欧盟警务合作模式的发展历程和经验启示

欧S零创镶拗发两程不啕踞示国际警务合作是国家之间的警察以及相关主体根据本国法律和相关国际公约联合起来，共同预防和打击跨国犯罪，应对共同的安全问题而构成的一种互动合作关系。当前，世界各国家之间警务合作越来越广泛，在不同地区形成了具有地域特色的国际警务合作模式，在这些国际警务合作模式的运作和实践过程中积累了诸多成功的经验，其中一些经验对于我国国际警务合作具有宝贵的借鉴意义。纵观世界范围内的国际警务合作，欧盟警务合作模式是一种比较成熟的国际警务合作模式，欧盟通过以政府间合作为主导的警务合作机制，建立稳定而高效的合作组织体系，实现共同承担风险和共同履行职责，推进区域安全和稳定。本文通过分析欧盟各国在合作主体、合作制度、合作执行以及信息共享等层面警务合作的经验与教训，以期对我国国际警务合作发展思路有所启迪。一、欧盟警务合作的发展历程欧洲联盟本身是在欧洲国与国之间的联盟。相应地，欧盟警务合作的特点是趋同性，属于联盟型警务合作。欧盟警务合作主要是以欧盟的整体合作为基础，通过警务合作领域法律制度的制定、欧盟警务合作专门机构的设置以及强化各成员国之间的具体警务合作实务等方式，充分发挥各成员国在跨域公共安全合作方面的作用，共同维护区域公共安全和社会稳定。纵观欧盟警务合作历史，欧盟警务合作每一个阶段的发展都与专门机构的设立密切相关。换言之，欧盟警务合作专门机构的设立在欧盟警务合作过程中发挥着核心作用。因此，我们基于欧盟警务合作专门机构发展的视角，把欧盟警务合作分为三个阶段。（一）萌芽阶段：“特莱维小组”框架“特莱维小组”（英文全称为theTreviGroup）成立于1975年，由欧共体各个国家的内务部长或司法部长组成，主要是就国内公共安全领域进行合作，每年举办两次非正式会议。在1992年建立欧洲刑事警察组织之前，欧共体各个国家在跨域公共安全的警务合作主要是通过这一框架来实施。“特莱维小组”的国际警务合作主要是围绕反恐怖主义进行。各参与国在反恐怖主义战略上相互合作和协调，并在各国警察机构以及与反恐怖主义相关机构、组织之间建立联系，初步进行反恐怖主义的信息情报交流与沟通，共同实现打击恐怖主义尤其是跨国恐怖主义目标。“特莱维小组”在反恐领域警务合作取得了较为显著的成效，欧共体各国在此基础上对“特莱维小组”的合作领域进行了拓展，把合作领域从以反恐怖主义为主逐步调整为涵盖反恐怖主义在内的各种严重影响区域公共安全和社会稳定重大问题应对，例如打击重大跨国贩卖毒品犯罪等。严格意义上来说，“特莱维小组”跨国警务合作尚处于初级阶段，没有形成一个具有协调和枢纽作用的高效国际警务合作框架。最典型表现有几个方面：一是从参与人员上看，基本上是基于政府高层官员之间的商谈与交流达成的协议，没有形成一个各级警察机构人员参与的从上到下梯次性合作主体框架，在具体执行警务合作过程中容易脱离警务合作的实际需求；二是在机构设置上，缺乏一个常设性组织机构来处理日常国际警务合作，主要是通过每年两次会议来维系合作关系和警务交流，缺乏国际警务合作的常态性和延续性。[1]（二）起步阶段：欧洲刑事警察组织的筹建欧洲刑事警察组织（即Europol,英文全称为theEuropeanPolice）正式成立于1995年。伴随着欧盟一体化的发展，原有“特莱维小组”框架越来越不适应形势发展的需要。欧盟迫切需要建立一个具有常态性的一体化区域警务合作机构，以满足日益国际化的公共安全形势需求。在欧盟各成员国的共同意愿和努力下，逐步筹建了具有权威性的欧盟警务合作专门性机构，并确认其在欧盟公共安全领域中国际警务合作核心地位，发展历程见表1。[2]表1欧洲刑事警察组织发展时间节点和主要成效（三）发展阶段：欧盟警务合作专门机构体系的成型与发展欧洲刑事警察组织的成立是欧盟国际警务合作发展的一个里程碑，在欧盟各国处理跨国公共安全问题上发挥着重大作用。在此基础上，欧盟建立了欧盟警察局长特别工作组、欧洲反恐中心、欧洲边境海岸警卫局、欧洲警察维和部队和欧洲警察学院等其他相关国际警务合作机构。这些组织与欧洲刑事警察组织相互协调，优势互补，逐步形成了以欧洲刑事警察组织为核心、其他合作机构在各自职能范围内各负其责的欧盟国际警务合作专门机构体系。.欧洲刑事警察组织及其国际警务合作主要职能欧洲刑事警察组织的组建以及职能的确定主要是根据《关于建立欧洲刑事警察组织的公约》相关条款。《关于建立欧洲刑事警察组织的公约》明确规定，从1999年7月1日起，欧洲刑事警察组织正式在欧盟各成员国间开展国际警务合作的全面工作。欧洲刑事警察组织的职能主要是包括：一是预防和打击跨国犯罪。一方面继续延续和强化欧共体时期的反恐合作，共同预防和打击各成员国的恐怖主义犯罪；另一方面加强禁毒领域的国际警务合作，预防和打击非法的毒品交易。此外，针对其它重大跨国犯罪的预防和打击开展警务合作，如在欧洲比较突出的伪造欧元、跨国贩卖人口等严重跨国犯罪等。二是公共安全领域情报信息上的沟通与协调。通过信息化手段建立一个国际犯罪的信息共享平台，一方面可以为欧盟各个成员国在调查国际犯罪时提供一个获取和研判情报信息的渠道，另一方面可以通过这个信息情报平台对各国公共安全领域存在的危机与问题进行及时地通报。.欧盟警察局长特别工作组（英文全称为EuropeanPoliceChiefsTaskForce）及其国际警务合作主要职能欧洲刑事警察组织的国际警务合作属于一种国家间正式联络，在参与部门、合作领域以及相互联络时间等方面具有一定的局限性。欧盟警察局长特别工作组就是在这样的背景产生的"3］工作组成立于2000年4月，主要国际警务合作职能是建立一个各成员国在跨国公共安全领域相关部门的个人非正式联络渠道。该组织以会议形式组织各个成员国的不同执法部门进行非正式联络。从成立以来每年都召开经常性会议，推动各国警察机构和其他涉及公共安全领域的执法部门进行更为密切、更为广泛的信息交流，通过高级别非正式交流来弥补欧洲刑事警察组织在国际警务合作上不足，加强各部门在打击犯罪中的合作，尤其是解决在欧盟各成员国之间热点公共安全问题的警务合作。.欧洲反恐中心（英文全称为Euro-peanCounterTerrorismCentre）及其国际警务合作主要职能欧洲反恐中心的成立源于近年来欧洲严峻的反恐形势。2016年1月，欧洲反恐中心正式成立并运行。中心的建立提升了欧盟各成员国的反恐合作能力，并且在合作的方式上也有了很大的创新，比较典型的是在恐怖主义事件危机处理过程中反恐危机处置专家和反恐应急部队在警务合作中的运用。欧洲反恐中心国际警务合作主要职能包括：一是风险评估。组织会议对欧洲恐怖主义进行分析研判，对恐怖主义风险进行评估。二是危机处置。派遣危机处置专家和危机反应队伍对恐怖主义袭击的防控进行支援。三是网络管控。对欧洲的恐怖主义进行网络管控，监控涉及恐怖主义的网络舆情，追踪和消除恐怖主义的消极信息。四是反恐信息共享。通过欧洲反恐中心的情报信息平台，为各成员国的信息对接以及信息比对研判提供条件。欧洲反恐中心的建立，不仅提升了欧盟和成员国的反恐合作能力，而且扩展了欧盟警务合作的空间，深化了成员国合作意愿。［4］.欧洲边境海岸警卫局（英文全称为EuropeanBorderandCoastGuardAgency）及其国际警务合作主要职能欧洲边境海岸警卫局的成立旨在应对来自欧盟外部的安全威胁。2016年10月6日欧洲边境海岸警卫队成立并运行，主要是通过与各成员国边境管理机关合作，对欧盟外部边境进行管控，确保欧盟边境地区安全。［5］欧洲边境海岸警卫局国际警务合作主要职能包括：一是边境管控。开展边境地区打击毒品走私、人口贩卖等跨国犯罪的联合执法专项行动，对各成员国在边境管控上提供装备、物资和人员等方面的支援，共同维护边境安全。二是非法移民管理。既包括针对欧盟内部非法移民遣返的警务合作，同时也参与国际组织以及非欧盟国家针对非法移民聚集地进行的联合行动等警务合作。三是边境风险评估。分析欧盟各国所面临的非法移民压力，对于成员国边境存在的管控风险进行评估。四是边境执法信息共享。通过各成员国边境管控数据库的对接，把危害边境安全的违法犯罪情报信息进行分享与运用。五是应急救援。针对发生在欧盟边境地区的公共安全危机事件进行应急救援。.欧洲警察维和部队（英文全称为EuropeanPolicePeacekeepingForce）及其国际警务主要合作职能欧洲警察维和部队主要由欧盟各成员国警察机构中非武装性文职人员组成，是2000年1月由欧盟委员会会议授权组建的一支国际实体队伍。其主要职责是对于发生武装冲突等地方危机事件的欧盟之外国家和地区派出人员，通过提供非军事化危机处理模式来预防冲突或调停冲突。欧洲警察维和部队在给当地提供援助的同时，也体现了欧盟在安全方面的外交政策。.欧洲警察学院（英文全称为theEuropeanPoliceCollege）及其国际警务合作主要职能该机构的建立依据是欧盟理事会于2000年12月22日通过的《组建欧洲警察学院的决定》。欧洲警察学院并不是严格意义上独立的学院，而是欧盟各成员国原有国家培训机构网络上建立的，各成员国都按约定承担相对应的国际警务合作培训任务。欧洲警察学院主要是培养具有处置跨国公共安全问题等能力的高级警务人才，培训学院以欧盟各成员国的高级警官为主。［6］欧洲警察学院在国际警务合作中的主要职能包括：一是有关欧盟警务合作主体方面的培训，通过培训对于欧洲刑事警察组织等欧盟国际合作组织、欧盟其他国家内部的警察体制进行知识普及；二是有关欧盟警务合作法律、文件的培训，通过培训让参训警察了解欧盟在公共安全领域国际警务合作相关法律和文件；三是具体国际警务合作内容的培训，包括安全防范、公共安全问题处理、在执法过程中的民主保障等等。四是对欧洲维和部队训练的支持。此外，促进欧盟各成员国警察培训机构的相互合作也是欧洲警察学院的重要职能之一。二、欧盟警务合作的经验和启示（一）国家关系协调：跨域公共安全治理国际警务合作推进的政治基础欧盟各成员国之间的国家关系是结盟关系，在欧盟警务合作中一体化的国家关系为安全合作提供了良好的政治环境。公共安全领域的国际合作相对于经济、贸易、农业、文化等各领域的国际合作而言，更加依赖于紧密的国家关系。欧洲国际警务合作跟欧盟一体化进程紧密相关。欧洲一直以来都致力于安全与防务政策的一体化，从政治合作共识的达成到建立欧洲防务共同体，从政治合作机制延伸到共同安全合作机制的建立。随着欧盟的成立，欧洲煤钢共同体、欧洲原子能共同体和欧洲经济共同体三大共同体纳入欧盟，欧共体实现了从经济实体向经济政治实体的转化与过渡。同时，欧盟也开始逐步加强了包含警务合作在内的内政事务合作，发展各成员国之间的外交政策和安全政策。欧盟一体化涉及到欧盟整体利益与各成员国之间的利益博弈、欧盟与各成员国之间的职权划分以及欧盟与其它非欧盟成员国家的关系互动等整体性问题。具体体现在欧盟国际警务合作中，就是反恐怖主义、禁毒等公共安全领域的治理权力从各成员国政府向欧盟专门警务合作机构的转移，以及欧盟与各成员国在公共安全治理中的职责划分。从政治角度上来说，欧盟各成员国在规避风险和自身获利的基础上拓展了安全合作模式，不仅仅局限于常规的对话和协商机制，而是要打造欧盟警务合作的多边政府安全合作框架。通过专业化警务合作机构和完善的制度体系，明确欧盟警务合作机构和各成员国在警务合作的职能和权限，在警务合作实践中体现了多边国家利益的契合。（二）规则运用与建构：跨域公共安全治理国际警务合作的制度保障制度化是欧盟警务合作在国家意志层面的外在表现形式。制度化要求警务合作主体必须要在合作过程中遵循一定的规则和准则。同时，这些规则和准则也是让安全合作付诸现实的法律保障。欧盟在通过警务合作追求共同安全目标过程中，制定了符合参与国多边主义政府共同利益的行动规则，在促进欧盟安全与防务一体化的同时，对某一成员国可能出现的危害联盟中一国或多国利益的行为进行了规范。欧盟在警务合作方面形成了一体化制度框架。这个框架内的制度相对独立、相互制约，并且将共同安全的理念贯穿其中。一是在欧盟基本制度中规定了警务合作的相关内容，使警务合作具有较高的法律地位和权威性。在欧盟基本制度《欧洲联盟条约》和《欧洲联盟运转条约》中，明确了警务合作的宗旨和具体内容。在这两个条约中，明确了警务合作总体目标是建立一个“自由、安全和正义的区域”，而警务合作内容则涉及在成员国平等地位基础上制定外部边界管控和管理政策、预防和打击欧盟内外的各类犯罪行为、刑事司法判决和民事司法判决的相互承认、各成员国公民的司法救济、加强警察部门与其他相关部门的组织协调等方面。［7］二是提升欧盟警务合作制度在欧盟国家和周边国家的认可度，扩大警务合作的影响力。认可度的高低在一定程度上体现了制度的有效性和适用性。在整个欧盟警务合作制度框架中，《申根协定》（SchengenAgreement）是一个典型代表。这个协议以及其它与之配套的制度获得了大部分欧盟成员国甚至是周边国家的支持，在欧盟警务合作中发挥着重要的作用。《申根协定》于1985年6月14日在卢森堡的申根镇签署，当时签订协议的有卢森堡、荷兰、法国、比利时、德国等五个国家，协议签订的初衷是逐步取消国与国之间共同的边境控制，不再对这些国家的公民进行边境检查。此后，《申根协定》为基础的警务合作范围逐步扩展到各个公共安全领域，包括内外的边境管控、联合打击恐怖主义犯罪和有组织犯罪、警务合作信息共享等。《申根协定》得到了各成员国和周边国家的认可并迅速发展，逐步成为欧盟警务合作中国际影响力最大的国际合作制度之一。英国对于《申根协定》是有限加入，属于有限成员国，没有取消与欧盟各国之间的边境检查，仅进行一定范围的警务合作。因此，英国脱离欧盟对于《申根协定》未造成很大影响。三是将警务合作制度提升到法律层面，强化警务合作制度的法律属性。以申根制度为例，在《申根协定》签订之后，1990年签订了《申根实施公约》，对申根制度的精神和具体内容进行深化和落实。2006年又颁布了《申根边境法令》，将申根制度提升到了法律高度，为申根制度的落实提供更高层次的法律保障。（三）主体对接：跨域公共安全治理国际警务合作的组织支撑欧盟专业化警务合作主体机构体系建设在世界上有很大影响力，在欧盟各国处理跨国公共安全问题上发挥重大作用。欧盟根据自身所面对的公共安全威胁，相对应地成立了多个专门性警务合作机构以开展各领域的安全合作，在共同公共安全威胁评估、合作领域确定、合作政策执行等方面，协调各成员国公共安全治理主体开展警务合作活动。（见图1）图1欧盟国际警务合作专门机构体系欧盟的各国际警务合作组织专门机构有着不同的职责分工，同时也在交叉领域相互补充，发挥着跨域整体治理效能。一是赋予欧洲刑警组织与其职责相对应的权限，充分发挥欧洲刑警组织的核心和引领作用。欧洲刑警组织是欧盟内部专门负责警务合作事务的专业性机构，在所有专门合作组织机构中处于核心的地位，主要职责是组织协调欧盟各成员国警察机构和其他公共安全治理机构在预防和打击恐怖主义犯罪、有组织犯罪等严重跨国犯罪，以及应对其它危害联盟和各成员国共同利益的公共安全问题上进行合作。为了让欧洲刑警组织能够顺利履行职责，欧盟赋予其相对应的履职权力，包括组织和协调各成员国警务合作主体针对某个公共安全领域所开展的联合行动；搜集保管、分析处理和交换共享警务合作过程中所需要的公共安全领域情报信息等。欧洲刑警组织在行使权力时也必须要考虑到所采取行动对于涉及到的各成员国国家主权尊重，要在涉及领土的成员国同意情况下实施。［8］欧洲刑警组织还承担有其它国际组织和非欧盟国家进行合作的职权，目前欧洲刑警组织已经与国际刑警组织等国际组织以及20多个非欧盟国家建立了合作关系。［9］二是欧盟各专门警务合作机构和各成员国的公共安全治理机构协调配合，应对来自欧盟外部和内部的安全威胁。欧盟各专门警务合作机构是警务合作的组织者和协调者，警务合作具体执行更多的是依赖于各成员国内部的公共安全治理机构。各成员国充分利用欧盟警务合作机构的支持和本国警察部门等公共安全治理力量，通过采取联合行动等方式来应对公共安全威胁。［10］欧盟得益于其较为完善的专门警务合作机构体系，将公共安全治理职权合理地分配给各专门机构，使各领域的警务合作更加专业化。其中，欧洲刑警组织和欧洲边境海岸警卫局的协调配合是一个警务合作的成功典范。这两个机构的主要职能划分清晰，前者主要针对欧盟内部而后者主要是针对欧盟外部。欧洲刑警组织负责在欧盟各成员国之间开展预防和打击恐怖主义犯罪等公共安全治理警务合作的相关工作；欧洲边境海岸警卫局则负责对于欧盟外部边境的管控以及移民等相关事项。两个专门机构职责明确，一方面是欧盟内部犯罪活动预防和打击等公共安全治理，另一方面是控制来自欧盟外部的公共安全威胁，达到内外兼顾的立体化治理效果。这些警务合作专门机构的枢纽和协调功能，对于减少欧盟各成员国之间的合作障碍，强化各公共安全治理主体的警务合作互动，促进欧盟警务合作的一体化发挥着重要作用。［11］（四）执行能力建设：跨域公共安全治理国际警务合作的国际化需求欧盟警务合作的一体化程度高，涉及到警务合作的政策多，内容庞杂。这就要求欧盟的专门警务合作组织以及各成员国的警务合作相关部门必须要有较强的执行能力，才能够确保警务合作的政策能够有效施行。一是建立专门的国际警务合作培训机构，提升欧盟警务合作主体的执行能力。欧盟对于国际警务合作主体的执行能力建设十分重视，专门成立了欧洲警察学院以提升各国涉外警察的国际警务合作的执法能力。欧洲警察学院对各成员警察的国际警务合作执法能力提升主要有两个途径：一方面是集中对成员国警察进行培训。重点是对于警务合作的政策、法律制度以及执法实务进行有针对性地培训，通过系统化的学习提升警务合作的法律运用水平和专业技能。另一方面是开展成员国之间的国际警务合作研究与交流。通过定期、非定期地组织警务合作论坛、执法工作会议等方式，推进各成员国之间的警务合作经验交流，将研究成果与实战紧密结合，共同研究和探讨欧盟面临的公共安全问题和应对对策，提升警务合作相关机构的人员在安全合作中的行动能力和工作效率。二是为警务合作机构有效运行提供资金等方面上的保障。为了保障这些警务合作机构的运转，欧盟还设立了专门的安全基金。欧洲内部安全基金（InternalSecurityFund）是欧盟专门为安全领域合作设立的资金支持项目，通过向欧盟各成员国提供公共安全治理中警务合作的财政援助，缓解各成员国警务合作机构在资金上的压力，确保欧盟安全政策得以顺利施行。欧洲内部安全基金针对欧盟外部边境地区恐怖主义猖獗以及边境线外来移民潮的巨大压力，向欧盟的边境管理部门提供了资金上的援助，推动欧盟边境地区建立一个行之有效的边境管控机制，对边境地区的人员出入境进行有效管理，同时对边境地区周边的恐怖主义犯罪等进行预防和打击，遏制恐怖主义和其它犯罪组织对欧盟的渗透。此外,欧盟还通过制定战略性行动方案，明确一段时期内警务合作的重点，设定阶段性任务推动警务合作的执行。（五）情报信息网络化平台构建：跨域公共安全治理国际警务合作的情报信息资源共享情报信息共享是世界上各地区国际警务合作的一个共性问题。在情报信息互通过程中，普遍都存在着各成员国之间信息共享意愿不同、情报信息的数据库兼容性不足、对情报信息管理部门监管不到位以及情报信息共享安全保障缺乏等诸多问题，这些都属于情报信息共享障碍。随着欧盟所面临内部和外部公共安全风险增大，情报信息在监测公共安全隐患和排除跨国犯罪等公共安全威胁方面的作用日趋凸显，警务合作信息交流的规模和共享深度对于是否能够有效打击违法犯罪和危害社会安全稳定起到了关键性的作用。［12］因此，欧盟对于情报信息共享十分重视，把它作为欧盟警务合作的一个重要手段。2016年，欧盟委员会在不同场合要求欧盟警务合作机构以及各成员国要提升情报信息共享力度，强调了对警务合作情报信息的深度交换，并将其作为恐怖主义、有组织犯罪以及非法移民等公共安全问题的主要应对手段和方式。［13］一是出台信息共享协议，从制度层面支持欧盟警务合作情报信息网络的构建。欧盟近年来一直在推进警务合作情报信息共享制度化进程，将情报信息交换纳入到整个制度建设框架当中。2005年在德国签订的“普鲁姆决议"（PrumCouncilDecision)在2008年获得了欧盟的采纳。这个决议要求各成员国建立DNA数据库、指纹数据库和机动车数据库，这些数据库可供成员国运用在对公共安全和社会稳定造成威胁的公共安全事件当中，同时也可以在大型活动保卫工作中进行运用。欧盟通过签订“瑞典倡议”(SwedishIMtiative),建立了欧盟各国国内和国外信息平等获取的原则，确定了不同阶段、不同领域的情报信息交换系统可同时并存，同时明确了各成员国在信息共享方面的自主权。此外，欧盟还通过对警务合作制度的完善和修订，补充了情报信息共享方面的制度条款，为信息共享提供制度支持。例如2017年欧盟理事会修订了《申根边境法》，其中修订的一个重点内容就是加强申根地区的信息共享程度，对涉及到边境管控的数据库进行数据交换，并通过对情报信息的分析和比对研判出入境人员对欧盟和各成员国是否存在公共安全威胁。［14］通过这些协议，欧盟将警务合作信息平台与各成员国的数据库连接起来，促进欧盟警务合作情报信息的高度共享，以确保警务合作数据的快速、高效运用。二是打造高效、安全的警务合作情报信息网络，充分发挥各情报信息系统的功能。作为国际警务合作情报信息平台建设的先行者和实践者，欧盟在构建警务情报信息