第四章公共事业管理中的组织

第四章公共事业管理中的组织学习要点：政府与公共事业管理非政府组织与公共事业管理事业单位与公共事业管理

第一节政府与公共事业管理

一、政府概述

1、政府的涵义所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义上的政府：立法、行政和司法机关狭义上的政府：国家行政机关2013/02广东药学院医药商学院3历史上关于政府产生的主张和理论：

(1)“止争论”：韩非、墨子等；认为国家和政府的产生在于止争，刑和政的产生是为了使人趋利避害，而设置君王则是为了设曹断曲。(2)自然论：亚里士多德，人是天然的政治动物，政府起源于人类倾向于过社会生活的本性和维护秩序、控制社会的需要。历史上关于政府产生的主张和理论：

（3）社会分工论，代表人物是摩尔根，这种观点认为，政府起源于社会分工，政府是公共事务的管理从一般社会活动中分离出来并逐步制度化的结果，是人类政治分工的开始。2013/02广东药学院医药商学院42013/02广东药学院医药商学院5历史上关于政府产生的主张和理论：

（4）马克思主义认为：原始社会后期，生产力提高，产品有了剩余，随着私有制、私有观念的出现，产生阶级；氏族部落的公共组织逐渐变为奴隶主的统治机构，从而产生国家，即维护阶级统治、实施阶级压迫和社会管理的机器。2013/02广东药学院医药商学院6政府的含义所谓政府，就是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，实际上是国家代理组织和官吏的总称。广义政府是指行使国家权力的所有机关；狭义的政府是指国家权力的执行机关，即行政机关。公共事业管理中的政府，主要是行政机关；在一定范围内（公共事业立法、司法行政等），也涉及立法机关和司法机关。

2、政府的基本属性政府的属性是指政府的本质特性。由于政府是国家的代表，是国家机器的主要组成部分，因而国家的性质决定了政府的性质，国家的属性决定了政府的属性。国家是实施阶级统治和压迫、进行社会控制和管理的机器，任何国家都具有阶级压迫和社会管理的功能，也都具有阶级性和社会性。政府是表示和实施国家意志的代理机关，政府也就具有阶级性和社会性。这是政府的基本属性。政府的阶级性政府的阶级性，是指政府实施国家阶级压迫功能，即指政府通过暴力机器消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权。政府的阶级性主要是体现在政治事务中，集中的体现为对政权的巩固，即消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗。现代社会，虽然并不是所有的公共事务都带有阶级性，但由于在任何国家，政府对社会公共事务的管理根本上是凭借公共权力（具体是其中的政治权力），依靠的是国家机器的权威并在一些公共事务管理上也是通过国家机器进行的，而国家机器作为暴力机器首先表现的正是阶级性，因而政府对社会公共事务的管理也体现着统治阶级的意志。政府的社会性是指政府对非阶级性的即社会经济文化事务事务进行的管理。管理这些社会公共事务的任务，在阶级产生政府出现之前就存在，阶级产生后，国家和政府借着管理社会公共事务而发展为特殊机构，因而国家和政府建立之后，并没有取消对社会公共事务的管理，管理这些社会公共事务的任务就伴随着政府的存在而长期存在，其存在的基本趋势，是随着社会的发展，管理社会公共事务的任务越来越多，政府的社会管理职能和规模也越来越大。而且，由于只要有社会，就会有这些公共事务，有这些公共事务，就需要管理，因此，在政府消亡之后管理这些公共事务的任务也依然存在。2013/02广东药学院医药商学院9

3、政府的基本职能和特性政府职能，是政府依法对社会生活诸领域进行管理的职责和功能，通俗地说，就是政府干什么。它揭示了政府管理的基本方向和主要内容。政府职能作为国家基本职能的一个重要组成部分，是行政机关依据国家通过宪法和法律赋予的行政权力来实现的政府的基本职能，由政府的基本属性所决定。阶级性和社会性是政府的基本属性。阶级性规定了政府必须用政治暴力消灭敌对阶级和敌对势力，镇压被统治阶级和敌对分子的反抗，巩固和保卫国家政权，社会性则规定政府必须完成对社会经济文化的管理。因此，政府的基本职能是阶级统治和社会管理。

政府基本职能的特性第一，整体性。政府的阶级统治职能和社会管理职能是性质不同的两种职能，但两者却相互渗透，相互支撑，构成一个统一的有机整体。这具体表现在，一方面，进行经济和文化管理需要首先依靠阶级统治职能确立一个必须的环境，同时，经济和文化方面的管理根本上体现的是统治阶级的意志；另一方面，随着社会的发展，管理社会经济文化的任务就会越来越多，政府的负担也就越来越重，政府必须加强对社会的管理，否则就无法维护政治统治

政府基本职能的特性第二，适应性。政府的基本职能的具体内涵，以及职能的重点、管理的强度和实现的方式要随着社会经济、政治、文化的发展而发展，随着国家形势和任务的变化而变化，随着政治体制、经济体制改革的进程而不断作出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众对政府管理提出的需要。政府基本职能的适应性是上层建筑适应经济基础和社会生产力发展这一历史唯物主义基本原理的具体体现。

政府基本职能的特性第三，差异性。首先，在阶级社会中，不同性质的政府所具有的阶级统治职能的具体性质。以及通过社会管理职能所体现出来的阶级性是不同的，或说不同性质的政府要执行不同的阶级统治职能，体现不同的阶级实质。其次，对不同国家的同一性质的政府，如均为资本主义国家的政府，或者同为社会主义国家的政府，但由于各自的历史文化传统和现实国情的区别，两项基本职能的具体内涵、重点、管理方式等也不会完全相同；其三，即使是一个国家的同一性质的政府，在不同的历史时期和不同的发展阶段上，其基本职能的先后位置和轻重比例等也不会完全相同。

政府基本职能的特性第四，统一性。主要是指行使政府基本职能的方式必须同基本职能的属性相一致，即进行阶级统治依靠阶级统治的必要手段，而进行社会经济和文化管理时，必须以管理经济和文化的应有方式进行管理。这一基本职能行使方式与基本属性相一致，根本上是由职能所针对的对象所决定的。在确定政府管理手段、方式时，不能搞一个模式。如以往我们曾经用政治职能的手段管理经济、管理社会事务，用政治标准、政府行为方式对待政府管理的其他领域，使经济和社会管理受到损害。同样的道理，现在我们也不能把管理经济的方式运用于所有的政府职能。2013/02广东药学院医药商学院151、政府与市场的基本关系政府与市场的基本关系是由政府与市场各自不同的性质决定的。政府与市场是性质完全不同的两种体系，政府是一个人为设计、集中决策、分层管理的组织体系，而市场是一个自发形成，分散决策、自由竞争的组织体系。是两种不同的对社会资源进行配置和对利益进行调节的方式。市场方式即市场经济，现代市场经济就是以市场机制即供求、价格、竞争等，在资源配置和利益调节过程中起基础性作用。政府方式比较典型的例子就是计划经济，系指政府依靠行政部门，通过行政层次，运用行政手段，直接组织生产流通分配，从而以行政机制替代市场机制分配资源和调节利益关系。二、政府与市场的关系及现代市场经济下的政府职能2013/02广东药学院医药商学院16市场与计划各有所长所短，认为必须在市场经济的基础上把市场机制和政府作用结合起来，在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域，政府不要介入，以利于充分发挥市场作用；而在市场缺陷或市场失灵的地方，应发挥政府的干预作用。一般来说，在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。1、政府与市场的基本关系2013/02广东药学院医药商学院17市场失灵或缺陷的主要表现垄断导致效率损失和降低商品服务质量；公共产品无法按定价收费或交易成本过高；经济活动的外部性使等价交换原则不能贯彻；市场机制和竞争会产生收入上的不公平；市场机制难以全面实现社会的共同利益。2013/02广东药学院医药商学院181、政府与市场的基本关系“市场失灵”可以靠政府去弥补、纠正，但政府不能够完全有效地弥补和纠正所有的市场缺陷或功能失灵。市场机制解决不了的问题，政府也不一定能解决，即使能解决也不一定比市场解决更有效率。无论在理论上，还是实践中，都不存在一种政府替代市场、解决市场缺陷的简单规则。应确立政府与市场的良性互动的基本观念，即一方面，政府能够通过立法和行政手段以及各种经济政策，改善和扩大市场的作用，如建立和维护市场竞争秩序、规则，保持币值稳定、总量均衡等等，另一方面，市场力量在改善政府功能上有其重要作用，在国家控制的公共领域引入市场竞争，有利于改变其低效率运行状态。2013/02广东药学院医药商学院192、现代市场经济条件下的政府职能

现代市场经济条件政府必做的四件事：一是提供公共物品；二是消除外部效应。三是调节收入及财产的再分配四是维护社会与市场秩序。扮演“守夜人”角色。（1）政务管理职能。即政府进行政治事务的管理。基本内容是涉及国家政权的巩固、社会的安定以及民族的团结、国家利益等各项事务，主要包括国防、外交、社会治安等关系到国家安全和主权的事务，以及涉及对公民权利的保护、处理公民之间关系的事务。

4、现代市场经济下的政府职能（2）经济管理职能。指政府对社会公共事务层面上的经济事务进行管理。这一职能有两个基本内容。一是政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段，对社会供求总量及其构成等主要经济行动实施调节和控制，使总供给与总需求趋于平衡，实现生产力的平稳健康发展。二是以政府机构为行为主体，对国民经济各个方面进行具体的规划、协调、服务和监督。管理主要针对经济关系、经济秩序和经济环境，基本内容包括制定行业规划和行业政策，进行行业管理，引导行业产品结构的调整，维护行业平等竞争秩序，维护市场秩序等

4、现代市场经济下的政府职能（3）社会事务管理职能。指政府对狭义的社会公共事务进行管理。这一管理具体包括三方面内容，即处理公共关系，提供公共服务，维护公共利益，具体涉及处理好公众之间的关系，处理包括种族之间、民族之间、地域之间的关系，以及社团、利益共同体、家庭与外部的关系。提供公共服务，提供必须的作为公共产品的教育、文化、科技等。维护公共利益

4、现代市场经济下的政府职能二、政府在公共事业管理中的地位

（一）政府是公共事业管理的主体

1、政府的基本属性和基本职能，从根本上决定了政府是公共事业管理的当然主体。现代市场经济条件下，政府所承担和负责管理政治性的公共事务外，更主要的是公共经济事务，以及狭义的社会事务和公共服务，这其中的狭义的社会事务和公共服务，即是我们所说的公共事业的基本内容。这不仅从政府职能这一特定角度展示了社会公共事业的基本范围，而且显示了统筹管理社会公共事业根本上是市场经济对政府的要求，换言之，政府的基本属性的根本要求、以及政府基本职能在市场经济条件下的具体化，即市场经济条件下政府作为管理社会事务和提供公共服务的角色定位和相应职能的确立，从根本上决定了公共事业管理的主体必须是政府。2013/02广东药学院医药商学院23第一，现代市场经济条件下非政治性公共事务的扩大对管理的需求，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府

由于社会经济活动的日趋复杂和公众生活水平的提高和多样化的要求，使原先许多属于个人的、市场的事务具有了公共的性质，进入了社会公共事务的领域，随着和平和发展成为世界发展的主题，以及在诸多国家中阶级对抗的相对减弱，政治性公共事务相对减少，当代市场经济条件下的公共事务呈现了非政治性公共事务不断扩大的发展势头。公共事务根本上必须由社会公共组织来进行协调和管理，而政府正是社会中基于管理公共事务而产生的最基本的公共机构，因此，伴随着非政治性公共事务的增加，统筹管理这些公共事务的职能也必然并首先进入政府领域，使政府职能的内容和范围来越增进新的具体的内容。为适应非政治性公共事务日益扩大的趋势，首先需要社会从总体上对公共经济事务和对由社会事务和公共服务构成的公共事业的发展，确立基本的管理体制和规范，这一重要管理任务，非公共组织中最权权威性的政府非属。2013/02广东药学院医药商学院24第二，市场经济条件下公共事务管理的法律化、规范化趋势，决定了公共事业管理的主体首先必须是政府

市场经济条件下非政治性公共事务日益扩大的趋势，其基本动因是社会经济生活的日益复杂和公众生活多样化的需求，这也正是当代民主化发展的一个具体表现。如何协调好这一民主化浪潮下的市场经济中复杂的多元的利益和需求？任何民主都是在一定法律范围内的民主，因而民主化的一个基本要求就是行为的法律化，而市场经济根本就是一种民主在经济领域中的体现，是法制经济，因而当代市场经济条件下公共事务管理发展的又一个基本趋势，就是管理的法律化和规范化。所谓法律化，就是通过具体的法律法规开展公共事务管理活动，即一方面把公共事务的内容纳入法律之中，明确其作用的范围和程序，另一方面对公共事务管理的过程，以及公共事务管理机构的权限予以具体的规定，使整个管理活动依法进行。所谓规范化，就是公共事务管理部门依据公共管理的总体目标和具体目标的要求，确定公共事务发展的标准和指标。2013/02广东药学院医药商学院25（二）、政府是公共事业管理的核心

1.政府在一定的公共事业管理形成模式中起关键的作用2013/02广东药学院医药商学院262.政府决定着整个公共事业管理的基本范围、基本性质和基本方向公共事业管理是管理主体在对公共事业客观实际认识的基础上，针对一定社会的条件和需求作出的协调和控制。公共事业管理的范围，即哪些事务可以以公共事业管理的方式方法进行管理、管理的基本性质和基本方向，即通过制定的基本政策而确立的管理目标，是为社会的哪一个阶级或阶层服务，或说涉及并满足到多大范围群体的共同利益，则是由公共组织中的政府决定的。虽然政府不可能在根本上违反公共事业发展客观要求，但在多大程度上反映这一客观要求则取决于政府的认识，以及政府所代表的利益制约。2013/02广东药学院医药商学院273.政府决定着整个公共事业管理的体制和运行公共事业管理体制，是指为实现管理目标，由一定管理主体按一定原则组成、并相应具有各自的职责权限和分工的多层次的管理系统。在法律化规范化的现代公共事业管理中，哪些组织可以作为管理的主体，各管理主体的基本地位和职责权限以及相互间的关系，整个管理体制的运行规则，都是由相关法律法规决定的，是由必须的政策确定的。政府虽然也属于整个公共事业管理体制的一部分，但政府在社会中的特定地位，决定了在关整个管理体制的构成的法律法规等，以及整个管理运行的规则，是由政府制定的，因而，政府决定着整个公共事业管理体制和运行。2013/02广东药学院医药商学院284.政府是公共事业管理中其他管理主体的管理者在现代社会的公共事业管理主体系统中，政府居于主导地位，即除了有关公共事业管理的基本规则由政府制订，其他主体主要是实施外，政府还负有对其他主体执行有关法律法规要求对公共事业管理实施管理和服务的行为进行管理之责。这种管理既可以是直接的行政监督，也可以是通过司法机关运用法律手段的制约。正因为如此，公共事业管理主体系统中的非政府组织等是一身二任，即作为管理者，与政府一起在自己的职责范围内对公共事业进行管理，为公众提供公共服务，作为被管理者，接受政府的业务上的指导和监管，受制于法律制定者和执行者的政府2013/02广东药学院医药商学院29公共事业管理主体示意图非营利组织政府事业单位一定的企业

三、公共事业管理与当代中国政府社会管理改革

所谓政府的社会管理，其基本内涵是指政府以社会公平和公正为首要目标，通过制定系统的专门的社会政策和法规，对社会进行必要干预和控制的过程。这里的社会，主要是指与国家（政府）相对的一个领域，即通常所说的公民社会。

（一）社会管理改革是当前我国政府管理改革的重点和急需

一是原来由企业等单位自行管理的社会公共事务（如厂办学校、医院、幼托组织、社会保险等）被逐步剥离出来，需要政府管理；二是生活水平的普遍提高和城市人口的成倍增长，公众需求日益多样化和个性化，社会公共事务呈全方位膨胀扩张趋势，需要提高政府公共事务管理水平以满足这些日益复杂多样的需求2013/02广东药学院医药商学院32（二）公共事业管理体制的建立与公共事业的发展直接推动政府社会管理改革的深入2013/02广东药学院医药商学院33我国政府的社会管理改革应当注意

第一，确立改革目标。第二，树立市场和服务观念，转变管理者的指导思想第三，进行社会管理方式的转变，即应以公共事务管理社会化和市场化为方向，引入竞争机制，提高服务质量。第四，积极推行“政事分开”，进行事业单位改革。第五，大力培育和管理好非政府组织，促进社会发育，为政府社会管理方式改革和构建以政府为核心的公共事业管理体制提高保证。第六，加快社会公共事务管理的法制建设，实现依法进行公共事业体制的建构和管理。

第二节非政府组织与公共事业管理

一、非政府组织概述非政府组织即非营利的以增进社会公共利益为组织目标，且是非官方的，即组织本身并不具有行政权力的公共组织。由于政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。（一）国家与社会的关系

1.国家与社会关系思想中的国家、社会的基本内涵

政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关，是国家表示意志、发布命令和处理事务的机关，代表着国家，因而国家与社会的关系在现实中最直接的表现为政府与社会的关系，所以，国家与社会的关系通常也称为政府与社会的关系。

2013/02广东药学院医药商学院362013/02广东药学院医药商学院371、国家与社会关系思想中的社会及其基本内涵

广义的社会，是指以共同的物质生产活动为基础而相互联系的人们的总体，即一定的经济基础和上层建筑构成的整体，它包括政治、经济、文化等人类活动的全部领域。狭义的社会，是一个与国家相对的概念，是作为国家的对应物而存在的。这一狭义的社会概念及其相关理论资源来自西方，在英语中以civilsociety表示,市民社会、公民社会、民间社会公民社会，是指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。1、国家与社会关系思想中的社会及其基本内涵国家与社会的关系，指的是国家与公民社会的关系。这一特定指向源于公民社会这一概念的形成过程及其基本内涵：在西方，由于其特定的政治文化传统，在中世纪早期就逐步形成了政治权力机构只是社会中众多机构之一，社会并不等同于政治组织的思想。这一思想的基本内容是：社会是一个先于政治，外在于政治的独立领域，它由许多相互关联的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己管理自己。2013/02广东药学院医药商学院382013/02广东药学院医药商学院392、国家与社会关系的基本思想内涵在西方，由于其特定的政治文化传统，在中世纪早期就逐步形成了政治权力机构只是社会中众多机构之一，社会并不等同于政治组织的思想。因此，当政府通过行政权力对整个社会的全面的直接的控制，首先在西方与伴随工业革命而发展的市场经济，特别是其中的经济自由和个人权利等产生了激烈的冲突之时，以洛克等为代表的市民阶级关于国家与社会关系的思想随之产生。这一思想的基本内容是：社会是一个先于政治，外在于政治的独立领域，它由许多相互关联的生产、交易、消费行为和私域构成，它有自己的内在规则，不受外界影响。这一思想的基本指向，一是捍卫个人权利，二是社会可以不需要国家权威干预自己管理自己。2013/02广东药学院医药商学院402、国家与社会关系的基本思想内涵国家与社会关系的基本内涵一是在强调社会自我管理，不受国家干预或侵犯，即有消极自由的同时，也强调公民社会有参与国家事务、影响国家政策的权利，即有积极的自由。二是不少人认为公民社会与国家是一种合作互补的关系：首先，现代公民社会的活动空间是由法律确定并受法律保护的，公民社会与国家也有依赖的一面；其次，由于一个社会中，市场失效、政府失效和公民社会失效同时存在，因此，在提供公共产品和对集体需要作出反应等方面，公民社会与国家可以相互补充。2013/02广东药学院医药商学院413、社会自我管理及其国家与社会的良性互动从公共事务管理的角度看，国家与社会关系思想在明确区分不同的社会活动领域基础上，强调了公民社会凭借社会权力的自我管理。在国家与社会关系的视野中，公民社会是一个包含着各种非政治的关系和活动的领域。现代社会是一个组织的社会，公民社会的实体形式，就是政府以外的各种组织，即公民社会是由公民的自组组织构成的领域。因此，公民社会的自我管理，实际上也就是公民社会的各部分通过市场互动自我建设、自我协调、自我联系和自我整合，形成一个有组织的公共体系，一个制度化的社会自治领域2013/02广东药学院医药商学院423、社会自我管理及其国家与社会的良性互动有组织的公共体系中包括直接从事生产的以盈利为目的的企业性组织，也包括主要从事中介、服务的盈利性和非盈利性组织，即社会中介组织，正是这些组织共同的基于市场经济的活动，构成了公民社会这一特定领域，因而都直接或间接地承担着管理的职能，但如果从组织的活动主要是为这一体系的存在和运行提供支持和服务来看，直接承担协调、服务职能的只是社会中介组织。在涉及国家（政府）与社会关系时，人们认为公民社会主要由非政府的社会中介组织所构成，公民社会是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成以保护或增进他们的利益或价值社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。这样，这些中介组织构成了政府与公民之间的一个社会自我管理层，它通过自身的力促进了社会的正常运行，增大了社会不断发展的可能。2013/02广东药学院医药商学院43社会自我管理层在整个社会发展中的意义社会中介组织的存在并构成社会自我管理层在整个社会发展中具有极为重要的意义。政府与社会的关系即与公民社会的关系，实际上就是与这一社会自我管理层的关系。实践表明，如果一个国家的社会结构是社会个体与政府之间存在一个健全的社会自我管理层，就能既沟通政府与社会各方面的联系，也能保证政府与社会各司其职、各负其责，避免政府管不该管的事务。这样，一方面降低政府成本，使政府高效率地集中在宏观决策和政治管理方面，另方面也能发挥社会自身的积极作用，使社会管理得更好。这一政府与社会的良性互动，将极大地促进社会的政治、经济和文化等各方面的发展。2013/02广东药学院医药商学院44

政府与社会的关系表明，社会中介组织是公民社会内部事务管理的承担者。社会中介组织对公民社会的自我管理，主要是通过向上（即国家）表达公众要求，维护公众的权益，又向下通过经营盈利性事务，或承担公益性事务服务于公众的需求，同时，还向社会转达信息，沟通政府与社会各方面的联系。社会中介组织以盈利与否为标准，可以分为盈利性中介组织和非盈利性中介组织.

4、社会自我管理的事务类别划分及其与公共事业管理的关系★盈利性社会中介组织的含义所谓盈利性社会中介组织，是指以盈利为目标从事社会管理或服务工作的中介组织，如职业介绍所、证券交易所、律师事务所、会计师事务所、审计事务所等。★非盈利性社会中介组织的含义所谓非盈利性社会中介组织，即不以盈利为目的从事社会管理或服务的中介组织，如各种志愿者组织、失业救济基金会、环保协会，以及非营利的教育、卫生、科学、文化机构等，另外，非营利的律师事务所等也属于这一中介组织类别。

（二）非政府组织的概念及其特征1、非政府组织的概念所谓非政府组织，就是依靠社会权力，以增进社会公共利益为组织目标的非官方的非营利的社会组织，显然，社会组织中从事社会公共事务管理和服务的非营利的社会中介组织，就是非政府组织。2、非政府组织的特征一是组织性，也称正规性。指必须具有正式注册的合法身份，有法人资格，即民事责任能力，而在组织内部，则有成文章程、制度，有固定的组织形式和人员等

二是民间性，又称非政府性。即它既不是政府的一部分，又不隶属于政府或受其支配，在体制上是独立于政府的，而且，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。

三是非营利性。指组织不以营利为目的，不进行利润分配。四是自治性。指有独立的决策与行使能力，既不受制于政府，也不受制于企业及其他非政府组织。同时，能够进行组织的自我管理。五是自愿性。指成员参与组织，以及组织的资源集中不是强制性的，而是自愿和志愿性的。

六是非政治性。指组织的目标和手段在服务社会上高度统一，不参加竞选等政治活动，即不是政党组织，社会领域是其活动范围。七是非宗教性。指不开展传教等宗教活动，在组织目标和活动中都不具有宗教色彩，是非宗教组织，从而区别于也具有志愿性、自治性和一定的非政治性的宗教组织。

二、非政府组织在公共事业管理中的

地位和作用

（一）非政府组织在公共事业管理中的地位和作用

1、非政府组织在公共事业管理中的地位非政府组织是公共事业管理主体系统必要的组成部分且是公共事业管理的主体。非政府组织是公共事业产品生产和提供过程中的必然参与者。

2、非政府组织在公共事业管理中的作用

第一，非政府组织是微观的社会服务和管理职能的主要承担者，也就是公共事业管理的必然主体。公共事业作为涉及公众基本生活质量和公同利益的事务，本身就是产生于社会，这些事务的解决或公众需求的满足，也最终必然通过为公众提高服务，落实到社会。在现实中，面对广大公众的丰富多样的需求，不仅诸多的具体服务，如社区服务等等应该交由非政府组织向公众提供，而且在许多公共领域或对许多社会公共事务，如艺术院团、出版物、影视节目及各类体育活动等，如果根据政策法规与行业标准，交由社会中介组织办理，实现行业自律，管理效果往往要好于政府组织。因此，在现代社会，公共事业管理的最终实现离不开非政府组织。非政府组织承担微观的社会服务和管理职能，既是社会自我管理的本质反映，也是政府进行社会管理的内在需求。

第二，非政府组织能提高公共物品的供给效率政府管理公共事业基本目的，就是提高关系公众基本生活质量的公共物品的供给效率。政府往往受到各种势力的制约，以及政府庞大的科层机构所带来的的对新的社会需求和发展机会反应不够灵敏，以及提供公共服务成本过高等不足，因而在现实中，许多国家不得不进行了公共物品的供给向民间转移的改革，诸多过去由政府直接提供的公共物品，变成了由政府资助的非政府组织提供，即将具体的公共事业的管理服务责任由非政府组织承担，而非政府组织在市场基础上的活动及其相互间的竞争，提高了公共物品的供给和质量，取得了很好的效果第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求在现代社会，政府社会管理日益丰富、复杂，政府又必须对社会全体成员负责，要求自己的服务应该在所有的地方都一样，行为应该具有相当的普遍性，其结果是既便不断扩张机构，也很难对社会的多元需求做出及时、恰当的反应。政府的弱点就是非政府组织的优势。一般来说，纯公共物品具有鲜明的公益性、不可分割性、规模性等特点，通常只能由政府提供.准公共物品是在市场的基础上，以现代的付费制度为基础的满足特定利益群体要求的产品，实际上，现代社会公众要求多元化主要集中在这些产品方面，而非政府组织产生发展本身就是社会需求放利益格局多元化的结果，它所追求的也正是满足特定群体的利益要求。2013/02广东药学院医药商学院54第三，非政府组织作为公共事业管理的主体，能较好地满足社会多元化的需求从整个社会管理的角度看，非政府组织作为公共事业管理的主体，正能使社会自己组织起来，生产一定社区内的公众所需要的产品或提供所要求的服务，及时回应社会多元化的需求，从而缓解社会不同群体对政府不同要求的压力，使政府可以专心于提供纯公共物品。这种政府与非政府组织的有机配合，为社会公共事业的发展提供了可能和保障。2013/02广东药学院医药商学院55第四，非政府组织作为公共事业管理的主体，是当代社会包括公共事业在内的整个公共管理社会化和市场化的必然要求公共管理的社会化和市场化的主要内容：一是明确政府的核心职能就是公共政策和相当法律的制定，将政府原有的执行性和服务性的职能分离出去，相应的，改变政府直接办公共服务机构的做法，参照经济领域中“政企分离”的做法，重构政府与下属服务机关的关系，扩大服务机构的经营自主权；二是将公共服务尽可能交由社会组织，以扩大公共服务的总供给量，满足人们的需求；三是将能够进行经营性投资、开展市场竞争的领域，通过相关法律并建立“使用者付费”制度，交给私营部门经营。概言之，公共管理的社会化和市场化，就是发挥社会力量在公共服务和管理中的作用，社会事业社会办。2013/02广东药学院医药商学院56从整个现代社会运行来看，非政府组织作为公共事业管理的主体，还具有扩大就业渠道，增强社会保障制度能力，以及提高公民民主意识，增加社会公民化程度等作用。总之，在现代社会，非政府组织作为公共事业管理的主体，是公共事业本身发展的内在要求，也是社会发展的必然要求。非政府组组织在与政府一起致力于公共事业服务和管理，促进社会公共事业发展，增进社会公共利益的同时，也与其他社会中介组织一起，促进社会本身即公民社会的发育和发展，形成良好的国家与社会的互动，提高整个社会的运行质量和水平。2013/02广东药学院医药商学院57三、当代中国公共事业管理中的非政府组织（一）我国非政府组织的兴起

中国漫长的封建社会中不存在非政府组织，而建国后直到改革开放之前，我国在高度集权的政治体制和计划经济体制下，个人隶属于单位，单位隶属于国家，单位是国家权威的末梢，国家通过单位实现对社会的全面控制和管理，因而并不存在一个相对于国家权威的自治社会，也即不存在真正的非政府组织。三、当代中国公共事业管理中的非政府组织（一）我国非政府组织的兴起

建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着非政府组织的出现，即一方面，公民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，因而公民社会与市场经济是相生相伴的，甚至在一定程度上市场经济也就是公民社会本身。而且，随着社会主义市场经济体制的建立，中国公民的个人权利，如迁徙与就业的权利，消费与福利的权利，思想、交往、隐私等权利、个人财产权利等，也得到了前所未有的发展。这一切，表明市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必须的基础。另一方面，社会主义市场经济的体制的逐步建立和完善，也对非政府组织的建立提出了需求，开拓了发展空间。建立社会主义市场经济改革的深入，伴随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变，以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务从单位中逐步剥离，同时，在经济快速发展的基础上，公民的生活需求也日益提高并多样化，这就大大增加了社会管理的任务。传统的政府以行政方式对社会的全面管理方式已不适合新型公共事业的发展，而政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业，因为有些事实际上是政府和企业“不愿做、做不好，或不常做”的，市场缺陷不能全部通过政府来弥补，而政府缺陷同样也不能全部通过市场来解决，在这一个政府和企业之外的属于社会自己的领域中的事务，需要社会自己的自组组织来承担。

2013/02广东药学院医药商学院60第一、非政府组织自身存在的问题方面：一是身份不清。二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素。第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面：一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。（二）当前我国非政府组织的不足：第一、非政府组织自身存在的问题方面：一是身份不清。这集中的表现在不少非政府组织具有亦官亦民或以非营利的身份从事营利活动。与民间性和自治性是非政府组织的两个基本特点相矛盾二是非政府组织缺乏资金、内部组织不健全、行为缺乏代表性。开展公益活动所需的经费开支同组织的资金能力之间有很大缺口。在组织内部，其组织结构、管理体制、决策程序、财务制度、监督机制、自律机制等都不健全，人员老化、财务混乱是比较普遍。组织较难集中、综合、表达、捍卫所代表的群体的利益，得不到成员和一定社区内公众的支持和拥护，组织行为缺乏代表性，在参与公共决策的能力上比较薄弱，也不能很好地提供公共服务和进行必须的公共事业管理。此外，还有一些组织传播封建迷信，滋生不稳定因素。（二）当前我国非政府组织的不足：第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面一是在对非政府组织的基本政策的实施一定程度上存在培育和监督管理脱节、重登记管理而疏过程监督的现象。首先是一些地方政府十分必要的在登记上严格管理，但对如何积极地对非政府组织进行培育还着力不多；其次是在非政府组织注册登记后，由于相关的以法律不明确不具体，往往只能凭行政手段进行管理，而这种管理又常常只是在年终进行审查，而对非政府组织的整个活动过程缺乏必要的监督管理手段。2013/02广东药学院医药商学院63第二、与非政府组织相关的政策实施和法律等构成的外在环境方面二是与包括非政府组织在内的整个民间组织相关的法律过于简略、薄弱。

首先是有关民间组织的法律规章过于简略，而各种相关的行政规定内容又较庞杂，且透明度较低。目前我国有关非政府组织的法律规章实际中是以民政部及其他相关部委的行政规定作为管理的依据，相当程度上是以这些行政规定代替更为基本而透明的法律和行政法规的发挥着作用。而且，大多数行政机关的内部文件是上级对下级机关工作的指示。这些规定目前进行制度化的公布渠道还不完善，从而使得行政机关在执法中有太多的随意性。

2013/02广东药学院医药商学院64其次是有关非政府组织的民事关系调整的法律薄弱非政府组织内部组织、财产关系等是关系其发展的关键性因素，由于非政府组织是民间组织，这些至为关键的关系是民间的契约无法调整的，因而必须有政府必要的干预，即通过完善的民事实体法加以规定和制约。正因为如此，非政府组织的民事关系历来是各国相关法律中一个极为重要的部分。但目前，我国在这方面是行政管理的规定占据了相关法律的大部分，而少有直接针对非政府组织内部组织、财产关系等的规定。这显然不利于非政府组织形成一个稳定的组织框架并尽量减少内部纠纷，从而达到组织目标。

2013/02广东药学院医药商学院65（三）我国非政府组织改革发展的基本取向一是在社会领域推进“政社分开”革命；二是重点在资金方面进行必要的资助。

第一，从培育非政府组织来看，现阶段政府有两项主要的工作：

第二，从加强对非政府组织的监督管理看，现阶段政府要重点抓好两方面的工作：一方面，是逐步完善有关非政府组织的尤其是其活动的民事法律法规。另一方面，是在逐步完善有关法律法规的过程中,通过依法行政和强化法律追惩的制度建设，将监督管理的重点放在过程管理上，对非政府组织运行的规范化及质量进行监督。

第三节事业单位与公共事业管理

一、事业单位及事业单位管理体制概述（一）事业单位的基本界定、类别和特征

1、事业单位的规范性定义国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

（1）教育事业单位（2）卫生事业单位（3）农业事业单位（4）科技事业单位（5）文化事业单位（6）体育事业单位2、事业单位的类别：

（7）城市公用事业单位（8）交通事业单位（9）社会福利事业单位（10）机关后勤服务事业单位（11）社会中介事业单位

外，还有气象、环境保护、质量技术监督检测、知识产权保护以及银行监管、证券监管、保险监管、电力监管等各类独立监管单位。

第一，服务性第二，公益性第三，实体性第四，公有性3.事业单位的主要特性：4.新的事业单位供给方式新的事业单位资金供给方式全额拨款差额拨款经费自理其他（二）事业单位管理体制的基本内涵与特点

1、事业单位管理体制的基本内涵事业单位管理体制，是为了有效地对事业单位进行管理，使之更好地提供事业产品即必须的公共服务，保障和发展公共利益，国家通过相关的法律法规等而形成的一整套有关政府对事业单位进行管理的各种制度和行为规范的总和。

2、事业单位管理体制的特点这里所说的事业单位管理体制，主要是指计划经济体制下形成，并且目前虽经一定