《垃圾分类政策执行问题研究16000字（论文）》

垃圾分类政策执行困境分析——以北京为例北京市垃圾分类政策执行困境分析报告TOC\o"1-2"\h\u30167一、绪论 131014（一）研究背景 132671（二）研究意义 129940（三）国内外研究现状 23305（四）研究方法与内容 426271二、相关概念及理论基础 56254（一）相关概念界定 56942（二）理论基础 63042三、北京市垃圾分类政策实施现状 819337（一）北京市垃圾分类工作概况 88557（二）北京市垃圾分类具体政策文件 816683（三）北京市西城区生活垃圾分类管理制度 97648（四）北京市垃圾分类政策落实难现状 1013150四、北京市垃圾分类政策落实难原因分析 134543（一）从政策制度角度分析 1329950（二）从执行机构角度分析 1332588（三）从目标群体角度分析 1330387（四）从环境因素角度分析 1330265五、应对北京市垃圾分类政策落实难的几点建议 153180（一）借鉴国外垃圾分类的工作经验 1531152（二）对北京市垃圾分类政策落实的建议 176074参考文献 2027598致谢 2227598附录 23一、绪论（一）研究背景随着经济的快速发展，城市人口的不断增加，消费产品结构的多样化，城市生活垃圾的产生迅速增加，垃圾成分迅速变化，造成环境污染。垃圾变得越来越严重，阻碍并限制了城市经济的可持续发展。2019年11月，北京市出台《北京市城区生活垃圾处理办法规定》，这一法规具有特殊的历史性意义，它是全国范围内首个有关生活垃圾分类的地方法规，表明了北京推行生活垃圾分类管理的决心。然而从整体看来，北京市生活垃圾分类管理还只是停留在“喊喊口号”的表面功夫，部分试点工作持久性不足，总体收效并不明显，生活垃圾分类政策执行仍然举步维艰、困难重重。生活垃圾分类政策推行为何如此之难，从公共政策角度看，是因为北京市生活垃圾分类管理政策在执行过程中存在很多问题。本文选择将北京市生活垃圾分类管理政策作为研究对象，主要运用文献研究、调查问卷和访谈等方法，以史密斯政策模型为研究框架，调查北京市生活垃圾分类管理政策的执行效果，分析政策执行存在哪些问题及背后原因，最终结合国外发达国家的实践经验提出针对性完善建议，为今后进一步优化北京市生活垃圾分类管理工作提供重要支撑。研究意义1.理论意义目前，学术界对生活垃圾分类管理进行了大量研究，其结果主要集中在微观居民分类行为的研究和宏观垃圾分类管理系统的研究。在推广生活垃圾管理政策的过程中，受地理和文化等综合因素的影响，北京的相关政策，实施主题，目标人群和执行环境各有其特殊性，尽管上述两种研究成果可以说是北京。城市废物分类管理提供了一些参考，但可能并不完全适合北京的具体情况。从理论上讲，政策实施过程可以将最初由政策设定的目标转化为现实，因此政策实施也是政策本身是否正确的唯一衡量标准。政策实施在政策周期中起着至关重要的作用。总体而言，公共政策实施过程中面临的问题是多方面的，复杂的。经典的史密斯政策模型指出，政策本身，执行主体，目标群体和政策环境是影响政策实施有效性的最重要变量。因此，该模型可以为实施北京市生活垃圾分类管理政策提供科学合理的研究框架，有助于分析北京市生活垃圾分类管理政策的实际情况。本文结合公共管理的相关理论，并以史密斯政策模型为基础，分析了北京实施生活垃圾分类管理政策的现状，问题，原因和建议。而公共管理相关理论的应用领域具有一定的理论意义。现实意义生活垃圾分类管理是城市环境实现可持续发展的关键，也是推动城市生态文明建设的重要内容，顺应了环境保护、绿色发展的潮流趋势。然而，从整体来看，北京市生活垃圾分类政策执行成效不明显，没有能够有效地突破瓶颈。伴随北京市经济飞速增长，其城市化进程加速推进，城市的人口规模及垃圾排放量不断扩大，垃圾围城矛盾日益凸显。在中央及地方政府的部署下，北京己经将生活垃圾强制分类管理这一任务提上了未来工作计划。因此，有必要基于政策执行角度开展实际调查，分析目前北京生活垃圾分类管理政策执行的成效、问题及原因，预估下一阶段北京实施生活垃圾强制分类管理欠缺哪些条件，这对北京实现垃圾科学管理、解决垃圾围城问题有很强的现实意义。国内外研究现状国内研究现状随着国内垃圾分类工作的进展，研究人员开始进行更深入的研究以便根据外部分类经验对内部垃圾分类收集情况进行具体的分析和研究。国内的研究主要有以下几个方面：生活垃圾源头分类模式研究。张锐玲（2013）张锐玲.从改变设计到改变行为[D].中央美术学院,2013.从设计学的角度剖析垃圾分类中遇到的问题，试图提出垃圾分类系统的再设计，并重构“设计一一行为一一环境”之间的关系。李莎（2013）李莎.基于环保优先理念的居民区垃圾分类收集模式研究[D].华中科技大学,2013.从“环保优先”理念的角度对垃圾分类模式进行研究，得出结论目前应以“干湿分类张锐玲.从改变设计到改变行为[D].中央美术学院,2013.李莎.基于环保优先理念的居民区垃圾分类收集模式研究[D].华中科技大学,2013.垃圾分类对策研究：孙其昂（2014）等孙其昂,孙旭友,张虎彪.为何不能与何以可能:城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”[J].中国地质大学学报(社会科学版),2014(6):63-67.认为只有将“生活垃圾”分类与“生活垃圾分类”区别开，明晰垃圾分类治理对象及其关系，达成公共行动规则与私人生活逻辑的治理机制融合，才能真正解决垃圾分类的困境[3]。孙其昂,孙旭友,张虎彪.为何不能与何以可能:城市生活垃圾分类难以实施的“结”与“解”[J].中国地质大学学报(社会科学版),2014(6):63-67.社区角度切入垃圾分类研究。徐薇（2013）从显性维度和隐形维度两个角度分析了社区参与对社区社会资本的建构和累积的作用，以垃圾分类回收为例验证。韩洪云，张志坚，朋文欢（2013）认为生活垃圾分类是一项公共事务，应从社区治理角度切入垃圾分类问题，利用垃圾分类活动促进恢复流失的社会资本。居民的主体行为研究。邓俊（2013）邓俊.城市生活垃圾处理产业发展新模式:多元供给模型和市场机制构建[J].科技创业月刊2013邓俊.城市生活垃圾处理产业发展新模式:多元供给模型和市场机制构建[J].科技创业月刊2013(3):40-42.国外研究现状国外很早开始对垃圾进行分类研究，期间进行了三个阶段的研究：垃圾处理法一一垃圾排放法——循环经济垃圾法。三个阶段积累了丰富的理论研究成果。外国学者从不同角度对垃圾分类进行了研究。从垃圾分类主体方面：有关研究共同指出居民环境意识和环境态度对于垃圾分类有直接的影响。从生活垃圾特性和垃圾分类回收系统方面：H.Slagstadl（2013）HeleneSlagstad,HelgeBratteb.InfluenceofassumptionsabouthouseholdwastecompositioninwastemanagementLCAs[J].WasteManagement,HeleneSlagstad,HelgeBratteb.InfluenceofassumptionsabouthouseholdwastecompositioninwastemanagementLCAs[J].WasteManagement,2013(1):212219.OzkayaU,SeyfiL（2016）Ozkaya,Umut,Seyfi,Levent.Fine-TuningModelsComparisonsonGarbageClassificationforRecyclability[J].2016（3）:342-346.采用TPB模型对己西大中型城市居民的电子垃圾分类行为及意向的差异性进行研究，从也理视角阐述了分类行为的主要制约因子。Siu,H.S（2013）Ozkaya,Umut,Seyfi,Levent.Fine-TuningModelsComparisonsonGarbageClassificationforRecyclability[J].2016（3）:342-346.Li-YunSun,IreneHauSiuChow,RandyK.Chiu,等.Outcomefavorabilityinthelinkbetweenleader-memberexchangeandorganizationalcitizenshipbehavior:Proceduralfairnessclimatematters[J].LeadershipQuarterly,24(1):215-226.SuopengZhang（2016）Zhang,Suopeng,Zhang,Mingli,Yu,Xueying,等.WhatkeepsChinesefromrecycling:Accessibilityofrecyclingfacilitiesandthebehavior[J].ResourcesConservation&Recycling,2016(3):176-186.Zhang,Suopeng,Zhang,Mingli,Yu,Xueying,等.WhatkeepsChinesefromrecycling:Accessibilityofrecyclingfacilitiesandthebehavior[J].ResourcesConservation&Recycling,2016(3):176-186.综上所述，由于资源稀缺和环境污染问题凸显，我国城市生活垃圾分类管理己经引起各领域学者们的高度重视，且取得了很多可观的成果。同时，笔者通过梳理发现，学者在关于政策执行环节方面的研究还存在不足，因此，笔者从完善政策执行的角度进行研究分析，具有一定的理论及现实意义。研究方法与内容1.研究方法在本论文的研究工作中，采用了文献归纳法、比较分析法、定量和定性分析法、前后对比法、实证分析法等。（1）文献归纳法在阅读大量文献之后，借鉴前人对城市生活垃圾治理对策的基础上，就改善治理效果明显的政策进行具体地分析。（2）定性分析与定量分析相结合在对所构建的模型进行评价时，首先从理论意义上对效应进行了分析，其次通过环境效果、经济效益、可行性三个方面，分析政策实行的可行性，通过对性质和数量的结合分析对模型进行评价。2.研究内容首先本文采用文献研究法、访谈法、问卷调查等多种研究方法，以北京市生活垃圾分类管理政策为研究对象，结合经典的史密斯政策执行模型，探究了北京市生活垃圾分类管理政策发展过程、执行效果、执行问题与原因。其次，介绍了生活垃圾分类管理在发达国家日本及德国的实践经验，并在此基础上提出了针对性完善建议。最后，结合实地走访和调查资料，认为当前北京市生活垃圾分类管理政策执行存在居民分类标准认知不足、中间环节混合收运、垃圾处理收费遇瓶颈、垃圾处理缺乏监督、相关企业运营陷入困境、惩罚机制形同虚设等问题，并提出应该合理制定政策及完善相关立法、改革垃圾处理收费制度、促进各执行主体之间责任明晰及相互沟通、加强宣传教育及公众参与、维持良好的经济基础和社会文化环境等优化政策执行的建议。

二、相关概念及理论基础（一）相关概念界定1.垃圾分类概念生活垃圾顾名思义就是人们在日常进行学习生活中形成的一些没有过多利用价值的附着品，由于现当代人生活的多样化与丰富化，生活垃圾也可谓是琳琅满目，为了更准确的对垃圾进行正确的分类，本文在对生活垃圾分类进行界定时，主要参考我国《城市生活垃圾分类及其评价标准》（CJJ/T102-2004），将生活垃圾分为可回收物、大件垃圾、可堆肥垃圾、可燃垃圾、有害垃圾、其他垃圾六类，具体分类情况详见表1:表1垃圾分类信息表分类类别内容可回收垃圾主要包括废纸、金属、塑料等可循环使用的资源大件垃圾主要包括旧家电等体积较大需要拆分的垃圾可堆肥垃圾主要包括厨余垃圾等易发酵腐蚀可堆肥的垃圾可燃垃圾主要包括农田秸秆等能够燃烧的垃圾有害垃圾主要包括废弃电池、农药等会对人体产生危害的垃圾其他垃圾在要求的垃圾分类范畴中，未列明的其他垃圾然而在我国对于城市垃圾的分类在不同地区也有一定的差别，因此影响了垃圾的处理方式处理，如表2所示:表2我国部分城市垃圾分类情况地区垃圾分类上海干垃圾、湿垃圾、有害垃圾厦门可再生垃圾、不可再生垃圾杭州可回收垃圾、不可回收垃圾、有毒有害垃圾北京可回收垃圾、不可回收垃圾2.政策执行的内涵威尔达夫斯基（A.Wildavsky）与普雷斯曼（J.Pressman）认为，公共政策是目标的确立和适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。陈振民、丁煌、张金马则认为，政策执行是指政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控既定政策目标的活动过程。政策执行的研究大概始于上世纪60年代末，经历了“自上而下”、“自下而下”、“整合式模型”三个研究阶段，随后美国著名学者托马斯·史密斯据此提出的政策实施过程模型，俗称“史密斯模型”，总结出政策执行过程的四个主要因素：理想化政策、执行机构、目标群体、环境因素。3.政策执行的过程执行机构即政策执行过程中的执行主体，简而言之就是各政府部门——市政府、城管部门、街道办等。由于政策是在多面的、关系复杂的现实社会中执行，很容易出现“政令不行”、“上有政策、下有对策”等“选择性执行”行为。因此，执行机构的分析主要是针对执行者对政策内容、政策支持（包括财政、人力、上级单位等）、舆论等因素的态度的分析。此外，各种利益群体不断涌现和相互制约、执行者个人素质和工作能力等因素也会影响政策执行的效果。（二）理论基础1.政策执行阻滞理论金太军等人认为政策执行之所以发生梗阻，或多或少受到了政策质量、要解决的政策问题、政策执行主体、政策执行权力配置、政策执行监督以及社会关系网络的影响。李宜钊通过对城管执法的研究，认为社会、群体等因素相互的复杂性作用在一定程度上影响着政策的有效执行，表示“当前的执行研究忽略了一种极其重要的执行困境，即由于复杂性所导致的执行困境”。②丁煌则以人的利益追逐为切入点，对政策执行阻滞的正式制度因素、非正式制度因素、政策质量因素以及政策执行主体的行为进行分析，总结导致政策执行阻滞的主要原因。2.组织理论垃圾分类政策的执行主体主要是行政组织，即上海市绿化市容管理局，因此，垃圾处置过程体现了组织理论的相关原则，如目标导向，追求效率，讲求职责，注重结果，以及遵循执行和监督相分离。城市生活垃圾分类政策执行体现组织理论的相关原则。作为行政组织的上海市绿化市容管理局是上海市生活垃圾分类政策执行的主要责任主体，遵循目标导向原则，即促进垃圾减量化、资源化、无害化。上海市垃圾分类政策执行研究涉及垃圾分类政策执行目标组织、各个部门权责分工、组织效率，以及遵循执行和监督相分离，因此，组织理论是上海市垃圾分类政策执行研究的重要研宄理论基础政策执行综合模型理论美国学者萨巴蒂尔与梅兹曼尼安（Sabatier&Mazmanian,1980），建构了一个相对完整的的政策执行模型，在学术界得到广泛认可，后来称作萨巴蒂尔与梅兹曼尼安政策执行综合模型，该理论模型适用政府试图转变公民这类目标群体的行为的监管型政策，该模型主要归纳分析影响政策执行目标实现的主要因素，主要涉及政策解决的难易程度、政策目标群体等。

三、北京市垃圾分类政策实施现状（一）北京市垃圾分类工作概况垃圾分类在北京市经历了一个漫长的过程。从1957到2017的60年来，北京在城市生活垃圾的分类处理上一直走在国内的前端，在生活垃圾分类领域的探索已经走过了三个阶段。第一个阶段是建国前后到2000年的摸索时期。北京市政府对垃圾分类有一个大致的认识，但是当时困扰政府的问题是垃圾如何处理。1957年10月《北京日报》刊登了实行垃圾分类的新闻，主张废品回收再利用。随着2000年开始申请奥运会主办城市，为达到奥委会的要求，北京市开始垃圾分类试点，这也开启了垃圾分类在北京发展的第二个阶段。2000年《北京2008》奥运申办报告的承诺实践生活垃圾分类。自此每年北京市政府都将垃圾分类列为市政府为民办的重要实事之一。2009年，在生活垃圾分类的实践中北京市政府意识到了垃圾分类的重要性，开始进行下一阶段垃圾分类试点工作。2009年出台的《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》明确生活垃圾处理工作的定位是“关系民生的基础性公益事业”。2009年至今，北京市垃圾分类工作处于到全面推广、政策试行的阶段。在总结之前工作经验的基础上，北京市相应出台了一系列的垃圾分类政策，也取得了一定的成就，试点小区全面开花，分类意识深入人心，多种方式的垃圾处理厂逐一投入使用，都为垃圾分类执行打下了坚实的基础，但是垃圾分类执行仍旧存在很大的问题。（二）北京市垃圾分类具体政策文件我国在垃圾分类领域仍旧处于一个前期的探索阶段，并没有垃圾分类的专门法律仅有两部法律中包含了生活垃圾分类的法条——《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国循环经济促进法》。在两部法律中，垃圾分类只占了很小的一部分，只是从法律层面强调了垃圾分类的重要性和必要性。即使在内容相对详细的《循环经济促进法》中，也仅仅强调了县级以上人民政府在垃圾分类中应该发挥的作用，但是对于垃圾分类的具体执行、配套设施或配套政策等等方面都没有涉及。因此，北京市垃圾分类的规范性文件更多是由市政市管理委员会牵头，其他部门按照本部门在垃圾分类领域的相应职责出台相应的文件，从而建立起相应的制度。由于相关政策较多，笔者将具体政策内容见附录一。（三）北京市西城区生活垃圾分类管理制度北京市垃圾处理秉持减量化、资源化、无害化的方针，坚持城乡统筹、科学规划、综合利用的原则，建立了城乡统筹、结构合理、技术先进、能力充足的生活垃圾处理体系，以及政府主导、社会参与、市级统筹、属地负责的生活垃圾管理体系。1.西城区生活垃圾分类作业管理体系生活垃圾分类作业体系的构成并没有明确的规定，从垃圾处理的流程划分，可以将责任归为居住小区和区环卫中心。小区承担生活垃圾投放环节的责任；区环卫中心是收集运输和处理工作的作业部门，负责垃圾分类收集、分类运输和分类处理。对居住小区生活垃圾分类工作进行监督、指导和检查的是街道办事处，对生活垃圾分类和搜集、运输和处理进行管理的是西城区生活垃圾分类综合利用领导小组和区市政市容管理委员会。生活垃圾分类作业体系的构成相对简单，不同环节的责任清晰、管理主体明确，在监管过程中很少出现推i}的现象。街道办事处的情况较为特殊，有监管权而无处罚权，因此西城区大力推进“两个机制”一一垃圾分类管理案件移送城管机制、街道与城管分队建立联合执法机制。通过与城管分队的通力合作，促进落实生活垃圾分类。2.北京市生活垃圾管理体系《条例》及配套的法律文件在生活垃圾分类领域建构了市级市政市容管理委员会、区县市政市容管理委员会和街道办事处三级的政府管理体系。《条例》中明确规定了各级人民政府的工作职责。市级部门统一领导，确定管理目标、统筹规划全局、制定相应措施，保障资金投入。区、县人民政府负责本行政区域内的管理工作，保障区内资金的投入、落实市政府制定的工作目标。乡镇人民政府和街道办事处负责本辖区内日常管理工作，指导和组织辖区内单位和个人参与生活垃圾分类。具体部门与责任分布见附录。北京市生活垃圾处理相关的责任主要由市政市容行政主管部门负责，其他部门按照规定相互协调配合落实生活垃圾分类相关工作。市政市容管理委员会的主要工作内容包括制定工作规划、简历配套制度、系统执法部门配合执法、对垃圾处理的全过程进行监管、对从事生活垃圾经营性处理服务的企业进行管理。《条例》中涉及垃圾分类相关内容的其他部门只有教育行政主管部门和商务行政主管部门，教育部门应将生活垃圾分类的知识纳入中小学校培养内容；商务部对本辖区的再生资源回收经营者进行备案及监管。（四）北京市垃圾分类政策落实难现状1.政策与法律制度方面（1）法律制度不完善且效力低在生活垃圾分类管理过程中，缺乏强有力的法律保障，一定程度上造成了执行过程中的“无法可依”。法律保障缺失主要体现在法律制度不完善和法律效力低两个方面。一方面我们没有建立起完善的生活垃圾分类法律制度，在法律层面有一定空白；另一方面现有法律法规的法律效力存在一定局限性，缺乏时效性和强制性。法律制度不完善体现在垃圾分类法律体系建设不完善和垃圾分类标准不完善。生活垃圾分类的执行缺乏相关的法律支持。我国没有针对垃圾分类的专门法，涉及垃圾分类的两部法律中，关于垃圾分类的内容较少，内容也是强调垃圾分类的重要性和必要性，不具备强制性。虽然北京有地方性法规，但是法规中对生活垃圾分类管理的内容较少。在生活垃圾分类管理领域，部门规章和行政法规是缺失的。城市生活垃圾分类的基础是详细而完善的垃圾分类标准，而现状是，不论是国家层面还是地区的城市生活垃圾分类标准都是缺失的。不论国家标准和行业标准，还是《条例》中的叙述，只是对垃圾进行了大类的划分、不同类别的标志及颜色、相应的计算方式。而八个大类十四个小类的分类标准比较粗放，对生活中实际涉及的垃圾缺乏全面的覆盖。北京市生活垃圾分类相关的配套制度是由规范性法律文件组成的，规范性文件的法律效力最低。规范性法律文件废止程序相对简单，强制性不强，而北京市以及西城区大部分的配套制度都是“试行”和“暂行办法”效力较低，更加缺乏强制性。西城区有关生活垃圾分类的只有五分文件，仅有一份是正式的规范性文件，两份都是试行办法、两份是只有一年效力的年度工作方案，西城区在生活垃圾分类领域的政策文件法律效力都偏低。（2）缺乏政策目标和预期不论是国家、市级政府还是区级政府，都没有设定在生活垃圾分类工作中明确的政策目标、预期或规划。北京市人民政府在《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》中对生活垃圾分类工作的目标进行设定，而考核的标准是生活垃圾产生量增长率和生活垃圾分类达标率。从时间上看，我们没有对生活垃圾分类设立长期的规划和阶段性目标。在北京市的五年、十年等阶段性规划中，只是粗略提到要进行垃圾分类，而相关部门的部门规划中，也没有对生活垃圾分类进行时间规划和长远布局。从发展程度上看，我们没有对生活垃圾发展阶段、层次、深度、广度等问题有长远思考，仅仅是针对实践过程中存在的问题在下一阶段进行解决，而非提出战略性的规划。从考核标准来看，对生活垃圾分类工作的考核标准不明确，垃圾分类达标率也是一个宽泛的范畴，并没有相关文件对“达标率”的具体内涵进行界定，在执行过程中地方根据自己的理解执行政策，就会导致区域执行情况不一致、缺乏统一标准等问题。（3）政策缺乏限制性和倾向性纵观关于生活垃圾分类的相关政策，或者通过政策建立起来的生活垃圾处理体系，主要以制度建设为主，倾向性和限制性并不明确，这就直接导致了执行难。生活垃圾的分类处理，涉及到政府、市场、非政府组织、企业、社区以及公民个人协同实施，单靠政府有限的投入是根本不够的。对于市场、非政府组织和企业等缺乏政策引导和鼓励，《条例》中虽然提到要鼓励企业从事生活垃圾分类相关的工作，但是缺乏具体的鼓励细则。对涉及城市生活垃圾分类的企业没有政策优惠和政策倾向，或者激励过于“针对”，无法鼓励绿色生产行业升级；对非政府组织没有有效的鼓励、引导和监管，如缺乏对相关调研的激励等。另一方面，缺乏对社区和居民的限制性措施。居民是城市生活垃圾的直接制造者，也是“垃圾围城”的直接受害者；是良好环境的享受者，也是维护者；居民有享受绿水青山的权力，也就有保护环境的义务。作为居民生活的集群、地方性法规规定的责任人，社区有管理和协助居民维护环境的责任。而北京市的相关政策文件中，对居民的描述是“单位和个人应当...减少生活垃圾产生，分类投放生活垃圾”显然，这样的表述是不具备强制性的。除此之外，其他的法律条文中，并没有针对居民或者社区设置生活垃圾分类的法律义务。2.执行环节部分北京市及西城区通过一系列的政策文件建立起了层级清晰、权责分明的管理制度，从生活垃圾分类作业体系和生活垃圾分类管理体系两个层面，构建了对生活垃圾分类的全过程进行了较为全面的管理体系。但是在庞大的管理体系下，仍旧存在一定程度上的空白。管理空白一方面表现在制度设计缺失上。法规中对各个部门的责任作了划分，但是没有配套政策，或者在实际执行中部门没有相关的权力。《条例》中对生活垃圾处理的管理相关责任有较为简略的规定，涉及到了较多的职能部门，但是通过对北京市权力清单的梳理，发现关于垃圾处理尤其垃圾分类的内容与规定相比是存在一定偏差的。在北京市政府权力清单中，以“垃圾”或“资源”为关键字筛选出关于城市生活垃圾管理的权力，有且仅有11条，而其中以垃圾分类为关键词的为0。同时，通过梳理北京市市政市容管理委员会的相关政策文件，我们可以发现，《条例》中的引导性规定，并没有完全落地。在垃圾分类收集、分类运输、分类处理的过程中，培训、宣传、激励、惩罚制度方面都没有详细的条文或者强制性规定。具体执行制度见附录。另一方面，管理的空白是由于政策文件内容冲突造成的。西城区现有的两个考评办法在内容上存在一定差异，而两者都是有效的规范性文件，重复性的文件造成了执行困难。从规范性文件有效期的角度分析，我国对于规范性文件的有效期、废止程序没有明确的规定，北京市也没有相应文件对其进行规定；而西城区政府以及市政市容管理委员会没有文件废止2012年的试行办法，因而两份都属于有效的文件，。《西城区垃圾分类日常运行管理检查考评办法》与《西城区垃圾分类工作检查考评办法（试行）》相比，考评对象删去了实施生活垃圾分类的物业小区和社会单位、具有资质从事环卫专业作业分类运输单位；考评内容也删去了涉及两者的内容。在实际执行中，《城区垃圾分类日常运行管理检查考评办法》将对实施生活垃圾分类物业小区和社会单位的管理责任下放给了街道办事处，街道办事处联合具有执法权的城管协同管理。这样在实际的工作中更加灵活，但是缺乏相应的法律文件进行规范与管理，对具有资质从事环卫作业专业分类运输单位的管理在某些程度上也造成了空白。

四、北京市垃圾分类政策落实难原因分析（一）从政策制度角度分析作为首个关于垃圾分类的地方性法规，《条例》必然充满了建设性和倡导性，其法律语言都是“应该”“应将”“应要”等原则性词汇。《北京市生活垃圾管理条例》显示了北京市政府要在北京建设一个生活垃圾分类处理体系的决心，也拟定了大致的发展方向，但是这个充满了规划性的文件，显然严重缺乏执行中需要的指导性。（二）从执行机构角度分析在2013年的垃圾分类处理会议上，市城管委透露，垃圾分类知识将列入省、市两级干部培训必修课程，并将参与垃圾分类情况纳入公务人员年终考核指标。目前，鉴于公务员队伍人员数量的限制，许多政府部门，尤其是基层部门都大量地招收非编人员协助开展工作，而无论从工资待遇、考核要求都与公务员有一定的差异。从这里就可以看出，相关执行机构人员考核、编制、待遇问题都存在一定问题。（三）从目标群体角度分析由于垃圾分类是一项涉及民生的政策工作，因此必然需要广大市民共同参与。如果我们把所有市民看作是一个群体，利用群体学的相关观点来分析，市民群体并不会因为当中的小部分人的垃圾分类行为而在短时间内对所有市民产生积极的效果，反而会因为小部分人不进行垃圾分类的影响而形成持续的行为习惯。家人是对市民个体影响首要因素，一个家庭成员的思想行为就足以影响改变整个家庭的行为。因此，如果家庭中某一位成员对于垃圾分类持消极态度，很容易会蔓延到家庭的其他成员，影响他们的垃圾分类行为。（四）从环境因素角度分析北京市政府在垃圾分类政策推行过程中，由于政府更倾向于委托具有足够实力、经验丰富且具备相关资质的大型企业进行垃圾收运和可回收物的回收处理工作，促进相关环保企业的发展，但这就限制了一些规模相对较小的民营企业进入产业链。此外，当前北京市垃圾处理市场，除了政府主导的热力资源厂（即垃圾焚烧厂），其他的可循环企业寥寥可数，而且其业务基本上都只是集中服务于市内某几个街道甚至某几个社区，覆盖率较低，大部分的垃圾处理企业都需要政府补助才能维持日常运作，无法通过垃圾回收处理实现经济上的自给自足，盈利更是无从谈起。

五、应对北京市垃圾分类政策落实难的几点建议（一）借鉴国外垃圾分类的工作经验虽然近几年，北京市政府在垃圾分类制度、回收硬件设施、终端处理等环节做出了巨大的努力以及投入了大量的人力物力，但是实际的效果却远没有相关报道以及政府报告中所描述的那么好，仅仅对一两个工作环节进行改进对于垃圾分类的整体发展是没有实质效果的，法律、市民、企业、社会等各方各面都需要政府出台相应的政策措施进行引导。在学术界有很多学者对此进行了长时间的研究工作，并提出了很多完善工作的建议；也有学者主张政府全面学习及套用国外先进国家的垃圾分类处理工作的先进经验。1.构建法律体系目前垃圾分类处理开展较好的发达国家的相关工作均建立在夯实的法律体系基础上展开。美国联邦政府先后颁布了《固体废弃物处置发》、《资源回收法》、《资源保育暨回收法》，联邦政府环保署制定《污染预防法》，将生活垃圾管理方式转变为:产源减量、再利用、回收利用、焚化、填埋。各州政府以联邦法律为基础，根据本地实际情况制定相关规范和管理制度，推进垃圾分类回收。德国的垃圾分类处理法律体系同样以“中央-地方”两级体系构建。德国政府于1972年颁布实施《废弃物处理法》，生活垃圾的管理思路开始转变为“避免生产一循环利用一末端处理”，并在此基础上相继颁布实施了《包装条例》、《促进废弃物闭合循环管理及确保环境相容的处置废物法》等专项法规；各级政府根据本地区情况分别制定垃圾分类回收管理制度。2.产业建设和人才培养在美国，垃圾分类回收处理依靠商业模式运作，在“产源减量一再利用一回收利用一焚化一填埋”的管理方式下，形成一个集收集、回收、处理、加工、销售为一体的商业产业链。成立于1921年的Norcal废弃物处理中心，是美国目前最大的固体废弃物处理公司之一，总部设立在旧金山市，承接垃圾收集、回收、运输、加工业务以及垃圾填埋场运作。Norcal公司一方面与政府签订服务合同承包生活垃圾的收集和处理，另一方面通过销售再生产品及其副产品获取利润，从而实现商业盈利，同时促进当地的循环经济发展。德国的垃圾分类处理产业，一方面通过在高校开设垃圾管理专业，培养垃圾管理人才，完善垃圾处理产业的人才储备；另一方面充分利用市场，私营企业完成从垃圾回收到循环利用的全过程，实现闭合的循环经济发展模式。通过一系列措施，德国成为众多欧盟国家中城市生活垃圾管理最为成功的国家之一，首都柏林也是欧盟中城市垃圾处理效率最高的城市之3.开展垃圾计量收费和分类奖惩国际上垃圾分类处理工作较好的国家的垃圾处理费收取均采用计量收费和按袋收费方式，同时实行严格的违规惩罚，巩固落实垃圾分类工作。在美国，政府根据居民产生的垃圾量及分类程度进行收费，例如旧金山市就是采取两种方法区别垃圾费收取金额:按垃圾丢弃量和分类的精细程度。如果发现违规投放生活垃圾的，该市民将视情节轻重处以高额罚款；如果市民积极开展垃圾分类，政府同样向相关市民发放代金券，可在指定的商店和餐厅使用。在德国的大部分城市中，通过回收“二元系统”，在居民家中设置分类回收垃圾桶进行不同类型的垃圾回收；此外，对违反垃圾分类制度的市民进行严厉的处罚，包括警告和罚款，如市民仍旧违规，垃圾回收企业将换上一种容纳种类更多、容量更大的垃圾箱，并提高垃圾处理费，增加的费用由住户分摊承担。而韩国在1995年起实施垃圾袋收费制度，按照垃圾的种类，居民向政府购买不同规格的垃圾袋，如果发现居民没有按规定正确进行垃圾分类和投放，会被处以最高100万韩元的处罚。日本采取“随袋收费”的方式，对可燃烧垃圾和不可燃烧垃圾按体积进行收费，粗大类垃圾需要付费处理，废弃家电要收取循环费和搬运费，收费标准定期发放到各家庭，同时对不遵守垃圾分类的市民将进行罚款，甚至会追究其民事责任。4.开展宣传教育和依托NGO力量各国政府除了通过法律手段规范国民的垃圾分类行为，同时也采取了一系列软措施巩固垃圾分类成效。日本政府率先使用再生品，向国民做出表率，同时大力宣传垃圾分类，通过派发月历、年历、手册等方式宣传调动民众参与积极性，并把垃圾问题纳入课本，对中、小学生进行环保教育，鼓励学生将家中用过的饮料瓶罐带到学校集中收集。在德国的垃圾分类推行工作中，非政府组织（NGO）发挥了重要作用，各种行业协会、环境保护联合会等都在落实垃圾分类减量化、资源化以及宣传监督等领域开展着大量工作，其中德国包装协会根据《废弃物分类包装条例》，建立“绿点系统”，负责收集、分拣、循环利用会员企业生产的“绿点”包装，解决生产厂家各自回收废弃包装的困难。（二）对北京市垃圾分类政策落实的建议笔者认为，先进国家的优秀经验可以借鉴，但是不可以照搬。不同的国家和地区都有其独特性，这种独特性体现在政治、经济、历史、人文等领域，而这种独特性决定其政策的效果。在西方国家的垃圾分类工作中，有的依靠完善的产业链实现利润循环，有的依靠国民的高素质实现垃圾分类，有的通过严苛的惩罚制度达到分类目的，但是无一不是根据该区域实际情况制定的政策制度。因此，我们的政府所出台的政策和制度应该是适用于本地区的，而非生搬硬套其他国家和地区的经验，同时不应该操之过急，要针对当前的核心问题进行优先解决，再推进开展后续工作。1.完善法律制度，填补制度漏洞鉴于北京市先后出台的多项法律法规由于缺乏可操作性以及工作细节，同时在部分工作环节存在制度漏洞，因此北京市政府应该以实际出发，改变以往理想化的政策制定思路，立足于实际，尽可能多地面向市民开展调研，了解市民的实际生活习惯，制定符合市民生活习性的垃圾分类方式和管理规定，配置相应的垃圾收集设施；同时通过暗访监督、市民举报，发现当前政策落实过程中存在的制度漏洞并制定有针对性的管理制度以及考核奖惩制度。2.转移工作重心虽然北京市通过垃圾焚烧确实缓解了当前固体垃圾围城的困局，染气体围城的危机，大力推行源头减量，而这种危机在有些发达国家的城市中己经发生，但是有可能将导致污因此很多先进国家都减少进入焚烧炉的垃圾量。因此，笔者建议政府从解决“垃圾围城”问题的策略思路上做出改变。首先，政府必须要清楚地认识到不能过分依赖垃圾焚烧，改变当前工作固有思路，将工作重心从建设终端处理设备转移到开展源头减量上，通过各级政府的共同努力，做好“打持久战”的思想准备。这将会带来以下几个好处:一是通过源头减量，提高了垃圾分类的效果，减轻了环卫工人进行二次分拣的负担，提高了垃圾收运的效果和效率；二是随着垃圾分类效果的提高，可回收资源总量上升，企业可收购的再生资源增加，从而降低了企业的生产成本，刺激垃圾分类产业的发展；三是由于厨余垃圾和其它垃圾分类更加精细，进入焚烧炉的垃圾的含水量降低，从而降低了焚烧成本，减轻了了财政负担；四是提高进入焚烧炉的垃圾成分可控率，对于完善垃圾焚烧技术、减轻焚烧产生气体的有害成分有很大的帮助。3.建立完善的奖惩制度德国、美国、日本、韩国等发达国家都针对垃圾分类工作建立健全的奖惩制度，以此鼓励和监督市民进行准确的垃圾分类和投放。在《管理规定》中，对于垃圾分类的奖惩建立了相应的制度，但却由于执行条件不足导致相关制度无法有效执行。为此，政府首先应该鼓励更多的企业进入垃圾分类市场，促进产业发展，让企业“有利可图”，再通过政企合作引导企业对相关人员和家庭进行物资奖励和物品购买优惠；其次，在产业市场得到发展的前提下，扩大激励机制的实施范围，惠及全民；最后，制定合理、公开、透明的奖励机制，统一标准，接受市民、媒体的广泛监督。对于违规执法，政府需要进一步完善执法环境，一方面试针对执法人员的执法条件，包括完善生活垃圾收集和处理设施，规范垃圾收运行为及流程，研发丢弃垃圾来源追踪技术，让市民分类的垃圾有处可弃，执法有理有据；另一方面规范城管执法队伍的执法行为，完善配套的管理、监督、投诉、复核等制度，重塑其执法权威。此外，考虑到目前的惩罚规定对于部分群体的震慑作用不大，政府可以建立多元化的惩罚制度对违反垃圾分类规定的个人进行处罚，参考香港、泰国、新加坡等国家和地区的做法，对于违反管理规定的市民处以执行社会服务的方式进行处罚，如协助进行垃圾分拣、垃圾分类督导等公共服务行为。4.促进产业发展首先，政府要进一步放宽企业进入垃圾分类回收产业领域的门槛。目前，区接受回收玻璃、旧布料等这些以往不回收这类垃圾。这些垃圾数量很大“收买佬”不回收的垃圾外，大部分街道除了少数社、社区依旧许多企业为了减低生产成本都愿意回收这类垃圾但是却由于无法取得环卫单位批发的清运指标，导致需要支出额外的费用向其它公司购买。因此，政府应该降低准入门槛，放宽准入标准，让更多有需求的企业进入垃圾分类回收市场。其次，规范市场管理，预防二次污染。大量企业进入产业链，丰富了市场，促进了产业发展，但是也要预防少数企业的“小动作”，最近出现的“毒跑道”、“黑心棉”等都是由于污染物非法再循环而导致的。因此政府必须要完善相关监管制度，加强各类垃圾处理链条的监管，规范企业行为，出台有效的监管法律，严格执法。5.丰富宣传方式，加强宣传力度“传播媒介的综合运用是推动公共政策有效传播的重要途径”，①北京市政府应该深化现行的垃圾分类宣传工作，一是坚持开展垃圾分类工作的日常宣传，加强对各类宣传广告、宣传标语的管理，及时更新宣传信息；二是加强与市民的双向沟通，增加并持续开展社区活动和校园活动，通过互动式宣传向市民传播垃圾分类的长远利益，提供分类方法指导，培养分类习惯，介绍终端处理技术，提高市民对于垃圾分类政策的信心；三是丰富宣传方式，增加宣传频率，利用各大门户网站及手机APP大范围宣传垃圾分类的工作，利用微信公众号、政府官方微博等时下流行的信息传播途径开展相关工作信息宣传，让垃圾分类逐渐深入人心；四是增加宣传经费投入，一方面增加各单位的宣传工作经费，另一方面开展有奖活动吸引市民的关注，进而引导大众进行垃圾分类。6.加强垃圾分类执法和管理队伍的建设针对城管对垃圾分类的管理和执法困难的问题，建议政府首先进一步加强对城管部门的执法行为的管理，提高城管部门执法的权威性；其次，规范城管部门尤其是执法队伍人员的招聘要求和岗前培训，针对不同项目执法人员设置培训课程，建立一套有效提高城管执法水平的培训体系，提供执法人员专业水平和法律水平；再次，完善现有的城管执法规范，加强对执法行为的管理，优化监督机制，完善市民、媒体对于城管执法违规行为的举报途径，提升城管执法队伍在市民中的良好印象；最后，保障城管执法队员的合法权益以及人身安全，争取更多高学历、高素质的人员加入城管队伍。此外，由于许多垃圾分类工作的落地都是从各街道办和居委会开始，但是由于缺少各方面的支持，工作开展难度增加，热情逐渐被消磨，所以市政府应该重视基层单位在垃圾分类工作中间所发挥的重要作用，加大支持力度，加强对基层工作人员的培训工作，提升其业务能力和业务素质，增加财政支持，建立有效可行的绩效考核制度以及奖惩机制，调动其工作积极性。

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