《财政金融教程》3版PPT(朱万红)6国家预算

第六章国家预算与财政管理体制国家预算概述国家预算的编制、执行与决算预算外资金财政赤字政府预算管理体制分税制

第一节国家预算概述（一）概念所谓国家预算，是指一国政府在一个预算年度内的财政收支计划，是经国家权力机构批准的法律文件。反映了政府活动的预定范围和方向，同时反映出政府的宏观经济政策倾向。对国家预算的进一步理解：以年度财政收支计划的形式存在是具有法律效力的文件是实现财政职能的重要工具内容：包括国家预算收入和国家预算支出

国家预算概述（二）国家预算的功能资金配置的功能预算实际是国有部门和私有部门之间以及在政府各部门之间配置资金

稳定经济、促进宏观经济平衡的功能国家预算是国家权力、行政机构为实现合理公共财政目标的一种政策表现。具有公共财政配置资源、适度平衡的含义，它是熨平经济周期、促进经济稳定增长的财政手段。

财务监督的功能

国家预算概述三、国家预算的分类按国家预算的政府级次分：中央预算和地方预算按国家预算收支管理范围分：总预算和单位预算按国家预算编制的形式分：单式预算和复式预算按国家预算的基础分：零基预算和增量预算按预算项目能否直接反映其经济效果分：投入预算和效绩预算按预算作用的时间长短分：年度预算和中长期预算按预算收支的平衡状况分：平衡预算和差额预算

国家预算概述（三）国家预算的原则1.完整性原则要求国家预算应包括政府的全部收支项目，不准少列收支、造假账、预算外另列预算，应完整地反映以国家为主体的全部财政资金收支活动情况，不允许在预算之外存在任何以政府为主体的资金收支活动，国家允许的预算外收支，也应在预算中有所体现。

2.统一性原则

国家预算的编制必须采用统一的科目、统一的计算口径和格式，以保证各级预算的一致性和可比性。3.真实性原则要求预（决）算的各项数字必须准确、真实、可靠，既反对隐瞒收入或支出留有缺口，又反对虚收行为或虚列支出。4.公开性原则即全部预算支出必须经过人民代表大会的审批通过后，通过新闻媒介向公众公布。

5.年度性原则即国家预算必须按年度编制，要列清全年的财政收支，不允许将不属于本年度财政收支的内容列入本年度的国家预算中去。6.法律原则

预算一旦经过国家最高权力机关批准之后就具有法律效力，必须贯彻执行。

第二节国家预算的编制、执行与决算

国家预算的工作程序大体上可分为预算的编制和审批阶段、预算的执行阶段、决算的编制与审批阶段。一、国家预算的编制与审批（一）国家预算的编制国家预算的编制是国家预算计划管理的起点，是国家预算管理过程中的一个关键性步骤，国家预算计划安排是否妥当，是国家预算能否顺利实现的前提。包括预算编制的原则、准备工作、编制程序、编制方法和国家预算的审查批准。国家预算的编制是由行政机构（政府）完成的，国家预算的编制工作主要由政府负责。《中华人民共和国预算法》

一、国家预算的编制与审批（二）预算编制的原则坚持预算收支平衡的原则预算支出的编列应坚持勤俭节约、统筹兼顾、确保重点预算收入的编列应与GDP增长率相适应（三)预算的审批审批是预算程序的第二阶段。预算的审批需经国家立法机构审查通过。预算草案经过立法机构的审批，得到批准，就被赋予了法律效力。我国全国人民代表大会审查中央预算和地方预算法案，以及中央和地方预算的执行报告；批准中央预算和中央预算执行情况的报告。县级以上地方各级政府人民代表大会审查本级预算执行及本级总院执行报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告。

二、国家预算的执行（一）国家预算的执行是指各级政府按照立法部门批准的预算方案，组织筹集预算收入，安排和使用预算支出的活动与过程。是整个预算工作过程的重要环节。各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。县级以上各级预算必须设立国库，具备条件的乡、民族乡、镇也应设立国库。中央国库业务由中国人民银行办理，地方国库业务依照国务院有关规定办理。

二、国家预算的执行（二）国家预算的调整是指预算在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，是原批准的收支平衡的预算总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举债的数额部分发生变更。是针对预算执行过程中发生的影响预算平衡的各种因素而采取的措施，其主要目的是实现预算执行过程中的平衡。分为全面调整和局部调整两种类型。

二、国家预算的执行国家预算的全面调整只有在某种特殊情况，由于遇到国家重大方针政策的调整，或者经济情况发生较大变化，对预算执行产生重大影响时，才对预算实行全面调整。其性质接近于重新编制一次国家预算。《中华人民共和国预算法》规定，各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。必须由各个人民代表大会常务委员会批准后财政生效。2.国家预算的局部调整为了适应客观情况的变化，不断组织预算的新平衡对经常发生的某些部分进行调整。一般有经费留用、动用预备费、预算的追加追减及预算的划转等形式。

三、政府决算的编制与审批政府决算实际上是经法定程序批准的年度国家预算执行结果的会计报告，包括报表和文字说明两部分。未按法定程序进行批准前称为决算草案。编制政府决算的基本原则有：收支数字准确无误、内容完整、报表及时、同时必须符合法律、行政法规的要求。政府决算是整个预算工作程序的总结和终结。由各级政府财政部门负责具体组织编制，并报本级政府审定，由政府提请本级人民代表大会或其常务委员会审查批准。

第三节预算外资金一、预算外资金概述（一）含义预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。特点：自主性、专用型、灵活性、分散性。

一、预算外资金概述（二）预算外资金的本质特征1．凭借国家赋予的权利，或是国家信誉取得的；2．经过规定程序(包括国家赋予地方政府及税收部门的审批权限)批准后方可收取；3．其所收取的收入，单位不能记作单位科目(事业收入)，必须按规定上缴财政专户；4．由财政专户拨回单位的财政资金，单位才可按规定记作事业收入；5．单位预算外资金的使用，必须编制收支计划，按规定程序批准后执行；6．单位预算外资金的收支必须纳入综合财政计划管理。

一、预算外资金概述（三）作用能够调动各地区、地部门、各单位管理预算外资金的积极性和责任心，有利于资源优化配置和提高资金的使用效益。

能够促使地方因地制宜的进行经济建设和发展各项事业。有利于克服经济建设资金不足的困难，减轻国家财政负担。

有利于推动我国传统的收支管理型财政向具有中国特色的社会主义财政过渡。

二、预算外资金的范围地方财政支配的各项附加收入和集中的有关资金；国有企业及主管部门掌握的各项专用基金；行政事业单位的自收自支资金；中央和地方主管部门所属不纳入预算的企业收入；法律、法规规定的行政事业性收费、基金和附加收入等；国务院或省级人民政府及其财政、计划（物价）部门审批的行政事业性收费；国务院及财政部审批建立的基金、附加收入等；主管部门所属单位集中上缴资金；用于乡镇政府开支的乡自筹和乡统筹资金；其他未纳入预算管理的财政性资金等。1993年以后对预算外资金的范围进行了不断的调整。三、预算外资金的管理（一）预算外资金管理概述预算外资金管理是国家、地方、部门、企业遵循客观经济规律的要求，依据预算外资金管理体制、管理制度和财政政策，对预算外财力的收入分配活动共同进行的计划、组织、指挥、控制、调节和监督。国务院于1996年7月颁布了《关于加强预算外资金管理的决定》，系统地规定了预算外资金管理的政策措施，指明了预算外资金管理的工作方向，标志着我国预算外资金管理工作进入了一个新的阶段。三、预算外资金的管理（二）《关于加强预算外资金管理的决定》的新措施：重新界定预算外资金的范围将部分预算外资金纳入财政管理严格控制行政事业性收费和政府性基金规模建立预算外资金收支预决算制度严格规定了预算外资金使用范围加强非规范性收入的管理加快“费改税”步伐第四节财政赤字财政赤字是财政支出大于财政收入而形成的差额，由于会计核算中用红字处理，所以称为财政赤字。财政赤字是财政收支未能实现平衡的一种表现，是一种世界性的财政现象。一、财政赤字概述在现实中，国家经常需要大量的财富解决大批的问题，会出现入不敷出的局面。这是现在财政赤字不可避免的一个原因。一、财政赤字概述赤字的出现有两种情况，一是有意安排，被称为“赤字财政”或“赤字预算”，它属于财政政策的一种；另一种情况，即预算并没有设计赤字，但执行到最后却出现了赤字，也就是“财政赤字”或“预算赤字”。一国之所以会出现财政赤字，有许多原因。有的是为了刺激经济发展而降低税率或增加政府支出，有的则因为政府管理不当，引起大量的逃税或过分浪费。财政赤字的大小对于判断财政政策的方向和力度是至关重要的。二、各因素对财政赤字的影响（一）通货膨胀、利率对财政赤字的影响；（二）经济周期对财政赤字的影响；（三）未考虑的政府负债；（四）资本预算；（五）代际核算；三、财政赤字弥补方法及效果动用历年结余

增加税收

增发货币发行公债四、财政赤字的作用（一）赤字财政政策的必要性赤字财政政策为发展经济、实现充分就业服务，因此，赤字财政政策不仅是必要的，而且也是可能的。因为：第一，债务人是国家，债权人是公众。国家与公众的根本利益是一致的。第二，政府的政权是稳定的，这就保证了债务的偿还是有保证的，不会引起信用危机。第三，债务用于发展经济，使政府有能力偿还债务，弥补财政赤字。这就是一般所说的“公债哲学”四、财政赤字的作用（二）赤字财政政策的积极作用赤字财政政策是在经济运行低谷期使用的一项短期政策。在短期内，经济若处于非充分就业状态，社会的闲散资源并未充分利用时，财政赤字可扩大总需求，带动相关产业的发展，刺激经济回升。四、财政赤字的作用（三）赤字财政政策的消极作用1．赤字财政政策并不是包治百病的良药。长期扩张积累的后果必然会导致更猛烈的经济危机的暴发。2．财政赤字可能增加政府债务负担，引发财政危机。3．赤字财政政策孕育着通货膨胀的种子，可能诱发通货膨胀。五、赤字财政政策的使用规则赤字财政政策只能作为启动力量来使用，以期带动社会力量、民间力量，从而恢复市场活力。如果超过启动力量的定位，变成政府代替市场，则有可能事与愿违，产生挤出效应。赤字筹资的钱一定要用于有利于长期增长的项目。采取赤字财政政策必须审时度势，十分谨慎，要为将来的政策调整留下空间和余地。第五节政府预算管理体制一、财政管理体制概述财政管理体制，是指一国中央（联邦）政府与地方（州）政府之间，以及在地方各政府之间划分财权、财力的各项制度、法规的总称。各级政府之间划分财权、财力的规章制度是我国整个经济体制改革的突破口。

二、财政管理体制建立的原则1.统一领导、分级管理的原则

是我国财政管理体制建立的基本原则。统一领导，主要是指全国性的财政预算政策方针，必须由中央统一规定；全国性的财政收支计划必须由中央统一安排；全国性的预算管理制度（如预决算制度、预算管理制度、国家预算收支科目），要由国家统一制定。分级管理，主要是指在中央统一领导的前提下，地方有权统筹安排收支和机动的权力，有权具体制定地方性的财政预算管理体制。统一领导与分级管理，二者不可偏废。

二、财政管理体制建立的原则2.既要加强中央的宏观调控能力，又要兼顾地方利益的原则

在财力的分配上，要逐步政府之间财力分配的随意性，促进财政收入特别是中央财政收入的合理增长，保证中央政府基本支出的需要，加强中央政府的宏观调控。同时，还要兼顾地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性。3.收支挂钩、责权利结合的原则各级政权都必须有一定的财权，财权必须与事权统一起来，一般地，哪级政府承担的责任大，就应多划给一些收入和支出，做到有责有权；在划分地方预算收支时，要把地方预算支出与地方预算收入联系起来，收支挂钩，多收可以多得，多得可以多支，从经济上给予必要的物质鼓励，这样才利于真正调动中央和地方两方面的积极性。

三、我国财政管理体制的沿革（一）经济改革前的财政管理体制我国经济改革以前实行的一种集中度很高的财政管理体制。这种体制的特点是财力和财力都高度集中在中央政府手中，给地方政府留有的机动财力很少，甚至有的年份中央对地方实行“统收统支”的管理办法。

三、我国财政管理体制的沿革（二）经济改革后我国财政管理体制的改革改革的指导思想与当时我国农村和城市经济改革的指导思想基本相同，就是实行分级包干，同时也把包干的办法引入到处理中央与地方的财政关系方面。分级包干制与过去高度集中的管理体制相比，扩大了地方的财权，调动了地方的积极性，但却损害了中央财政的利益，中央财政地位的下降，极大的消弱了中央政府的宏观调控能力，削弱了中央政府的权威，使中央财政处于十分被动的局面.

三、我国财政管理体制的沿革（三）1994年分税制改革所谓分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅以补助制的预算管理体制模式。具体情况将在下一节进行分析

四、财政转移支付制度（一）含义是指根据国内外各级政府的财政收入能力和支出需求的差异，以实现各地公共服务水平的均等化为目标，而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。作为分税制财政体制的有机组成部分的转移支付，实际上是财政资金在各级政府间，特别是中央政府和地方政府之间的一种再分配形式。表现为财力和资金在各级财政之间无偿的转移支付。

四、财政转移支付制度（二）原因政府间税收分割的非完善性财政的纵向失衡财政的横向失衡公共产品的外溢性（三）转移支付的形式专项转移支付一般性转移支付对称性转移支付

四、财政转移支付制度（三）我国政府间转移支付的现状转移支付形式不规范一般性转移支付具有明显的基数法色彩专项转移支付缺乏较为明确、严格的事权依据过渡期内转移支付办法不完善（四）完善我国政府间转移支付制度的途径确立中央政府宏观调控的主导地位进一步规范转移支付的形式以因素法代替基数法

第六节分税制一、含义所谓分税制，是在国家各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权和财权相统一的原则，结合税种的特性，划分中央与地方的税收管理权限和税收收入，并辅以补助制的预算管理体制模式。真正含义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税义务人的关系。

分税制二、分税制内容分税：即税收收入在中央和地方之间划分。