条件，这样行政机关对情节轻重的自由裁量权。6、决定是否执行的自由裁量权：即对具体执行力的行政决定，法律、法规大都规定有行政机关决定是否执行。例如，《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”这里的“可以”就表明了行政机关可以自由裁量。自由裁量权的滥用1、人是有感情的，由于亲戚、朋友、战友、同学等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；2、同样是感情的原因，由于发生过冲突，或由于是仇家等原因，可能导致的自由裁量权的被滥用；3、由于个人工作能力、认识能力、知识水平冲突、道德水准等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用；4、由于利益因素，比如，此项决定对具体工作人员有利害关系，或由于具体工作人员受贿等因素，可能导致的自由裁量权的被滥用5、由于受来自领导的压力、同事的说情等因素的影响，可能导致的自由裁量权的被滥用；2.2.2共同利益与个人利益首次把“共同利益”运用于行政评价（特格韦尔）。公共行政人员的具体责任就是维护与实现“共同利益”,列维坦、考德威尔和阿普尔比认为，行政中立不利于行政人员确地行使责任，他们必须明确自己的责任是维护“共同利益”，尤其是对政治的责任。2.2.3外部控制转向内部控制威尔逊认为，要在公共管理中保证行政行为符合伦理原则，不能指望通过教育和理性引导提升个人的品德的途径，对自由裁量权的结构化控制才是好政府的首要保证。威洛毕虽然也认识到个人美德比如诚实、忠诚、工作热情等在实现行政责任中的重要性，但他认为要对这些品质进行评估的难度很大，因此，个人伦理从属于组织的外部控制。对内部控制与外部控制的辩论在采取何种途径来保证行政行为符合伦理原则的问题上，学者们分成了两个派别。一派以弗雷德里克（Friedrich）为代表，认为要在复杂的组织环境下实现行政责任，光靠外部控制是不行的，主张通过职业价值、职业标准和伦理的讨论和教育，实现个人的内在控制，以内部控制取代或补充政治官员的监督和法律约束等外在控制。另一派以赫尔曼·芬纳（HermanFiner）为代表，认为内部控制无法满足人类对理性的追求，只有通过法律、各种规章制度和制裁手段等外部控制来控制行政行为。2.3行政伦理的价值转换2.3.1从政府行政伦理到公共管理伦理2.3.2民主政治、责任伦理、公共治理2.3.3法治与善治2.3.1从政府行政伦理到公共管理伦理1、传统政府行政模式2、批判反思政治与行政二分法3、新公共行政4、公共管理的兴起1、传统政府行政模式：忽视行政伦理

伴随着第二次科技革命和开始于19世纪中期的政府改革运动而形成的公共行政模式行政国家出现：政府积极介入社会事物管理，行政机关规模扩大、公务人员队伍增长、公共事物管理职能发展文官制度改革运动：1855年枢密院令、1883年彭德尔顿法，确立文官制度和功绩制原则，终结政党分肥制。（1）传统政府行政的特征组织结构的层级制度公共服务的垄断供给内部管理的稳定性组织工作的效率取向（2）公共行政的技术化与公共性的丧失公共行政的专业化公共行政人员的去人格化公共行政价值的效率取向公共行政的专业化现代性学术的基本特征，是学科的专业化加剧了学科分化。人们醉心于探究“行政学能否成为一个类似自然科学那样科学化、技术化的学科”，公共行政也只能在一种依赖于职业主义和专家知识的框架中寻找其合法性继威尔逊之后，泰罗发起了科学管理运动，对公共行政的科学化、技术化产生了决定性影响，其深远影响是使得“可以用技术方案来解决公共问题”的信念深入人心，加速了公共行政的去政治化公共行政人员的去人格化技术理性不可避免地导致专业化的专家知识，这正是专业人员的生命力。如果没有专业知识的合法性，专业人员就不可能获得对专业实践的自主权和控制权，不可能最为有效地执行任务。公共行政人员职业化、非人格化，使得官僚行政成为在技术上优越于所有其他形式的组织形式。在这样一种背景下，作为前工业时代一种简单而有害的传统的政党分肥制，自然就被以功绩制为基础的官僚行政所取代。在此，公共行政人员的选择依据是技术资格，即专业化和技术化。“官僚行政这一理性特征使得韦伯很容易把官僚制与现代文明联系在一起。价值中立的公务员制度是符合伦理的基于功绩制且价值中立的公务员制度，伊顿认为文官制度改革本身就是一种基础性的伦理行为，从原来腐败而专制的君主任命官员到以功绩和能力为标准选拔官员的转变，推动了“正义与自由”，“公务员制度不仅仅是处理公共事务的方法，更是一个国家政治公正与道德的标志与检验。”威尔逊以及后来的古德诺、威洛毕等则认为效率是良好政府的标志，符合效率的政府就是符合伦理的政府，公务员制度的目的是效率而不是自由与公正。上述两种观点最终在制度设计上是一致的，都认为公务员功绩制是产生伦理行政的道德结构公务员制度的伦理意义来源于政党分赃制的不道德。因此，道德的行政行为首先是脱离政党的利益争斗，保证行政人员的价值中立。其次，就是利用科学的方法采取有效的行为来执行政治领袖制定的政策。这些伦理行为是通过强化程序和制度等外部控制来实现。公共行政价值的效率取向效率成为衡量公共行政成功的准绳。科学与技术发展的首要象征就是机器――完成工作的精确、机械、合理和高效的典范2、批判反思政治与行政二分法从20世纪30年代到60年代末，是政治／行政二分法受到严重挑战的时期。反思自由裁量权对行政自由裁量权的深入研究，突出了行政伦理研究的必要性。对行政裁量权的认识经历了一个从否定到肯定，由消极限制到积极引导的过程。高斯指出，公共行政实践中存在着大量的自由裁量权，这就引发了行政人员应该就其裁量决定向谁负责以及负什么责任的问题。迪莫克指出，“我们在政治与行政的正式分化上走过了头”。他不仅注意到行政官员的自由裁量权几乎可以同司法、立法官员的权力相提并论，而且还预见到这种权力将继续增长的趋势。对自由裁量权的研究最深入全面的是李斯（Leys）。与以前学者的观点不同，他认为自由裁量权不仅是立法模糊的结果，更是现代社会的一种积极性的需要，需要为其运用提供智慧，仅仅对其进行消极性的限制是不够的，还必须给予更多的伦理考量。他认为，伦理的引导需要针对不同的裁量权进行，因此他将裁量权分为技术裁量、社会规划裁量和缓解社会冲突裁量，并针对不同的裁量形式提出了伦理指导的建议。批判效率与价值中立公民对行政效率的态度已经到了崇拜的程度，效率已经成为一种口号。公共行政的原则和价值应该包括忠诚、诚实、热情、羞耻以及所有一切有利于高效、满意服务所必须的美德和行为。对价值中立的批判同对行政人员政治责任的研究紧密相连。行政人员需要忠诚于公民，献身于民主，主张对行政人员进行公民身份的教育行政人员对宪法的责任优先于对一切法律的遵从，人们应该保持社会责任感和热爱个人自由。3、新公共行政与行政伦理20世纪70年代到80年代的新公共行政运动是行政学发展史中的一个重要转折点，其贡献在于对以往研究方法的批判和对伦理价值的全面而深入的探讨，而且更为重要的是，它促成了行政伦理学作为一个独立研究领域的形成。批判实证主义主张用形而上学的方法去研究行政伦理。斯科（Scott）和哈特（Hart）首先对组织研究中所采用的实证主义方法进行了攻击，认为传统实证主义研究把事实和价值分割开来，过分注重对事实的调查研究，而不愿意对组织作出价值判断，这种对形而上学研究的忽视必然导致“行政危机”的出现。由于在研究中缺乏哲学层面的反思，结果导致那些控制组织以及下级员工的高层精英们总是隐藏在暗处，无法对他们的价值选择和行政权力的合法性等道德因素作出正确的判断。因此，斯科特和哈特主张放弃实证主义，呼吁从哲学层面上进行价值研究，认为只有这样才能保证行政伦理的健康发展。探讨社会平等社会平等（socialequity）是新公共行政的核心伦理概念，其基本内容主要受罗尔斯的正义理论的影响。将正义理论细化并应用于行政学，使得行政伦理研究第一次走出了对公共利益等模糊概念的泛泛讨论，人们根据社会平等的具体原则来讨论具体的政策方案，从而论证了行政伦理在实践领域的重大意义。尽管社会公正最终并没有被接纳为行政领域的中心原则（仅是原则之一），但对它的探讨却为行政伦理赢得了前所未有的合法性，并确立了其在理论和实践中的重要地位。探讨政体价值罗尔（Rohr）从历史中寻求其探讨行政伦理规范基础的参照点，提倡以美国政治传统中的“政体价值”作为行政伦理的价值基石。该价值存在于美国宪法中，行政人员对宪法的责任高于其他一切责任。为做到这一点，需要对他们进行宪法传统教育，让他们理解宪法所隐含的论理价值。4、公共管理的兴起（1）二战以后凯恩斯主义没有能够解决高失业、高通胀和低增长的经济滞胀问题。（2）福利政策的实施，使政府背负了庞大的转移性财政支出。20世纪70年代起，西方经历了重塑政府、政府再造的新公共管理运动。以1979年英国撒切尔首相上台为标志。新公共管理的内容重塑政府追求效率民营化预算控制放松和放弃政府管制公共管理的思想主题顾客导向私营部门管理方式竞争机制的引入注重结果和产出注重效绩评估（3E：经济economy,效率efficiency,效果effect）2.3.2民主政治、责任伦理、公共治理1、民主政治的基本内涵2、责任政府3、公共治理1、民主